Nærings- og handelsdepartementet fremmer i denne proposisjonen
forslag til lov om skipssikkerhet. Proposisjonen fremmes i samråd
med Miljøverndepartementet. Nærings- og handelsdepartementet vil
gjennom skipssikkerhetsloven bidra til at hensyn til liv, helse,
miljø og materielle verdier ivaretas allerede fra skipet
prosjekteres og til det hugges opp. Loven skal legge til rette for
at den som har sitt arbeid på skip, har et sikkert og godt
arbeidsmiljø. Dette vil bidra til at skipet som sådan
blir sikrere, noe som igjen gir større trygghet for passasjerer
og allmennheten. Gjennom loven søkes det å oppnå et
bedre vern om det ytre miljø. Skipssikkerhet er gjenstand for
en omfattende internasjonal regulering, som gjenspeiles i et komplekst
nasjonalt lov- og forskriftsverk. For Nærings- og handelsdepartementet
er et viktig siktemål med loven å gi et helhetlig
og oversiktlig rammeverk.
Bakgrunnen for vedtakelsen av sjødyktighetsloven av
1903 var et uakseptabelt høyt antall skipsforlis med store
tap av menneskeliv. I de ca. 100 årene loven har vært
i kraft har det skjedd en stor utvikling internasjonalt og nasjonalt
hvor fokus har blitt rettet mot flere forhold enn de rene tekniske
kravene til skip. Den menneskelige faktoren i skipsfart har fått stor
oppmerksomhet både som en bakenforliggende årsak
til at ulykker skjer, og i forhold til å forbedre arbeidsforholdene
og sikkerheten til de ansatte om bord. Skadevirkningene for miljøet
har blitt synliggjort ved en rekke alvorlige skipsforlis de siste
tiårene, og stadig større oppmerksomhet og nye
tiltak har hatt som formål å bidra til å gjøre
skipsfart til en miljøvennlig transportform. Etter hendelsene
den 11. september 2001 har skipsfartens sårbarhet
overfor angrep mot skip blitt aktualisert og satt på dagsorden
internasjonalt og nasjonalt. Måten skipsfart utøves
på både teknisk og kommersielt, har dessuten vært
gjenstand for omfattende endringer.
Kongen i statsråd nedsatte i 2003 et utvalg som skulle
foreta en fullstendig revisjon av sjødyktighetsloven og
tilstøtende lovgivning om skipssikkerhet. Lovgivningen
som regulerer skipssikkerhet er i dag spredt på ulike lover.
En viktig målsetting med den nye skipssikkerhetsloven er å regulere
alle forhold som berører skipssikkerhet i én lov.
Det er også viktig at den nye lovgivningen på en
bedre måte fremhever og forsterker betydningen av den menneskelige faktoren
i sjøsikkerhetsarbeidet, og at den gir et godt arbeidsmiljømessig
vern for den som har sin arbeidsplass på skip.
Et av hovedformålene med sjødyktighetsloven
av 1903 var å etablere et offentlig tilsyn med skip. Det er
i 2006 fortsatt viktig å ha et velfungerende og faglig
kompetent tilsyn som kan føre kontroll med skip, rederier,
sjøfolk og sikkerhetsstyringssystemer. Det er videre viktig
at de bestemmelser i skipssikkerhetsloven som omhandler utøvelsen
av tilsynet er fleksible slik at tilsynet kan omstille og fornye
seg. Departementet ønsker videre gjennom loven å gi
tilsynet bedre sanksjonsmidler.
Sjødyktighetsloven legger det primære ansvar
for skipets sikkerhet på skipsføreren. Departementet
legger til grunn at sikkerheten til sjøs vil styrkes dersom rederiet
gjøres til det sentrale pliktsubjekt etter loven. Det er
rederiet som har den økonomiske interesse i skipet og som
står nærmest til å sørge for
tilføring av nødvendige økonomiske midler
for å bygge og drive skipet på en forsvarlig måte.
Rederiet er også nærmest til å ha oversikt
over hvilke krav til sikkerhet som til enhver tid stilles og som
dermed må oppfylles.
Ved kongelig resolusjon 24. oktober 2003 ble utvalg
til revisjon av sjødyktighetsloven oppnevnt. I proposisjonen
gis et kort sammendrag av hovedpunkter i Skipssikkerhetslovutvalgets
innstilling NOU 2005:14 På rett kjøl: Ny skipssikkerhetslovgivning
Etter gjeldende rett kan ikke sjøassurandører
utlevere opplysninger de har om sikkerheten til skip. Departementet
mener det vil fremme sjøsikkerheten om slike opplysninger
kan gis til andre aktører som har behov for sikkerhetsmessige
opplysninger, og fremmer forslag om at en slik adgang lovfestes
i skipssikkerhetsloven. Forslaget har vært behandlet separat
ettersom Skipssikkerhetslovutvalget ikke har drøftet dette
i sin innstilling.
Departementet foreslår to materielle endringer i sjølovens
kapittel 2. Det ene forslaget er en endring av sjøloven § 11
tredje ledd slik at grensen for frivillig registrering av fritidsfartøy
i NOR senkes til 7 meter. Det andre forslaget er en endring av sjøloven
slik at meldeplikten ved eierskifter utvides til også å pålegges
selger.
Lovutkastet om endring i sjøloven § 11
vil gi båteierne rettsvern for eierskap til båten
samt rimeligere finansiering på grunn av muligheten for
realsikkerhet. Finansieringsinstitusjonene vil få bedre
sikkerhet for sin kreditt, og Skipsregistrene får mer komplett
skipsinformasjon og økte inntekter.
Lovutkastet om endring i sjøloven § 13
vil bidra til at informasjonen i norsk ordinært skipsregister (NOR)
i enda større grad samsvarer med de faktiske forhold. Dette øker
troverdigheten til NOR, ivaretar rett eiers rettsvern og bidrar
til å redusere tilfellene av hull i hjemmelskjeden som
manglende meldeplikt kan medføre.
Skipssikkerhetslovutvalgets innstilling ble sendt på høring
den 15. august 2005 med frist 21. november 2006. I proposisjonen
er gitt en kort oversikt over det generelle inntrykket til utvalgets
innstilling. Forslaget til skipssikkerhetslov er hovedsakelig godt mottatt
av de høringsinstanser som har avgitt realitetsuttalelser.
Arbeids- og sosialdepartementet uttaler at lovutkastet er et
stort skritt i retning av en mer fremtidsrettet regulering av sikkerhet
til sjøs. Departementet mener det bør vurderes
om sjømannsloven bør revideres, og på sikt
revideres slik at sikkerhets- og arbeidsmiljølovgivning
i sjøfarten samles, hvor også unntaket fra arbeidsmiljøloven
vurderes.
Sjøfartsdirektoratet støtter i all hovedsak
utredningen, som har vært etterlengtet. Direktoratet gir også sin
tilslutning til de foreslåtte endringene i måten
tilsynet skal utføres på i fremtiden.
LO er skeptisk til at departementet kan overlate tilsyn til private
når dette finnes hensiktsmessig, og peker på at
slike ordninger fort kan bli permanente. LO ønsker derfor
ikke at loven skal gi ytterligere adgang for tilsyn i regi av private
og at utførelse av offentlig tilsyn ikke er forenlig med
ytterligere delegering. Dessuten mener LO at lovutkastet peker mot
en reduksjon av Sjøfartsdirektoratets ansvar og myndighetsområde
og ser med uro på en svekkelse av direktoratets institusjonelle
posisjon som pådriver for sjøsikkerhetsarbeidet
og som forvalter av offentlig tilsynsansvar.
Nordisk Skipsrederforening stiller seg generelt positiv til utkastet
til ny lov, men påpeker at det er vanskelig å evaluere
virkningen av loven idet det er forskriftene som egentlig vil gi
loven det reelle innholdet.
Norges Fiskarlag er generelt positiv til at det utformes en helhetlig
lovgivning som i større grad ivaretar det menneskelige
element. Fiskarlaget peker på problemstillinger knyttet
til innføring av sikkerhetsstyringssystem for mindre fiskefartøy,
og kommer også med vesentlige innvendinger mot dagens gebyrlegging
overfor fiskefartøy.
Norges Rederiforbund gir med ett unntak sin tilslutning til samtlige
av utvalgets vurderinger og forslag til endring i eksisterende skipssikkerhetslovgivning.
Rederienes Landsforening er positiv til de foreslåtte endringer
og mener at den foreslåtte helhetlige reguleringen av sikkerhet,
helse og miljø i skipsfarten vil bidra til at sikkerheten
totalt sett blir bedre.
STAFO ser med uro på at departementet skal gis utvidede
muligheter for delegering av tilsyn til private.
Stiftelsen Skagerrak hevder at mandatet har satt begrensninger
til utvalgets frihet ved å legge sterke føringer
på internkontrollmetodikk, og påpeker at dette
kun er ett av mange viktige elementer i en overordnet sikkerhetskultur.
