Direktivet og rammebeslutningen utgjør en videreutvikling
av Schengen-reglene. Norge er forpliktet til å gjennomføre
EU-rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-reglene,
jf. St.prp. nr. 50 (1998-1999).
Direktiv 2002/90/EF og rammebeslutning 2002/946/RIA
ble vedtatt 28. november 2002, og Norge har meddelt Rådet
og Kommisjonen at man godtar direktivet og rammebeslutningen. Det
er tatt forbehold om Stortingets samtykke.
Formålet med direktivet og rammebeslutningen er å bekjempe
hjelp til ulovlig innvandring, både i forbindelse med ulovlig
grensepassering og når hjelpen har som mål å opprettholde
nettverk som utnytter mennesker. Det er altså bakmennene
direktivet og rammebeslutningen søker å ramme.
Med henblikk på dette er det viktig med en tilnærming
av gjeldende lovbestemmelser, særlig med hensyn til den
nøyaktige definisjon av den aktuelle overtredelsen og unntakene
som omhandles i direktivet, og de minsteregler for sanksjoner, juridiske
personers ansvar og jurisdiksjon som er omhandlet i rammebeslutningen.
I høringsbrev av 9. desember 2003 foreslo departementet
enkelte endringer i utlendingsloven § 47 tredje
og fjerde ledd. I høringsbrevet ble det videre drøftet
om rammebeslutningen gjør det nødvendig å endre
straffeloven § 12 om straffelovgivningens stedlige
virkeområde og straffeloven §§ 48a
og 48b om foretaksstraff.
Utlendingsloven § 47 tredje ledd bokstav b
oppstiller krav om vinnings hensikt for å kunne bli straffet
for å hjelpe utlending til ulovlig innreise i Norge eller
annen Schengen-stat. I og med at det ikke stilles krav om vinnings
hensikt i direktivet, jf. artikkel 1 nr. 1 litra a, uttalte departementet
i høringsbrevet at utlendingsloven § 47
tredje ledd bokstav b måtte endres på dette punkt.
Fjerning av vilkåret om vinnings hensikt vil gjøre
det enklere å bekjempe hjelp til ulovlig innvandring.
Departementet har merket seg at Oslo Biskop og Mira-senteret
ikke støtter departementets forslag. Begge høringsinstansene
er av den vurdering at Norge ikke er forpliktet til å fjerne
vilkåret om "vinnings hensikt" for å oppfylle
forpliktelsene som følger av direktivet.
Departementet opprettholder imidlertid forslaget om å fjerne
kravet om vinnings hensikt. For det første er departementet
av den oppfatning at dette vil være i overensstemmelse
med kravet til straffbarhet slik det er angitt i direktivet. Også en
rekke høringsinstanser mener at dette er nødvendig
for å oppfylle kravene i direktivet. For det andre vil
fjerning av kravet om vinnings hensikt gjøre det enklere å bekjempe hjelp
til ulovlig innvandring.
Departementet fant det ikke nødvendig å foreslå at
det foretas en presisering av ordlyden i utlendingsloven § 47
tredje ledd bokstav b for å få frem at straffebestemmelsen
også omfatter hjelp til å reise gjennom en medlemsstats
territorium, jf. direktivets artikkel 1 nr. 1 litra a. Departementet ønsket
imidlertid særlig høringsinstansenes merknader
til dette punktet.
Departementet er enig med JD, UDI og POD i at hjelp til ulovlig
innreise ikke bør begrenses til kun å omfatte
hjelp til innreise på Schengen-territoriet. Departementet
viser her til gjeldende § 47 fjerde ledd, hvor
bestemmelsen om organisert ulovlig virksomhet med sikte på å hjelpe
utlendinger til innreise også omfatter hjelp til innreise
til annen stat og ikke kun inn til Schengen-territoriet. Dette taler
for at § 47 tredje ledd bokstav b endres tilsvarende.
Ved å endre bestemmelsen i tråd med JDs forslag
vil det sikres at straffebudet omfatter situasjoner som nevnt av
POD (menneskesmugling fra Norge til UK), samt situasjoner som nevnt
av JD (transittområdet i lufthavnene - eksempel: Moskva-Oslo-New
York).
Etter artikkel 1 nr. 2 kan en medlemsstat bestemme at hjelp til
ulovlig innreise og transitt (artikkel 1 nr.1 litra a) ikke skal
være straffbart dersom formålet er å yte
en person "humanitær bistand". "Humanitær bistand"
er et vidt begrep og det er vanskelig å gi en ensartet
fortolkning av begrepet. I høringsbrevet var derfor departementets
vurdering at det ikke er ønskelig eller hensiktsmessig
med en unntaksbestemmelse for "humanitær bistand". Departementet
mente at en slik generell unntaksbestemmelse ville komplisere håndhevelsen
av straffebestemmelsen, noe som kunne føre til mindre forutsigbarhet.
Departementet uttalte i høringsbrevet at den generelle
nødrettsbestemmelsen i tilstrekkelig grad vil fange opp
de handlinger som ikke bør straffeforfølges. Departementet
presiserte også at formålet med artikkel 1 nr.
1 litra a ikke er å forhindre personer i nød fra å rettmessig søke
beskyttelse i Norge.
Menneskesmugling er et økende problem og i vesentlig
grad en del av den internasjonale kriminaliteten. Den representerer
en kynisk utnyttelse av mennesker i nød og undergraver
både asylinstituttet og reguleringen av innvandringen generelt.
