2.1 Sammendrag

2.1.1 Bakgrunn

Direktivet og rammebeslutningen utgjør en videreutvikling av Schengen-reglene. Norge er forpliktet til å gjennomføre EU-rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-reglene, jf. St.prp. nr. 50 (1998-1999).

Direktiv 2002/90/EF og rammebeslutning 2002/946/RIA ble vedtatt 28. november 2002, og Norge har meddelt Rådet og Kommisjonen at man godtar direktivet og rammebeslutningen. Det er tatt forbehold om Stortingets samtykke.

Formålet med direktivet og rammebeslutningen er å bekjempe hjelp til ulovlig innvandring, både i forbindelse med ulovlig grensepassering og når hjelpen har som mål å opprettholde nettverk som utnytter mennesker. Det er altså bakmennene direktivet og rammebeslutningen søker å ramme. Med henblikk på dette er det viktig med en tilnærming av gjeldende lovbestemmelser, særlig med hensyn til den nøyaktige definisjon av den aktuelle overtredelsen og unntakene som omhandles i direktivet, og de minsteregler for sanksjoner, juridiske personers ansvar og jurisdiksjon som er omhandlet i rammebeslutningen.

2.1.2 Høringen

I høringsbrev av 9. desember 2003 foreslo departementet enkelte endringer i utlendingsloven § 47 tredje og fjerde ledd. I høringsbrevet ble det videre drøftet om rammebeslutningen gjør det nødvendig å endre straffeloven § 12 om straffelovgivningens stedlige virkeområde og straffeloven §§ 48a og 48b om foretaksstraff.

2.1.3 Utlendingsloven § 47 tredje ledd bokstav b

2.1.3.1 Fjerning av vilkåret om vinnings hensikt

Utlendingsloven § 47 tredje ledd bokstav b oppstiller krav om vinnings hensikt for å kunne bli straffet for å hjelpe utlending til ulovlig innreise i Norge eller annen Schengen-stat. I og med at det ikke stilles krav om vinnings hensikt i direktivet, jf. artikkel 1 nr. 1 litra a, uttalte departementet i høringsbrevet at utlendingsloven § 47 tredje ledd bokstav b måtte endres på dette punkt. Fjerning av vilkåret om vinnings hensikt vil gjøre det enklere å bekjempe hjelp til ulovlig innvandring.

Departementet har merket seg at Oslo Biskop og Mira-senteret ikke støtter departementets forslag. Begge høringsinstansene er av den vurdering at Norge ikke er forpliktet til å fjerne vilkåret om "vinnings hensikt" for å oppfylle forpliktelsene som følger av direktivet.

Departementet opprettholder imidlertid forslaget om å fjerne kravet om vinnings hensikt. For det første er departementet av den oppfatning at dette vil være i overensstemmelse med kravet til straffbarhet slik det er angitt i direktivet. Også en rekke høringsinstanser mener at dette er nødvendig for å oppfylle kravene i direktivet. For det andre vil fjerning av kravet om vinnings hensikt gjøre det enklere å bekjempe hjelp til ulovlig innvandring.

2.1.3.2 Hjelp til ulovlig transitt

Departementet fant det ikke nødvendig å foreslå at det foretas en presisering av ordlyden i utlendingsloven § 47 tredje ledd bokstav b for å få frem at straffebestemmelsen også omfatter hjelp til å reise gjennom en medlemsstats territorium, jf. direktivets artikkel 1 nr. 1 litra a. Departementet ønsket imidlertid særlig høringsinstansenes merknader til dette punktet.

Departementet er enig med JD, UDI og POD i at hjelp til ulovlig innreise ikke bør begrenses til kun å omfatte hjelp til innreise på Schengen-territoriet. Departementet viser her til gjeldende § 47 fjerde ledd, hvor bestemmelsen om organisert ulovlig virksomhet med sikte på å hjelpe utlendinger til innreise også omfatter hjelp til innreise til annen stat og ikke kun inn til Schengen-territoriet. Dette taler for at § 47 tredje ledd bokstav b endres tilsvarende. Ved å endre bestemmelsen i tråd med JDs forslag vil det sikres at straffebudet omfatter situasjoner som nevnt av POD (menneskesmugling fra Norge til UK), samt situasjoner som nevnt av JD (transittområdet i lufthavnene - eksempel: Moskva-Oslo-New York).

2.1.3.3 Unntak for "humanitær bistand"?

Etter artikkel 1 nr. 2 kan en medlemsstat bestemme at hjelp til ulovlig innreise og transitt (artikkel 1 nr.1 litra a) ikke skal være straffbart dersom formålet er å yte en person "humanitær bistand". "Humanitær bistand" er et vidt begrep og det er vanskelig å gi en ensartet fortolkning av begrepet. I høringsbrevet var derfor departementets vurdering at det ikke er ønskelig eller hensiktsmessig med en unntaksbestemmelse for "humanitær bistand". Departementet mente at en slik generell unntaksbestemmelse ville komplisere håndhevelsen av straffebestemmelsen, noe som kunne føre til mindre forutsigbarhet. Departementet uttalte i høringsbrevet at den generelle nødrettsbestemmelsen i tilstrekkelig grad vil fange opp de handlinger som ikke bør straffeforfølges. Departementet presiserte også at formålet med artikkel 1 nr. 1 litra a ikke er å forhindre personer i nød fra å rettmessig søke beskyttelse i Norge.

Menneskesmugling er et økende problem og i vesentlig grad en del av den internasjonale kriminaliteten. Den representerer en kynisk utnyttelse av mennesker i nød og undergraver både asylinstituttet og reguleringen av innvandringen generelt.