Støttegruppen for overlevende og etterlatte etter Sleipner-ulykken
mener at rederiene i større grad må stilles til
ansvar for feil eller mangler og at ikke bare bøter, men
også fengselsstraff bør benyttes som reaksjonsmiddel.
De etterlatte tar også til orde for at ansatte i kontrollorganer
bør kunne stilles til ansvar ved grov uaktsomhet.
Det er to skipsregistre i Norge, NOR og NIS. NOR står
for norsk ordinært skipsregister, og er det opprinnelige
norske registeret. Sjøloven fastslår at ethvert
norsk skip med største lengde 15 meter eller mer, skal
innføres i skipsregisteret eller i norsk internasjonalt
skipsregister, NIS. Sistnevnte ble etablert ved lov 12. juni
1987 nr. 48.
Størstedelen av den norske flåten målt
i tonnasje består av større skip som seiler i
internasjonal fart, og som dermed er underlagt internasjonale regler
og bestemmelser. Pr. 1. januar 2005 var det registrert
692 skip i NIS og 697 norskeide skip under utenlandsk flagg. I NOR
var det pr. 31. desember 2004 registrert 12 542
skip. En stor andel av disse fartøyene er fiskefartøy
under 50 bruttotonn og fritidsbåter under 15 meter. Antallet
skip i norsk utenriksflåte, dvs. skip i NIS og skip i NOR
som seiler utenriks, har ligget jevnt på ca. 700 skip de
siste fem årene. Når det gjelder antall fiskefartøy,
var det i 2004 registrert 8 114 fiskefartøy. Av
disse var totalt 6 225 ikke underlagt kontrollplikt. Den
norske havfiskeflåten består av ca. 330 fartøy.
I 2004 var det registrert totalt 11 880 nordmenn på norske
skip og flyttbare innretninger. Av disse arbeidet 10 770
på skip. Sysselsatte utlendinger på norske skip
var i 2004 registrert til 21 370. På NIS-skipene
alene var det registrert totalt 24 520 sysselsatte, hvorav
nordmenn utgjorde bare 14,7 pst. I 2004 hadde 12 677 personer
fiske som hovedyrke og 29 009 fiske som biyrke. Tallet
på sysselsatte på norske skip og flyttbare innretninger
har gått jevnt nedover.
Sjødyktighetsloven § 15 annet ledd
fastsetter at Sjøfartsdirektoratet skal besørge
utarbeidet en statistisk oversikt over de i det forløpne år
inntrufne forlis og havarier som norske skip har vært utsatt
for. For 2004 var det pr. 15. juni 2005 registrert 81 sjøulykker med
lasteskip i Sjøfartsdirektoratets sjøulykkesdatabase
DAMA. Antall sjøulykker med lasteskip viser en positiv
utvikling. Ulykker med mindre konsekvenser rapporteres imidlertid
i varierende grad. Pr. 15. juni 2005 hadde Sjøfartsdirektoratet
mottatt 56 rapporter om sjøulykke med passasjerskip for
2004 fra sjøfartsinspektørene. Ingen passasjerskip
forliste i 2004.
Pr. 15. juni 2005 hadde Sjøfartsdirektoratet
mottatt 56 rapporter om sjøulykker med fiskefartøy
for 2004. Utviklingen innen ulykker med fiskefartøy er positiv
for de større fartøyene. Av rapporterte forlis
i 2004 (totalt tolv) var seks med fartøy under 10,67 meter.
Risikoen forbundet med utøvelsen av fiske er fortsatt høy.
Det finnes ingen helhetlig oversikt over personskader i forbindelse
med bruk av fritidsbåt, bare over antall omkomne i slike
ulykker. I 2004 omkom 51 personer i ulykker med fritidsbåt.
Dette er det høyeste antall omkomne på over ti år.
For Norges del foreligger ingen offisiell sammenlignbar statistikk
for transportulykker. Når det spesielt gjelder antall omkomne
i Norge innen ulike transportgrener, ligger gjennomsnittlig antall
omkomne innen norsk ervervsmessig sjøfart historisk atskillig
høyere enn tilsvarende tall for jernbane- og lufttransport.
I perioden 1970-2003 omkom i alt 3 033 mennesker innen
sjøfartsområdet, hvorav 2 174 personer
døde i ulykker med fritidsbåt. Både antall
ulykker og antall omkomne viser imidlertid en synkende tendens de
siste tiårene, på tross av at trafikkarbeidet/-volumet
har økt i samme periode.
Sjøfartsdirektoratet er forvaltnings- og myndighetsorgan
for arbeidet med sikkerhet til sjøs og er delegert myndighet
fra Nærings- og handelsdepartementet. I saker som gjelder
forurensning og vern av det marine miljø, er direktoratet
delegert myndighet fra Miljøverndepartementet. Videre er
tilsynsansvaret for fritidsfartøyer lagt til Sjøfartsdirektoratet.
Direktoratet har en inspeksjonsavdeling, med tilhørende
stasjoner langs kysten. Sjøfartsinspektørene er
pr. i dag underlagt Sjøfartsdirektoratet rent administrativt,
men skal i henhold til Ot.prp. nr 78 (2003-2004) underlegges påtalemyndigheten.
Sjøfartsdirektoratets kontroll består både
av direkte og overordnet kontroll. Direkte kontroll vil si at Sjøfartsdirektoratet
selv godkjenner konstruksjon, herunder kontrollerer tegninger, foretar
besiktelser og inspeksjoner, utsteder og fornyer sertifikater, etc. I
uttrykket overordnet kontroll ligger bl.a. helhetsvurderinger av
tiltakenes samlede effekt på om ønsket nivå blir
oppnådd, om tiltakene er hensiktsmessige og om sikkerhetsmessige
forhold blir bedret totalt sett. Den overordnede kontrollen av klassifikasjonsselskapene
er i tråd med internasjonalt anerkjente metoder og består
hovedsakelig av systemrevisjon, vertikalrevisjon og uanmeldte tilsyn.
En stor del av arbeidet med tilsyn av skip for øvrig
er delegert til klassifikasjonsselskapene. På et avgrenset
område er kontrollen også overlatt til godkjente
kontrollforetak.
Sertifisering av norsk maritimt personell etter forutgående
kontroll av dokumentasjon og kontroll med kvalifikasjonene til de
utlendinger som skal tjenestegjøre i sertifikatpliktige
stillinger på norske skip, foretas av Sjøfartsdirektoratet.
Direktoratet har også det overordnede ansvar for kontroll
av maritim tjeneste, og fører tilsyn med at regelverket
tilknyttet sjøfolks arbeids- og levevilkår følges
i henhold til ILO konvensjon nr. 178.
Nærings- og handelsdepartementet har inngått avtaler
om delegering av tilsynsmyndighet med fem klassifikasjonsselskaper:
Det Norske Veritas (DNV), Lloyd’s Register (LR), Bureau
Veritas (BV), Germanischer Lloyd (GL) og American Bureau of Shipping (ABS).
Når klassifikasjonsselskapene er delegert myndighet, baserer
kontrollen seg på det offentlige regelverket til flaggstaten
og internasjonale forpliktelser vedkommende flaggstat har ratifisert.
Omfanget av delegasjon varierer. For NIS-skip er de fleste offentlige
tilsynsoppgavene delegert. Bemanningsoppgave utstedes imidlertid
av myndighetene. For NOR-flåten er delegasjonen mer begrenset. Passasjerskip
i NOR er ikke delegert til klassifikasjonsselskapene. I forhold
til delegasjon av kontroll med sikkerhets- og antiterrortiltak,
jf. ISPS-koden, kan kontrollen med skip delegeres til såkalte
Recognized Security Organizations (RSO). Norge har for sin del valgt å delegere
dette til de fem klassifikasjonsselskapene for både NIS-
og NOR-skip. Endelig inneholder delegeringsavtalene rett for norske
myndigheter til å kontrollere klassifikasjonsselskapenes arbeid.
Det foreligger en utstrakt rapporteringsplikt for klassifikasjonsselskapet
i det løpende arbeid.
Tilsynet med ca. 700 norske skip er tilnærmet fullstendig
delegert til klassifikasjonsselskapene i dag (ca. 650 i NIS og 50
i NOR). Den overveiende delen av flåten, regnet i antall
skip, er imidlertid ikke delegert. Av ca. 3 800 kontrollpliktige
skip er ca. 2 600 skip ikke omfattet av noen form for delegering, eller
svært begrenset delegering. Hovedtyngden av tilsynsarbeidet
for disse skipene er lagt til Sjøfartsdirektoratet.
Periodisk kontroll av fiske- og fangstfartøy mellom
10,67 og 15 meter største lengde har siden 2001 vært
lagt til de godkjente kontrollforetakene. Våren 2005 var
ca. ti foretak godkjent av Sjøfartsdirektoratet til å utføre
kontrollfunksjoner. Foretakene er i hovedsak mekaniske verksteder
som utfører tilsynsoppgaver i tillegg.