Departementet ser det som en viktig oppgave å styrke
regelverket slik at det blir enklere å bekjempe slik virksomhet
og slå hardt ned på bakmennene. Departementet
er imidlertid enig med flertallet av høringsinstansene
i at det ut fra sikkerhetsbetraktninger og humanitære hensyn
kan være ønskelig at Norge benytter seg av muligheten
til å inkludere og presisere i utlendingsloven at det finnes
en nedre grense for straffbarhet, og at hjelp under helt spesielle
omstendigheter ikke skal være straffbar. Departementet
anser at det bør fremgå direkte i utlendingsloven
hvilke handlinger som ikke er straffbare. Etter departementets vurdering
bør unntaksbestemmelsen begrenses til å omfatte
tilfeller hvor det ytes hjelp til utlending som har et beskyttelsesbehov
etter utlendingslovens § 15, og der det dreier
seg om hjelp til innreise til første trygge land. Departementet
kan ikke se at det foreligger hensyn som taler for å gjøre
unntak for tilfeller hvor det ytes hjelp til utlending som ikke
har behov for beskyttelse. Departementet kan heller ikke se at det
foreligger hensyn som taler for å gjøre unntak
for tilfeller hvor det ytes hjelp til utlending som allerede befinner
seg i/har reist inn til et annet trygt land.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald
Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen
og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark,
Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti,
Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti,
Pål Kårbø og Ivar Østberg, og
fra Senterpartiet, lederen Magnhild Meltveit Kleppa, viser
til at bakgrunnen for forslaget om innskjerpelsen i definisjonen
av "hjelp til ulovlig innreise, transitt og opphold" er et nytt
EU-direktiv. Formålet med direktivet er å få en
bedre europeisk samkjøring og praksis i saker som omhandler
menneskesmugling, noe komiteen for øvrig
ser fordelene med. Mangel på en slik samkjøring
kan etter komiteens syn bidra til å skape
fristeder for bakmennene i de kriminelle nettverkene som står
bak menneskesmuglingen, spesielt siden de opererer på tvers
av nasjonale grenser.
Komiteen viser til at dagens lovverk setter krav
til at menneskesmuglingen må være skjedd i vinnings
hensikt for at den skal være straffbar. Komiteen forstår
intensjonen bak dagens regler, men er likevel av det syn at en slik
forutsetning vanskeliggjør politiets arbeid og gir bakmennene
for organisert menneskesmugling et unaturlig lett smutthull for straffeforfølgelse.
I denne sammenheng vil komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti, understreke at det innenfor dagens lovgivning
allerede finnes generelle nødrettsbestemmelser som forhindrer
straffeforfølgelse, når menneskesmuglingen er
begått med bakgrunn i nødrett.
Komiteen stiller seg positiv til Regjeringens forslag
om å fjerne kravet om vinnings hensikt.
Komiteen viser til at Regjeringen foreslår
at hjelp til ulovlig innreise, transitt og opphold som omfattes
av straffebestemmelsene ikke bør begrenses til kun å gjelde
i de tilfeller hvor Schengen-territoriet er den endelige destinasjon. Komiteen støtter
forslaget og ser det som unaturlig at Norge ikke skulle straffe åpenbare
kriminelle handlinger selv om det ikke går direkte utover
norske interesser.
Komiteen viser til at Regjeringen foreslår
at de personer som på grunnlag av humanitær bistand hjelper
mennesker til ulovlig innreise, transitt eller opphold ikke skal
straffeforfølges, såfremt de har hjulpet personen
inn til det første trygge landet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til viktigheten
av å styrke regelverket slik at det blir enklere å bekjempe
menneskesmugling og slå hardt ned på bakmennene. Flertallet viser
til høringsinstansenes tilbakemeldinger når det
gjelder å benytte seg av muligheten til å gjøre unntak
for "humanitær bistand". Flertallet mener at
Norge ut fra sikkerhetsbetraktninger og humanitære hensyn
bør benytte seg av muligheten til å inkludere
og presisere i utlendingsloven at det finnes en nedre grense for
straffbarhet. Flertallet er enige i at en slik unntaksbestemmelse
må utformes på en slik måte at det blir
gitt kriterier som ikke kan misbrukes og som ikke vil svekke bekjempelsen
av menneskesmugling.
Flertallet er enige i at unntak kun skal gjelde i
de tilfellene hvor det ytes hjelp til utlending som har et beskyttelsesbehov
etter utlendingsloven § 15, og der det dreier
seg om hjelp til innreise til første trygge land.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
stor forståelse for den desperate situasjon mange mennesker
befinner seg i når de av forskjellige omstendigheter blir
presset på flukt og at det finnes situasjoner hvor det
ikke er riktig å straffeforfølge de som har bistått
disse. I denne sammenheng mener disse medlemmer at
den eksisterende nødrettsbestemmelsen er tilstrekkelig
for å dekke opp de tilfeller hvor situasjonen krever bruk
av i utgangspunktet ulovlige virkemidler. På denne bakgrunn
vil disse medlemmer ikke åpne for noe spesifikt
unntak for frivillige organisasjoner.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet mener det er viktig at folk som hjelper
mennesker som har til hensikt å søke asyl i Norge,
får mulighet til dette uten å risikere straffeforfølgelse. Disse
medlemmer mener Regjeringens forslag er for snevert både i
forhold til at unntaket kun ser ut til å omfatte de som hjelper
asylsøkere som får opphold, og at det kun gjelder
dersom Norge er første trygge land de kommer til.
Disse medlemmer mener straffeunntaket må omfatte
alle som har til hensikt å hjelpe folk å søke
asyl i Norge uavhengig av om Norge er første trygge land.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"§ 47 tredje ledd
bokstav b skal lyde:
b) hjelper utlending til å reise inn
i riket eller til annen stat. Dette gjelder likevel ikke dersom
hensikten er å hjelpe utlending som omfattes av loven § 15 til å reise
inn i riket."