Departementet ser det som en viktig oppgave å styrke regelverket slik at det blir enklere å bekjempe slik virksomhet og slå hardt ned på bakmennene. Departementet er imidlertid enig med flertallet av høringsinstansene i at det ut fra sikkerhetsbetraktninger og humanitære hensyn kan være ønskelig at Norge benytter seg av muligheten til å inkludere og presisere i utlendingsloven at det finnes en nedre grense for straffbarhet, og at hjelp under helt spesielle omstendigheter ikke skal være straffbar. Departementet anser at det bør fremgå direkte i utlendingsloven hvilke handlinger som ikke er straffbare. Etter departementets vurdering bør unntaksbestemmelsen begrenses til å omfatte tilfeller hvor det ytes hjelp til utlending som har et beskyttelsesbehov etter utlendingslovens § 15, og der det dreier seg om hjelp til innreise til første trygge land. Departementet kan ikke se at det foreligger hensyn som taler for å gjøre unntak for tilfeller hvor det ytes hjelp til utlending som ikke har behov for beskyttelse. Departementet kan heller ikke se at det foreligger hensyn som taler for å gjøre unntak for tilfeller hvor det ytes hjelp til utlending som allerede befinner seg i/har reist inn til et annet trygt land.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark, Hans Kristian Hogs­nes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Vens­treparti, Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Pål Kårbø og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet, lederen Magnhild Meltveit Kleppa, viser til at bakgrunnen for forslaget om innskjerpelsen i definisjonen av "hjelp til ulovlig innreise, transitt og opphold" er et nytt EU-direktiv. Formålet med direktivet er å få en bedre europeisk samkjøring og praksis i saker som omhandler menneskesmugling, noe komiteen for øvrig ser fordelene med. Mangel på en slik samkjøring kan etter komiteens syn bidra til å skape fristeder for bakmennene i de kriminelle nettverkene som står bak menneskesmuglingen, spesielt siden de opererer på tvers av nasjonale grenser.

Komiteen viser til at dagens lovverk setter krav til at menneskesmuglingen må være skjedd i vinnings hensikt for at den skal være straffbar. Komiteen forstår intensjonen bak dagens regler, men er likevel av det syn at en slik forutsetning vanskeliggjør politiets arbeid og gir bakmennene for organisert menneskesmugling et unaturlig lett smutthull for straffeforfølgelse.

I denne sammenheng vil komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, understreke at det innenfor dagens lovgivning allerede finnes generelle nødrettsbestemmelser som forhindrer straffeforfølgelse, når menneskesmuglingen er begått med bakgrunn i nødrett.

Komiteen stiller seg positiv til Regjeringens forslag om å fjerne kravet om vinnings hensikt.

Komiteen viser til at Regjeringen foreslår at hjelp til ulovlig innreise, transitt og opphold som omfattes av straffebestemmelsene ikke bør begrenses til kun å gjelde i de tilfeller hvor Schengen-territoriet er den endelige destinasjon. Komiteen støtter forslaget og ser det som unaturlig at Norge ikke skulle straffe åpenbare kriminelle handlinger selv om det ikke går direkte utover norske interesser.

Komiteen viser til at Regjeringen foreslår at de personer som på grunnlag av humanitær bistand hjelper mennesker til ulovlig innreise, transitt eller opphold ikke skal straffeforfølges, såfremt de har hjulpet personen inn til det første trygge landet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til viktigheten av å styrke regelverket slik at det blir enklere å bekjempe menneskesmugling og slå hardt ned på bakmennene. Flertallet viser til høringsinstansenes tilbakemeldinger når det gjelder å benytte seg av muligheten til å gjøre unntak for "humanitær bistand". Flertallet mener at Norge ut fra sikkerhetsbetraktninger og humanitære hensyn bør benytte seg av muligheten til å inkludere og presisere i utlendingsloven at det finnes en nedre grense for straffbarhet. Flertallet er enige i at en slik unntaksbestemmelse må utformes på en slik måte at det blir gitt kriterier som ikke kan misbrukes og som ikke vil svekke bekjempelsen av menneskesmugling.

Flertallet er enige i at unntak kun skal gjelde i de tilfellene hvor det ytes hjelp til utlending som har et beskyttelsesbehov etter utlendingsloven § 15, og der det dreier seg om hjelp til innreise til første trygge land.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har stor forståelse for den desperate situasjon mange mennesker befinner seg i når de av forskjellige omstendigheter blir presset på flukt og at det finnes situasjoner hvor det ikke er riktig å straffeforfølge de som har bistått disse. I denne sammenheng mener disse medlemmer at den eksisterende nødrettsbestemmelsen er tilstrekkelig for å dekke opp de tilfeller hvor situasjonen krever bruk av i utgangspunktet ulovlige virkemidler. På denne bakgrunn vil disse medlemmer ikke åpne for noe spesifikt unntak for frivillige organisasjoner.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det er viktig at folk som hjelper mennesker som har til hensikt å søke asyl i Norge, får mulighet til dette uten å risikere straffeforfølgelse. Disse medlemmer mener Regjeringens forslag er for snevert både i forhold til at unntaket kun ser ut til å omfatte de som hjelper asylsøkere som får opphold, og at det kun gjelder dersom Norge er første trygge land de kommer til.

Disse medlemmer mener straffeunntaket må omfatte alle som har til hensikt å hjelpe folk å søke asyl i Norge uavhengig av om Norge er første trygge land.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"§ 47 tredje ledd bokstav b skal lyde:

b) hjelper utlending til å reise inn i riket eller til annen stat. Dette gjelder likevel ikke dersom hensikten er å hjelpe utlending som omfattes av loven § 15 til å reise inn i riket."