Kontrollen med fiske- og fangstfartøyer har blitt langt
mer effektiv etter at fartøyeierne ble pålagt å fremstille
fartøyene for kontroll ved godkjente foretak. Totalt ble
80 pst. av fiske- og fangstfartøyene kontrollert av godkjente
kontrollforetak i 2004 mot 73 pst. i 2003 og 31 pst. i 2002.
Det internasjonale regelverket om skipssikkerhet er svært
omfattende og er regulert av ulike internasjonale organisasjoner,
først og fremst FN’s Sjøfartsorganisasjon
(IMO). Det pågår en kontinuerlig utvikling på de
tekniske, operative, miljømessige, økonomiske
og sosiale områdene som påvirker skipsfarten. De
senere år har EU fått en økende rolle
i denne regelverksutviklingen.
I dag er 164 stater medlemmer av IMO. Nærings- og handelsdepartementet
har det overordnede ansvaret for det nasjonale arbeidet i IMO og
oppnevner også den norske delegasjonen til de ulike møtene
i IMO. Sjøfartsdirektoratet er delegert ansvaret for arbeidet
i Sjøsikkerhetskomiteen, Miljøvernkomiteen og
alle underkomiteene. Delegasjonens sammensetning er avhengig av
hvilken komité som skal avholde møte. En delegasjon
består av fagfolk fra Sjøfartsdirektoratet og
fra forskjellige departementer og også ofte av representanter
fra næringen og sjømannsorganisasjonene.
IMOs hovedmålsetning er å arbeide for økt
sikkerhet og hindring av forurensning til sjøs samt anti-terrortiltak
i maritim virksomhet. IMO utarbeider konvensjoner, koder, retningslinjer
og resolusjoner. Konvensjonene er bare bindende for de stater som har
ratifisert. En IMO-konvensjon vil selv angi betingelsene for ikrafttredelse.
Det vanlige er at et visst antall stater og/eller stater
med en viss prosent av verdens bruttotonnasje, må ha ratifisert
konvensjonen. IMO vil i fremtiden legge mer vekt på risikoanalyser i
regelverksutvikling. Dette vil kunne bidra til økt sikkerhet
ved at tiltak med størst mulig risikoreduserende effekt
blir prioritert.
Siden ISM-koden har en sentral betydning for loven både
gjennom kravene til sikkerhetsstyringssystemer og utgjør
basen for definisjonen av rederi, er koden gitt en særlig
omtale i proposisjonen. ISM-koden gjelder i dag for passasjerskip
i internasjonal fart som fører mer enn 12 passasjerer,
lasteskip i internasjonal fart med en bruttotonnasje på minst
500, samt flyttbare innretninger. Kravene i koden kan i prinsippet
komme til anvendelse på alle skip.
EU har gjennom forordning 336/2006/EF stilt krav
til sikkerhetsstyringssystemer for visse skip i nasjonal fart, bl.a.
lasteskip med bruttotonnasje over 500 og passasjerskip utenfor et
visst fartsområde. Norge har dessuten lenge hatt særnorske
krav til sikkerhetsstyringssystemer for passasjerskip som fører mer
enn 100 passasjerer.
ILO - International Labour Organization - ble i 1946 tatt inn
som FNs første særorganisasjon. Pr. 7. mars
2005 hadde ILO 178 medlemsstater. ILO har en trepartsstruktur hvor
arbeidsgivere og arbeidstakere deltar på lik linje med
myndighetene når konvensjoner og anbefalinger skal utformes
og vedtas.
Det eksisterer 30 ILO-konvensjoner på sjøfartsområdet.
Disse gjelder bl.a. sertifisering, arbeidstid, minstealder og helseundersøkelse,
sjøfolks sikkerhet, helse og velferd, inspeksjoner og trygderettigheter.
I tillegg er det 23 anbefalinger (rekommandasjoner). Videre er det
fem konvensjoner og to rekommandasjoner for fiske.
The Maritime Labour Convention (no 186) ble fremforhandlet i
februar 2006 og samler nesten alle tidligere ILO-konvensjoner om
skipsfart. Konvensjonen skal være den "fjerde pilar" i
regelverket for internasjonal skipsfart sammen med SOLAS, STCW og
MARPOL. Ikrafttredelsen vil gi en verdensomspennende reform av sjøfolks
arbeidsmiljø og rettigheter. Konvensjonen vil tre i kraft
etter ratifikasjon av 30 stater med totalt minst 33 pst. av verdenstonnasjen.
En rekke av de materielle krav i konvensjonen vil tematisk falle
inn under skipssikkerhetsloven. I stor utstrekning vil lovutkastet
dekke de materielle kravene i konvensjonen.
EU spiller en stadig viktigere rolle som premissleverandør
ved utforming av regelverk for å forbedre sikkerheten til
sjøs. EUs standpunkter har i de senere årene gitt
en stadig sterkere innflytelse i IMO. EU kan gi regelverk med direkte
virkning i EUs medlemsstater. Dette gjør at EU sammenlignet
med IMO raskere vil kunne vedta bindende regelverk for å styrke
sjøsikkerheten og forebygge forurensning til sjøs.
Det europeiske sjøsikkerhetsbyrået, EMSA, ble opprettet
i 2002. EMSA er et rådgivende organ for EU-kommisjonen
og har ikke myndighet til selv å fastsette regelverk. EMSAs
virksomhet finansieres over EUs budsjetter og vil i løpet
av 2006 ha ca. 130 ansatte. Norge er representert i EMSAs styre
ved Sjøfartsdirektøren, og har såkalt
"observatørstatus".
1.5 Nordisk rett
Både Danmark, Sverige og Finland har fått ny lovgivning
på skipssikkerhetsområdet i løpet av
de siste ti årene. I proposisjonen redegjøres
det for sentrale områder av dansk og svensk rett om sikkerhet for
skip og havmiljø. Departementets lovutkast bygger i hovedtrekk
på de samme prinsipper som dansk og svensk lov på området.
For mer fyldig omtale av den nordiske rettstilstanden er det vist
til Skipssikkerhetslovutvalgets innstilling.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å innta
en formålsbestemmelse i skipssikkerhetsloven. Etter utvalgets
oppfatning bør de verdier loven skal sikre inndeles i tre
kategorier angitt i prioritert rekkefølge: liv og helse,
miljø og materielle verdier. Departementet er enig med
Skipssikkerhetslovutvalget i at det er prinsipielt riktig å innta
en formålsbestemmelse innledningsvis i loven.
Loven har også til formål å forebygge
mot at terrorhandlinger og andre ulovlige handlinger utføres mot
skip. Departementet vil derfor understreke at lovutkastet § 1
også omfatter denne type sikkerhet.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår en del prinsipielle
endringer i forhold til sjødyktighetslovens virkeområde.
Utvalget foreslår at loven i utgangspunktet bør
ha en bred innfallsvinkel, men at det gis adgang til å gi
unntak for spesielle kategorier av skip slik at særlige
regler kan utvikles gjennom forskriftsverket.
I forhold til norske skip, uansett hvor de befinner seg, foreslår
utvalget at alle skip bør omfattes av loven. For mindre
skip til bruk i næringsvirksomhet finner utvalget at en
ny skipssikkerhetslov i utgangspunktet fullt ut må komme
til anvendelse på dem, men at skipssikkerhetsloven må kunne
fravikes når det gjelder mindre skip i næringsvirksomhet,
eventuelt at det her kan gis særregler. Forslag til skipssikkerhetslov
er først og fremst skrevet med sikte på større
skip.
I Skipssikkerhetslovutvalgets utredning er virkeområdet
for flyttbare innretninger i petroleumsvirksomhet drøftet
utførlig. En har konkludert med at flyttbare innretninger
bør omfattes av loven på samme måte som
etter sjødyktighetsloven, dvs. kun dersom det eksplisitt
er kommet til uttrykk i forskrift. For flytekran, flytedokk, mudderapparat
og lignende flytende innretning foreslår utvalget i all
hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Departementet
gir sin tilslutning til de vurderinger utvalget har gjort vedrørende
flyttbare og flytende innretninger.
Overfor fritidsbåter er departementet enig med utvalget
i at fritids- og småbåtloven bør komme
til anvendelse for slike når de er under 24 meter. For
andre skip under 24 meter kommer skipssikkerhetsloven til anvendelse.
Departementet er enig i at det bør være hjemmel
i skipssikkerhetsloven til å la deler av den komme til
anvendelse for fritidsbåter under 24 meter som har ansatte
om bord. Forskriftsfullmakt til dette foreslås inntatt
i § 2 annet ledd bokstav c.
Departementet er også enig med Sjøfartsdirektoratet
og Hurtigbåtenes Rederiforbund i at det bør være
adgang til å unnta eller fravike loven for mindre skip
som omfattes av den og skip som fører et begrenset antall
passasjerer (inntil 12). § 2 tredje ledd foreslås
endret for å ivareta disse hensynene.
Departementet slutter seg til Skipssikkerhetslovutvalgets vurdering
om at havrafting omfattes av loven dersom den som forestår
virksomheten deltar med fører eller mannskap.
Etter departementets oppfatning vil det være mest hensiktsmessig
om den nærmere anvendelsen av loven overfor Forsvarets
fartøy gis i form av en rammeforskrift, der Forsvarsdepartementet
får fullmakt til å gi nærmere forskrifter,
og der disse utformes i samarbeid med Forsvaret selv. Dessuten ser
departementet behov for å kunne foreta nødvendige
tilpasninger til loven i forskriftsverket for andre statlige skip
enn Forsvarets når de drives utenfor næringsvirksomhet.
Utvalget foreslår å presisere at loven gis
anvendelse for norske skip uansett hvor de befinner seg. Overfor
utenlandske skip foreslår utvalget at loven som hovedregel
bør omfatte disse når de befinner seg innenfor
Norges territorialfarvann, i Norges økonomiske sone og
på norsk kontinentalsokkel. Med dette foreslår
utvalget å "speilvende" dagens virkeområde i sjødyktighetsloven
slik at forskriftsverket uttrykkelig må unnta utenlandske
skip for at loven ikke skal få anvendelse for dem.
En rekke høringsinstanser har kommentert lovens geografiske
virkeområde. Departementet slutter seg til Skipssikkerhetslovutvalget
og flertallet blant høringsinstansene i at loven som hovedregel
bør gis anvendelse for utenlandske skip. I forhold til
hjemmelen til å anvende loven for overtredelse av utenlandske
skip på det åpne hav eller i andre lands sjøterritorier,
må denne adgangen benyttes med varsomhet og i unntakstilfeller.
Det forutsettes at det i første rekke er miljøovertredelser
på det åpne hav det vil være aktuelt å sanksjonere
gjennom skipssikkerhetsloven.
Lovens anvendelse i Norges territorialfarvann ved Svalbard og
Jan Mayen er et særskilt spørsmål i tilknytning
til lovens geografiske virkeområde. Departementet slutter
seg til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag om å gi loven
anvendelse innenfor norsk territorialfarvann ved Svalbard og Jan
Mayen.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å bruke
sjømannslovens terminologi slik at loven får anvendelse for
"den som har sitt arbeid om bord" på skip. Normalt vil
dette være i form av et ansettelsesforhold, men utvalget
tolker begrepet slik at det også omfatter personer med
en mindre fast tilknytning som bare er om bord i kortere perioder.
Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets overveielser
i forhold til hvem som omfattes av loven.
Sjødyktighetsloven gir ingen definisjon av rederiet.
Departementet er enig i den prinsipielle innfallsvinkelen til Skipssikkerhetslovutvalget:
Rederiet må tydelig defineres etter mønster fra
ISM-koden og det må være en adgang for eieren
til å overdra forpliktelsene etter loven til den som er
ansvarlig for skipets drift. Med den oppsplitting av funksjoner
og interesser som det ofte er på redersiden i dag, er det
viktig at det ikke hersker tvil om hvem som er lovens sentrale pliktsubjekt.
Det bør samtidig klargjøres at det må være
sammenfall mellom den som er pliktsubjekt etter loven og den som
er pliktsubjekt etter ISM-koden. Departementet fremmer derfor forslag
om at det inntas en bestemmelse i § 4 første
ledd om at den person eller organisasjon som står oppført
som driftsansvarlig selskap på skipets sikkerhetsstyringssertifikat,
er å anse som rederiet. Det er nødvendig at samtykke
til overtakelse av ansvar av lovens forpliktelser sendes til myndighetene.
Departementet er videre kommet til at det er tilstrekkelig for
gjennomføring av forvaltningsvedtak at det er et formelt
definert rederi som vedtakene kan adresseres til. I forhold til
straff vil situasjonen være en annen og andre hensyn gjøre
seg gjeldende. Her er det grunn til å kunne ilegge straff
for enkeltpersoner i driftselskaper som ved å overtre sikkerhets-
og miljøkrav bidrar til skade på liv, helse eller
miljø eller at disse interessene settes i fare, selv om
selskapet formelt sett ikke er å anse som "rederiet".
Departementet slutter seg i det vesentligste til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til og begrunnelse for at rederiet bør være
hovedpliktsubjekt etter loven. De aller fleste høringsinstanser
som har uttalt seg er også positive til at rederiet i større
grad enn i dag gjøres til det sentrale plikt- og ansvarssubjekt
etter loven. Departementet foreslår forøvrig å endre
bestemmelsen i § 6 om rederiets alminnelige plikter
for i en viss grad å tydeliggjøre at rederiet
har oppfylt sine forpliktelser når krav i lov og forskrift
er oppfylt.
Departementet gir sin tilslutning til de prinsipper som Skipssikkerhetslovutvalget
foreslår om plikter for skipsføreren og andre
som har sitt arbeid om bord. Når det gjelder ordlyden i
utvalgets lovutkast § 2-4 første ledd,
er departementet enig med Stiftelsen Skagerrak i at det vil være
mer i tråd med ISM-kodens intensjon om skipsføreren
gis en medvirkningsplikt for oppfølging av sikkerhetsstyringssystemet om
bord, og ikke en "sørge for"-plikt.
Departementet støtter Sjøfartsdirektoratet
i at det bør være arbeidsgivers (rederiets) primære
ansvar å sørge for at skipsføreren og
andre som har sitt arbeid om bord på skipet besitter den
nødvendige kompetanse. Departementet fremmer derfor forslag
om å gjøre dette til en medvirkningsplikt.
Plikten til å føre nødvendige miljødagbøker,
som for eksempel oljedagbok, er naturlig å legge på skipsføreren
som en "sørge for"-plikt, slik Sjøfartsdirektoratet
foreslår. Plikten til drift og vedlikehold er av Skipssikkerhetslovutvalget
primært foreslått lagt på rederiet, men
skipsføreren har også en medvirkningsplikt. Departementet
fremmer forslag om at også andre som har sitt arbeid om
bord har en plikt til å medvirke til skipets drift og vedlikehold,
jf. lovutkastets § 20.
Med utgangspunkt i mandatet og den sentrale betydning sikkerhetsstyring
tillegges både i Norge og internasjonalt, foreslår
Skipssikkerhetslovutvalget at det i utgangspunktet skal stilles
krav til sikkerhetsstyringssystem i forhold til alle rederier og
skip, og at hovedtrekkene i de krav som stilles skal fremgå av loven
selv. Samtidig har utvalget lagt til grunn at sikkerhetsstyringssystemets
innhold, omfang og dokumentasjon vil kunne variere mellom de ulike
rederier. De nærmere detaljer om sikkerhetsstyringssystemet
har utvalget foreslått skal nedfelles i forskrifter. Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til lovtekst innebærer også at krav til
sikkerhetsstyringssystem kan stilles i prosjekterings- og byggefasen,
og ikke bare i driftsfasen slik som i dag. Tilsvarende kan ordningen gjøres
gjeldende for sikkerhets- og terrorberedskapsarbeidet på skip.
Selv om utvalget foreslår at sikkerhetsstyringssystem
vil være bærebjelken i det fremtidige sikkerhetsarbeidet
og tilsynet med rederier, ser utvalget for seg at i tillegg vil
tradisjonell myndighetskontroll med skip være nødvendig
i relativt lang tid fremover.
Departementet gir sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag om at sikkerhetsstyringssystem bør være
en av bærebjelkene i den nye skipssikkerhetsloven. Betydningen
av at sikkerhets- og miljøarbeidet i rederier etableres
på en strukturert, systematisk og dokumenterbar måte,
kan ikke understrekes sterkt nok. Det er avgjørende at
det enkelte rederi utformer klare målsettinger for sikkerhets-
og miljøarbeidet og en politikk for hvordan målsettingene skal
nås av selskapet.
Enkelte høringsinstanser uttrykker skepsis til å innføre
sikkerhetsstyringssystem for mindre skip. Departementet presiserer
at lovutkastet ikke legger opp til at ISM-koden som sådan
skal innføres for alle skip, men at de bærende
prinsipper som ISM-koden er tuftet på, bør gjelde
generelt. For skip som i dag ikke har krav til sikkerhetsstyringssystem,
vil det være naturlig med en trinnvis innfasing over tid,
og utvikling av krav til systemets omfang i samarbeid mellom myndigheter
og næringen. En ser heller ikke bort fra at det for de
aller minste skipene ikke vil være formålstjenlig å gi
bestemmelsen anvendelse.
"Sjødyktighet" er et innarbeidet og sentralt begrep
i dagens skipssikkerhetslovgivning. Skipssikkerhetslovutvalget foreslår
imidlertid å ikke bygge opp lovutkastets regulering av
skipssikkerhet rundt begrepet sjødyktighet. Det viktigste
argumentet for utvalgets løsning er ønsket om å beskrive
mest mulig detaljert og spesifisert i lovutkastet de funksjonskrav skipet
må oppfylle for å nå det sikkerhetsnivået
som i dag må kunne kreves. Det tradisjonelle sjødyktighetsbegrepet
er knyttet opp mot "Fare for Menneskeliv". Utvalget mener at kravene
til et sikkert skip må ha et videre siktemål enn
dette. Utvalget foreslår samtidig opphevet sjøloven § 131
om skipets sjødyktighet. Departementet gir sin tilslutning
til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag om ikke å basere
skipssikkerhetsloven på sjødyktighetsbegrepet.
Departementet gir videre sin tilslutning til hovedtrekkene i
Skipssikkerhetslovutvalgets forslag til bestemmelsene om teknisk
sikkerhet, jf. lovutkastet §§ 9 og 10.
Bestemmelsen i § 9 omhandler prosjektering, bygging
og utrustning av skip, og dekker i realiteten meget omfattende fagområder
som også utgjør kjerneområdene i Sjøsikkerhetskonvensjonen (SOLAS).
Enkelte høringsinstanser savner en presisering av elektriske
installasjoner i bestemmelsen, og Sjøfartsdirektoratet
savner også viktige sikkerhetsmessige forhold. Departementet
er enig i at alle disse fagområdene er fundamentale for
den tekniske sikkerheten til skip, og fremmer forslag om å tilføye
disse som underpunkter i forskriftsfullmakten i annet ledd.
Skipssikkerhetslovutvalget forslår inntatt fem bestemmelser
om operativ sikkerhet, jf. utvalgets lovutkast §§ 3-3
til 3-7. Departementet gir sin tilslutning til forslaget til utvalget,
og er for øvrig enig i vurderingen til Fiskeri- og kystdepartementet
om viktigheten av et samarbeid mellom myndighetene i spørsmål
relatert til lasting og lossing.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår i lovutkastet § 3-6
en bestemmelse om sikker navigering av skip som innholdsmessig tilsvarer
sjølovens § 132. Navigering er et av
de viktigste forholdene for å ivareta sikkerheten på skipet,
og hører derfor naturlig hjemme i skipssikkerhetsloven.
Navigeringsrelaterte forhold utgjør dessuten ca. 2/3
av alle sjøulykker. Departementet gir sin tilslutning til
Skipssikkerhetslovutvalgets forslag.
Departementet gir i hovedtrekk sin tilslutning til utvalgets
forslag som relateres til kvalifikasjonskrav til den enkelte, herunder
helsekrav. Ved å innta tre bestemmelser som alle omhandler
kvalifikasjonskrav (jf. §§ 16 til 18)
i lovutkastets kapittel om teknisk og operativ sikkerhet, fremheves
samspillet mellom skipets tekniske standard, hvordan håndteringen
av skipet skal foregå og hvilke krav som stilles til de
personer som skal håndtere skipet. Departementet vil også understreke
den generelle opplæringsplikten som rederiet har, og som
følger av lovutkastets § 16, jf. § 6. Departementet
fremmer her forslag om å presisere at kvalifikasjonskrav
ikke bare rettes mot selve stillingen, men også det arbeid
som noen settes til å utføre.
Departementet slutter seg i hovedsak til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til generelle bestemmelser om personlig sikkerhet.
Ettersom den nye arbeidsmiljøloven endrer både begrepsbruk
og innhold i forhold til den gamle, er departementet videre enig
i at skipssikkerhetsloven i en viss grad bør harmoniseres
med arbeidsmiljøloven, slik Arbeids- og sosialdepartementet
foreslår.
Departementet er enig i hovedtrekkene til regulering av arbeids-
og hviletid som foreslås av Skipssikkerhetslovutvalget.
De omhandler så sentrale spørsmål for
den enkelte at hovedreglene, så vel som rammene for fravikene
fra hovedreglene, må presiseres tydelig. Å basere
reglene på funksjonsrettede generelle krav vil ikke gi
et sterkt nok vern for den som har sitt arbeid om bord, og dessuten
lett komme i strid med internasjonale forpliktelser. Departementet
finner ikke å kunne ta til følge Norges Fiskarlags
forslag om å uttrykkelig slå fast i loven at det
er hviletidsreglene som setter grense for hvor mye det
kan arbeides.
Departementet mener det er behov for en annen tilnærming
til reguleringen av forpleining enn den som er gjort av Skipssikkerhetslovutvalget.
Det bør primært være matloven og ikke
skipssikkerhetsloven som stiller krav til kvaliteten på kost
og drikkevann. Det foreslås at lovutkastet i første
ledd viser til matloven og forskrifter gitt i medhold av den.
Sjømannslovens § 41 gir en lovfestet
rett til fri forpleining, hva enten maten serveres om bord eller om
det gis kostpenger. Bestemmelsen foreslås opphevet slik
at denne retten vil følge av lovutkastets § 26.
Departementet gir sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til regulering av legemidler og behandling av syke og skadede.
Departementet er videre enig i utvalgets tilnærming til
behandling av syke og skadede og er ikke enig med Sjøfartsdirektoratet
i at bestemmelsen bør utformes som en pliktregel. Sjømannslovens § 27
fastsetter en plikt for skipsføreren til å sørge
for forsvarlig behandling av sjømenn ved sykdom eller skade.
For passasjerer følger en tilsvarende plikt indirekte av
sjølovens § 405. Det er således
kompetansen til å gi behandling - først og fremst
overfor passasjerene - som bør slås uttrykkelig fast
i lovs form.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår en forenkling, omstrukturering
og presisering av miljøbestemmelsene uten at det materielt
sett innebærer større endringer i forhold til
gjeldende rett. Det foreslås bl.a. nærmere bestemmelser
om opphugging av skip og hjemmel til å pålegge
tiltak for å hindre introduksjon og spredning av fremmede
arter fra skips ballastvann og sedimenter. Departementet slutter
seg i all hovedsak til vurderingene og forslagene fra Skipssikkerhetslovutvalget.
Departementet mener - i motsetning til utvalget - at gode grunner
taler for å innta innholdet i sjødyktighetsloven § 115
i den nye skipssikkerhetsloven. Selv om straffelovens nødrettsbestemmelser
vil ha en tilsvarende virkning, mener departementet at hensynet til
klarhet, forutberegnelighet og harmonisering med tilsvarende bestemmelser
i MARPOL, tilsier at unntaket fra forbudet mot forurensning uttrykkelig
fremgår av loven. Departementet har videre foreslått
at det i tillegg til den foreslåtte unntaksbestemmelsen
i § 31 annet ledd også bør inntas
en plikt om at skipsføreren skal sørge for at
tiltak iverksettes ved forurensning eller fare for forurensning.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår et eget kapittel
om forebyggende tiltak mot angrep og lignende på skip.
Lovutkastet baserer seg på IMOs regelverk for terrorberedskap,
ISPS-koden fra 2002 og EUs forordning 725/2004 om tiltak
for økt terrorberedskap på skip og i havneterminaler.
Departementet slutter seg til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
til og begrunnelsen for et eget kapittel om forebyggende tiltak
mot angrep og lignende på skip. Terrorhandlinger mot skip
har potensiale til å føre til betydelige tap av menneskeliv
og skader på miljø. Det er derfor viktig å synliggjøre
og lovfeste i skipssikkerhetsloven det forebyggende arbeid som skal
iverksettes på skip. Departementet er videre enig med Skipssikkerhetslovutvalget
i at piratvirksomhet uttrykkelig bør fremheves i lovteksten.
For å kunne hindre og beskytte mot terrorhandlinger og
andre ulovlige handlinger mot skipet, er det også viktig
at skipsføreren gis anledning til å bruke effektive
maktmidler.
Lovforslaget legger opp til at den som har sitt arbeid om bord
skal ha et identifikasjonsbevis, og vil gi hjemmel for å gjennomføre
ILO-konvensjon nr. 185: Seafarers’ Identity Documents Convention.
I henhold til konvensjonen skal det bl.a. være offentlig kontroll
med sjøfolks identitet, og rapportering til offentlig myndighet
om hvem som er om bord på skip. Konvensjonen legger også til
rette for en mest mulig effektiv adgangskontroll til skip og havner,
samtidig som sjøfolk får en sikrere ordning under
sine reiser til og fra skipet og ved landlov. Den sikrer også en
internasjonal standard for sjøfolks ID-bevis i form, innhold
og kontrollmekanismer. Konvensjonen berører komplekse problemstillinger
så som immigrasjon og personvern, og introduserer krav
om fingeravtrykksbiometri. Norsk ratifikasjon er for tiden til vurdering.
Departementet gir sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag om hvem som skal ha tilsynsmyndighet etter loven og adgangen
til overlatelse av tilsynet.
Etter departementets oppfatning er det av sentral betydning at
lovens bestemmelser om tilsynet utformes på en så fleksibel
måte at lovverket ikke er til hinder for at tilsynet kan
tilpasse seg til fremtidige utfordringer og behov. Loven bør
derfor videreføre delegasjonsadgangen. Sjødyktighetsloven
har hatt en høy grad av fleksibilitet i forhold til hvem
som kan utøve tilsyn, og de endringer som Skipssikkerhetslovutvalget
foreslår er mindre tillempninger. I forhold til hvem som
kan utøve tilsynsmyndighet, åpner sjødyktighetslovens § 4
for at private selskaper eller personer kan få slik myndighet.
Dette er til en viss grad også gjort. Departementet presiserer
imidlertid at overlatelse av tilsyn eller tilsynsmyndighet til andre
enn klassifikasjonsselskapene, kun er aktuelt i begrenset omfang.
Delegering av enkelte oppgaver til klassifikasjonsselskaper er
en ordning som har eksistert i lang tid og som er vanlig i de fleste
stater. Departementet er generelt tilfreds med måten delegeringen
har fungert på. Både det nasjonale og internasjonale
regelverket har stilt stadig strengere krav til klassifikasjonsselskaper
som utøver offentlig myndighet.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å forenkle
og utforme mer fleksible regler om tilsyn med skip, herunder at
departementet kan bestemme at besiktelse ikke skal finne sted med
mindre det følger av folkerettslige forpliktelser Norge
er bundet av. Den absolutte plikten etter sjødyktighetsloven
til å besikte og sertifisere skip over 50 tonn, foreslås
dermed ikke videreført. Forslaget må også ses
i sammenheng med at utvalget foreslår å innføre
sikkerhetsstyringssystem som et generelt krav til skip.
Utvalget foreslår en særskilt bestemmelse om
tilsyn med utenlandske skip. Også denne bestemmelsen er
en forenkling av gjeldende rett, men samtidig en tydeliggjøring
av at tilsyn med utenlandske skip foregår etter andre prinsipper
enn flaggstatskontrollen. Utvalget foreslår videre en utvidet
fullmakt for tilsynet ved at det også gis uttrykkelig adgang
til rederikontorer, noe som ikke følger av gjeldende rett.
Departementet slutter seg i det alt vesentligste til vurderingene
som er foretatt av Skipssikkerhetslovutvalget. Loven bør
ikke legger rigide føringer på måten
tilsynet skal utøves på i fremtiden. Større
vektlegging av sikkerhetsstyringssystemer og uanmeldte tilsyn, samt
større fokus på effektive tilsynsmetoder som gir
høyest mulig gevinster for sikkerhet og miljø,
bør i fremtiden være prioriterte områder
for tilsynet.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å innta
en egen bestemmelse i skipssikkerhetsloven om tilsyn med rederiets
sikkerhetsstyringssystemer. Slikt tilsyn er i dag en sentral oppgave
for tilsynet, og vil i fremtiden være en enda viktigere
tilsynsform. Viktigheten av dette tilsynsarbeidet tilsier derfor
etter departementets mening at det bør synliggjøres
med en egen bestemmelse i loven.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår en forenkling og
samordning av de krav som etter gjeldende rett omhandler tilsyn
med sjøfolk. Mønstringsloven foreslås
opphevet i sin nåværende form, men lovutkastet
gir hjemmel til å videreføre de elementer av mønstringsinstituttet
som fortsatt vil være hensiktsmessig.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg direkte om tilsynet
med sjøfolk.
Departementet slutter seg til Skipssikkerhetslovutvalgets vurderinger
og forslag om tilsyn med sjøfolk. Internasjonalt har det
vært en dreining av større vektlegging av sjøfolks
arbeids- og levevilkår og forhåndskontroll av
sjøfolks identitet som ledd i anti-terrortiltak mot skip,
og mindre fokus på tradisjonell mønstringskontroll.
Dagens gebyrbestemmelser foreslås i all hovedsak videreført
av Skipssikkerhetslovutvalget. Utvalget har ikke tatt stilling til
gebyrsystemet som sådan.
Skipssikkerhetslovutvalgets forslag om å videreføre
dagens regulering av gebyrer støttes av departementet.
Gebyrer for personlige sertifikater som tidligere bl.a. var hjemlet
i forvaltningsloven, vil være en tjeneste som nå vil
omfattes av § 48, på samme måte som
gebyrer knyttet til måling av skip. Departementet tar til
etterretning uttalelsene til Norges Fiskarlag om gebyrene. Departementet
vurderer for tiden en omlegging av gebyrsystemet hvor også de
innvendinger Norges Fiskarlag fremholder, vil bli tatt med.
Sjødyktighetsloven inneholder bestemmelser om hvilke
forvaltningstiltak tilsynet kan iverksette overfor skip. Disse sondrer
til en viss grad mellom norske og utenlandske skip. Skipssikkerhetslovutvalget foreslår
en del materielle endringer i reguleringen av forvaltningstiltak
i forhold til gjeldende rett. For det første foreslår
utvalget at tilsynet skal kunne ilegge tvangsmulkt ved manglende
oppfyllelse av pålegg gitt i eller i medhold av loven,
og ikke bare i miljøsaker slik det er etter gjeldende rett.
Dernest foreslår utvalget å innta en bestemmelse
som gir tilsynet hjemmel til å trekke tilbake sertifikater
dersom rederiet ikke har etterkommet pålegg fra tilsynet,
og ved manglende betaling av gebyrer.
I forhold til tvangstiltak overfor skip foreslår utvalget
først og fremst en forenkling sammenlignet med gjeldende
rett. I likhet med sjødyktighetsloven foreslår
utvalget at skip kan holdes tilbake i havn.
Departementet er enig med Skipssikkerhetslovutvalget og Sjøfartsdirektoratet
i at det er behov for mer effektive reaksjonsformer slik at tilsynet
kan legge større press på rederier ved manglende
oppfyllelse av regelverket. Innføring av flere typer reaksjonsmidler
vil også gi større fleksibilitet i valg av virkemidler
slik at tilsynets reaksjoner bedre kan tilpasses arten av den overtredelse
som har skjedd.
Sjødyktighetslovens bestemmelser om undersøkelse,
stansing og bording av norske så vel som utenlandske skip,
er av Skipssikkerhetslovutvalget foreslått omfattet av
de generelle bestemmelsene i lovutkastets §§ 43
og 44 om tilsyn med norske og utenlandske skip. Etter departementets
oppfatning er en beslutning om å stanse og borde et skip
i fart et så vidt alvorlig inngrep at det bør
synliggjøres i lovteksten. Departementet fremmer derfor
forslaget om å innta en egen bestemmelse om dette i utkastet § 53.
Bestemmelsen foreslås inntatt generelt og vil således omfatte
alle skip. For utenlandske skip vil det imidlertid være
klare folkerettslige begrensninger på hvordan myndighetene
kan gå frem. Disse begrensningene bør presiseres
av forskriftsverket.
Skipssikkerhetslovutvalget har også foreslått
en generell bestemmelse om å nekte utenlandske skip adgang
til sjøterritoriet. Departementet er enig med Sjøfartsdirektoratet
i at det kan være grunn til å synliggjøre
i lovteksten på hvilke grunnlag et skip kan nektes adgang,
og foreslår at dette tas inn som en del av fullmaktshjemmelen.
Utvalget foreslår at skipssikkerhetsloven, og ikke straffeloven,
skal inneholde straffebestemmelser for overtredelse av loven. Samtidig,
og i tråd med sanksjonsutvalgets og straffelovkommisjonens
utredning (jf. NOU 2002:4), foreslår skipssikkerhetslovutvalget
en ny tilnærming i forhold til straff. Utvalget foreslår å redusere
hva som skal være straffverdige forhold. Dette gjøres
ved å unngå sekkebestemmelser i lovverket og legge
inn et vesentlighetskrav for overtredelsen, samt ved å sette
skyldkravet i de fleste straffebudene til forsett eller grov uaktsomhet.
Straffekapitlet legger opp til et system hvor pliktene er klart
delt mellom rederi og skipsfører/mannskap. Utvalget
har ved denne vurderingen sett hen til om nødvendig etterlevelse
kan sikres ved bruk av andre sanksjoner enn straff, og har i forlengelsen
av dette foreslått å innføre den administrative
sanksjonen overtredelsesgebyr.
Departementet gir sin tilslutning til prinsippene for kriminalisering
som foreslås av utvalget. Samtidig er det grunn til å understreke
at vesentlige overtredelser av sikkerhets- og miljøbestemmelser
bør reageres på av preventive grunner. Det er
særlig grunn til å markere en klar holdning i
tilfeller hvor det inntreffer skade på liv og helse eller
tap av menneskeliv som følge av vesentlig tilsidesettelse
av sikkerhetskravene. Tilsvarende må det reageres på vesentlige overtredelser
som fører til at forurensning inntrer.
På bakgrunn av at Skipssikkerhetslovutvalget foreslår
rederiet som det sentrale pliktsubjekt etter skipssikkerhetsloven,
har utvalget funnet det naturlig at rederiet også fremstår
som det sentrale ansvarssubjekt etter loven. Dette tilsier at bestemmelsene
om foretaksstraff bør benyttes i noe større utstrekning enn
i dag. Med unntak av de bestemmelser i lovutkastet som utvalget
overhodet ikke foreslår straffesanksjonert, er de fleste
straffebudene for rederiet knyttet til plikter hvor loven ikke har
lagt en "sørge for"-plikt på skipsføreren.
Departementet gir i hovedsak sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til regulering av rederiets straffansvar. Lovutkastet markerer
et skille fra gjeldende rett i forhold til hvem som har plikter etter
loven. Departementet vil særlig fremheve sammenhengen mellom
rederiets plikt og ansvar knyttet til sikkerhetsstyringssystemet
og bruken av foretaksstraff.
Uttrykket "på vegne av rederiet" i straffebudene som
er rettet mot rederiet, tar primært sikte på å ramme
personer som er ansatt i rederiet, i første rekke administrerende
direktør, styreleder og andre personer i rederiet med ledende
stilling. Departementet understreker videre at uttrykket "på vegne
av rederiet" i skipssikkerhetsloven ikke må forstås
slik at handlinger begått i strid med instruks og rederiets
interesser faller utenfor. Skipsførerens og andre som har
sitt arbeid om bord sine brudd på de forpliktelsene som
påhviler dem etter loven, omfattes ikke av straffebudene
som er rettet mot rederiet.
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår en lempning på skipsførerens
straffansvar sammenlignet med gjeldende rett. Lovutkastet legger
imidlertid enkelte sentrale plikter på skipsføreren,
så som navigering av skipet, lasting og ballastering og
vakthold om bord. De fleste av disse "sørge for"-pliktene
som er lagt på skipsføreren, foreslås
sanksjonert i straffekapitlet.
Departementet gir i hovedsak sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til regulering av skipsførerens straffansvar. En
naturlig konsekvens av at rederiet gjøres til det sentrale
plikt- og ansvarssubjekt, er at skipsførerens ansvar tilsvarende
mykes opp.
Det er etter departementets oppfatning gode grunner til å endre
skyldkravet for vesentlige brudd på bestemmelser om vakthold,
slik Sjøfartsdirektoratet ønsker. Navigering og
vakthold har også en så nær sammenheng
at skyldkravet bør være det samme, og departementet
fremme derfor forslag om å gjøre uaktsomhet som
skyldkravet også i vaktholdtilfellene. Skipsførerens
plikt til å føre miljødagbøker
på korrekt måte, bør etter departementets
syn straffesanksjoneres slik det er foreslått av Skipssikkerhetslovutvalget
for øvrige dagbøker.
Departementet gir i hovedtrekk sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til straffansvar for andre som har sitt arbeid om bord.
Skyldkravet for vesentlige brudd på vaktholdbestemmelser
bør omfatte uaktsomhet for de øvrige vaktgående
personell, på samme måte som for skipsføreren.
Straffbart medvirkningansvar for den som har sitt arbeid om bord
for den miljømessige driften av skipet, er av utvalget
foreslått sanksjonert i lovutkastet § 66.
Etter departementets syn bør tilsvarende medvirkningsansvar
lovfestes for den ordinære driften av skip, og fremmer
forslag om at det inntas en tilføyelse om straffbart medvirkningsansvar
for den som har sitt arbeid om bord ved vesentlige brudd på bestemmelsen
i § 20 om å medvirke til sikker drift
og vedlikehold av skipet.
Departementet ser ingen tungtveiende grunner til at tjenestemenn
i for eksempel Sjøfartsdirektoratet skal kunne stilles
strafferettslig ansvarlig for utførelsen av sine oppgaver,
mens klassifikasjonsselskapene og andre som eventuelt har fått
tilsyn overlatt til seg, ikke skal det når de utfører
den samme jobben. På denne bakgrunn fremmer departementet
forslag om en bestemmelse i § 68 som materielt
sett viderefører sjødyktighetslovens § 4
annet ledd. For personer som ikke har fått delegert offentlig
myndighet, gjelder ikke bestemmelsen.
I straffeloven kapittel 30 om forbrytelser i sjøfartsforhold
varierer strafferammen fra bestemmelse til bestemmelse. Skipssikkerhetslovutvalget
foreslår at den samme strafferammen settes for alle straffebudene
og at strafferammen settes til 6 måneder. Unntaket er overtredelse
av hviletidsbestemmelser, hvor det kun foreslås bøtestraff.
Utvalget foreslår også at strafferammen kan forhøyes
til 2 år under særdeles skjerpende omstendigheter.
Departementet mener imidlertid at det er grunnlag for å heve
og differensiere strafferammene i de ulike straffebudene.
Departementet fremmer derfor forslag om å heve strafferammene
for samtlige straffebud, samt differensiere strafferammene slik
at de straffebudene hvor overtredelse med potensiale til å gi
presumptivt størst negativ virkning på liv, helse
og miljø, settes til 2 år. For de øvrige
straffebudene foreslås strafferammen satt til 1 år.
Departementet vil likevel understreke at det skal mye til før
fengselsstraff på mer enn 6 måneder bør
ilegges og at de aller fleste overtredelser bør ligge i
sjiktet opptil 6 måneder.
Når det gjelder bøtenivået mener departementet at
dersom foretaksstraff først benyttes, bør boten være
såpass høy at den har en preventiv virkning. Dette
kan innebære en økning i bøtenivået
sammenlignet med i dag. Også bøtenivået
til personer kan det være grunn til å heve, men
det bør sammenholdes med bøtenivået på sammenlignbare
livsområder.
Departementet gir sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets
forslag til og begrunnelsen for å innføre den
administrative sanksjonen overtredelsesgebyr i skipssikkerhetsloven
for mindre alvorlige overtredelser. Dette vil gi et mer effektivt
sanksjonssystem, samtidig som en rask reaksjon vil virke
preventivt og bidra til å styre adferd i rederier i en
positiv sikkerhets- og miljømessig retning.
Rettssikkerhetshensynet må ivaretas både ved
at tilsynsmyndigheten bygger opp kompetanse internt, og ved at loven
oppstiller bestemmelser til vern om rettssikkerheten. Samtidig er
det viktig at tilsynsmyndigheten og Riksadvokaten i samarbeid utformer nærmere
retningslinjer og forskrifter for den prosessuelle håndteringen
av overtredelser etter loven.
I lovutkastet til Skipssikkerhetslovutvalget er det henvist til
de nye bestemmelsene i forvaltningsloven som er foreslått
av Sanksjonsutvalget. De generelle bestemmelsene om administrative
sanksjoner i forvaltningsloven er imidlertid ikke vedtatt, noe som
får konsekvenser for utformingen av overtredelsesgebyr i
skipssikkerhetsloven. Det er derfor nødvendig å innta
noen av disse bestemmelsene i kapittel 9. Dessuten fremmer
departementet forslag om at overtredelsesgebyr overfor rederiet
ikke skal være avhengig av at det er utvist subjektiv skyld
hos noen i rederiet.
Departementet mener det er viktig at også sjøassurandørene
bidrar i arbeidet med å fremme kvalitetsskipsfart, og at
norsk regelverk ikke hindrer slikt arbeid. Departementet foreslår
derfor å frita utveksling av opplysninger av betydning
for skipssikkerheten fra forsikringsselskapenes taushetsplikt. Lovutkastet
er et lovbestemt unntak fra taushetsplikten etter forsikringsloven § 1-6
første ledd.
Lovutkastets første ledd innebærer at forsikringsselskapene
kan gi opplysninger om skipssikkerheten til andre forsikringsselskaper,
besiktigelsesinstitusjoner, internasjonale organisasjoner samt norske
og utenlandske sjøfartsmyndigheter, uten at dette vil rammes
av taushetsplikten i forsikringsloven § 1-6.
Flere av høringsinstansene ønsker et bedre
presisjonsnivå på hvilke opplysninger som skal
kunne frigis i samsvar med forslaget. Næringen stiller
seg negativ til at opplysninger om mislighold av premie og opplysninger
om andre forhold knyttet til selve forsikringsavtalen
skal inkluderes, mens Fiskeri- og kystdepartementet ønsker
at opplysninger om forsikringsavtalen skal kunne frigis.
Nærings- og handelsdepartementet mener at informasjon knyttet
til mislighold av premie og tilsvarende forhold knyttet til forsikringsavtalen
ligger på siden av formålet, med mindre slike
forhold er av direkte betydning for skipssikkerheten.
Nærings- og handelsdepartementet mener at lovutkastet
kun fritar sjøassurandørene fra den taushetsplikt
de er pålagt i forsikringsloven § 1-6.
Utkastet innebærer ingen endring i gjeldende rett om erstatnings-
eller straffeansvar for forsikringsselskapene. Nærings-
og handelsdepartementet mener ellers at en plikt for assurandør
til å sende gjenpart vil kunne øke presisjonen
i informasjon om skipssikkerheten og virke korrigerende for feilkilder.
I lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) foreslås
to endringer: I § 11 tredje ledd foreslår
departementet å senke minstelengden for frivillig registrering
av fritidsbåter i NOR til 7 meter. I § 13
annet ledd foreslår departementet å utvide meldeplikten ved
endringer i eierforhold til også å gjelde for
selger av fartøy. Det foreslås også noen
redaksjonelle endringer i kapittel 1. Departementet mener det er
hensiktsmessig at lovforslagene behandles samtidig med behandlingen
av ny skipssikkerhetslov.
Antallet kostbare fritidsfartøy under 10 meter øker,
og Skipsregistrene opplever stor etterspørsel etter pantesikret
finansiering for slike fartøy. Med økt verdi øker
også eierens behov for å beskytte sitt rettserverv.
For fiskefartøy og skip som hovedsakelig brukes i næringsvirksomhet
er det ingen krav til minste lengde for registrering i NOR. Skipsregistrene opplever,
særlig i forbindelse med overdragelse av mindre fartøyer
som ikke er pantsatt, at det ikke meldes om eierskifte. Det er av
stor offentlig interesse at det til enhver tid foreligger korrekt
informasjon om hjemmelshaver for fartøy registrert i NOR.
Småbåtregisteret og Finansnæringens
Hovedorganisasjon (FNH) mener forslaget om senking av minstelengden
vil føre til større konsekvenser for Småbåtregistrene
enn hva Nærings- og handelsdepartementet skisserer i høringsbrevet.
Departementet la derfor på nytt frem spørsmålet
for Skipsregistrene, som opprettholdt sin påstand vedrørende
konsekvensene for Småbåtregisteret. Departementet
mener ut fra dette at den økonomiske konsekvensen som skisseres
i høringsbrevet er mer realistisk enn den konsekvensen
som Småbåtregisteret og FNH trekker frem. De samfunnsøkonomiske
fordelene ved å utvide adgangen til frivillig registrering
er langt større enn ulempene for Småbåtregisteret,
selv om Småbåtregisterets/FNHs tall skulle
legges til grunn. Departementet mener særlig det er grunn
til å legge vekt på de økte finansieringsmulighetene
og den bedrede kredittsikringen som lovutkastet fører med
seg.
Departementet ser et behov for at avtale- og utleggspant i båter
mellom 7 og 10 meter som har fått rettsvern etter de alminnelige
reglene for løsøre før lovens ikrafttredelse,
vil både være gyldige og ha rettsvern etter eksisterende
regler i en overgangsperiode. Departementet foreslår derfor
at dette presiseres i lovutkastet.
Lovforslaget legger opp til at det i utgangspunktet innføres
krav om sikkerhetsstyringssystem for alle skip som er omfattet av
loven. Det er særlig for mindre lasteskip og fiskefartøy
at skipssikkerhetsloven innebærer en nyordning. Departementet
vil imidlertid presisere at det ikke har til hensikt å innføre ISM-kodens
system i sin fulle bredde for mindre typer skip. Koden er utformet
med basis i større skip og i at det finnes en rederiadministrasjon
på land. Dette vil for de mindre skipene ofte ikke være
tilfelle. Det vil derfor heller være tale om å innføre
prinsippene om sikkerhetsstyring for mindre typer skip.
For Sjøfartsdirektoratet vil de administrative konsekvensene
av innføringen av prinsippet om sikkerhetsstyringssystem
for alle skip i første rekke være arbeid relatert
til revisjoner i forhold til det enkelte skip og rederi. Basert
på erfaringene med innføring av ISM-koden vil
det i løpet av det første året være
nødvendig å foreta en fullstendig gjennomgang av
hele sikkerhetsstyringssystemet til tidligere ikke reviderte rederi/skip,
noe som har vært meget arbeidskrevende. I de påfølgende årene
etter førstegangssertifiseringen har arbeidet vært
mindre arbeidskrevende.
Departementet kan ikke se at de forenklede krav til sikkerhetsstyring
som bør innføres for skip som i dag ikke har krav
til det, vil innebære et arbeidsomfang i nærheten
av det man har erfart når kravene i sin tid ble innført
for større skip med til dels store rederiadministrasjoner.
Det er vanskelig å tallfeste utgiftsøkningen knyttet
til revisjonsarbeidet konkret annet enn å peke på at
de for mindre skip med forenklede systemer vil være
betydelig lavere enn revisjoner etter ISM-koden.
Når rederiene i større grad blir pålagt å etablere og
implementere et sikkerhetsstyringssystem, vil man i prinsippet kunne
tenke seg at det offentlige samtidig eller etter hvert bygger ned
sitt direkte tilsyn og går over til en fullstendig overordnet
tilsynskontroll. Hvilke sider ved den direkte kontrollen som eventuelt
kan bygges ned kan ikke slås fast uten en grundig konsekvens-
og analysegjennomgang av tilsynsvirksomheten i dag. I mangel av
en slik konsekvensanalyse er det heller ikke mulig å være
mer presis med hensyn til hvilke eventuelle kostnadsreduksjoner
dette vil kunne gi i fremtiden for tilsynet.
Dersom det skjer ytterligere delegasjon til klassifikasjonsselskaper
vil en naturlig konsekvens være at det offentliges gebyrinntekter
går ned i tråd med at det offentliges utgifter
reduseres. Departementet utreder for tiden konsekvensene av en eventuell
videre delegasjon.
Det foreslås at loven også gjøres
gjeldende for utenlandske skip i Svalbards og Jan Mayens indre farvann
og sjøterritorium. Dette vil ha administrative konsekvenser
ved at det må etableres en havnestatskontroll på Svalbard.
De økonomiske konsekvensene som følge av etableringen
av havnestatskontroll på Svalbard, vil trolig beløpe
seg til lønnskostnader tilsvarende én ekstra stilling
i sommerhalvåret. I tillegg kommer kostnader forbundet
med kontorleie og kontorfasiliteter og eventuell opplæring,
samt reise- og transportkostnader.
I kapittel 9 om administrative sanksjoner gis tilsynsmyndigheten
hjemmel til i visse tilfeller å ilegge et overtredelsesgebyr
til personer i rederiadministrasjonen, skipsføreren eller
andre som har sitt arbeid om bord. Etter § 56
gis adgang til å ilegge overtredelsesgebyr mot rederiet
som sådan. Disse virkemidlene er nye i forhold til dagens
lov og vil kunne medføre noe økt administrasjon
for Sjøfartsdirektoratet i forbindelse med utarbeidelse
og inndriving av overtredelsesgebyr.
Det kan være aktuelt med ett til to ekstra årsverk i
Sjøfartsdirektoratet som følge av innføringen
av de nye reaksjonsmidlene. De nye reaksjonsmidlene vil på den
annen side kunne føre til at staten mottar økte inntekter.
Igjen er det vanskelig å anslå hvor mye dette
vil dreie seg om.
Kapittel 10 om straffansvar legger opp til mindre bruk av straff
enn etter straffelovens kapitler om overtredelser i sjøfartsforhold.
Dette vil kunne medføre mindre arbeid for påtalemyndigheten
og en lettelse i arbeidet for sjøfartsinspektørene.
For næringen vil det særlig være tale
om administrative konsekvenser for de rederier som i større
grad enn det som følger av dagens regelverk, kan bli pålagt å etablere
et sikkerhetsstyringssystem.
For rederier med mindre skip, som hittil har vært unntatt
fra regler om sikkerhetsstyringssystem, vil lovendringen kunne medføre
ekstraarbeid fordi systemer må utarbeides og
gjennomføres. Det er særlig mindre lasteskip og
fiskefartøyer som nå får krav om sikkerhetsstyringssystem.
Som departementet har pekt på vil det for mindre skip neppe
være behov for å utvikle voluminøse manualer
og dokumenter, men snarere være tale om kortfattede beskrivelser
med enkle sjekklister og lignende. Etter departementets vurdering
vil slike forenklede systemer neppe representere administrative
eller økonomiske konsekvenser for det enkelte rederi i
særlig utstrekning. Å angi eksakte omkostninger
ved en slik forenklet variant er imidlertid vanskelig, fordi omfanget
av eller innholdet i et fremtidig forenklet sikkerhetsstyringssystem ikke
er på det rene.
Den totale regelverksforenklingen som skipssikkerhetsloven innebærer,
må fremheves. Brukerne får nå et nytt
og gjennomarbeidet regelverk å forholde seg til, et regelverk
det er vesentlig enklere å finne frem i og hvor kravene
brukerne må tilfredsstille fremgår mer tydelig
enn tidligere. Dette vil kunne medføre mindre utgifter
til administrasjon.
For den enkelte sjømann vil skipssikkerhetslov ikke
ha administrative eller økonomiske konsekvenser.
Nærings- og handelsdepartementet mener lovutkastet ikke
har økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning
for det offentlige eller næringen.
Lovutkastet vil ha budsjettmessige og administrative konsekvenser
for Skipsregistrene. Det er anslått at antall fartøyer
mellom 7 og 10 meter i NOR etter noen år vil komme opp
i over 3 000 fartøyer, og at man kan få ca. 500
nyregistreringer i 2006. Merinntektene til Skipsregistrene anslås å kunne
utgjøre ca. 1,7 mill. kroner og merutgiftene anslås å kunne utgjøre
ca. 0,5 mill. kroner.
For Sjøfartsdirektoratet vil endringen kunne innebære
merarbeid ved at flere identitetsbevis må utstedes.
Lovutkastet vil ha økonomisk betydning for Redningsselskapet,
som har Småbåtregisteret, i form av inntektssvikt.
Departementet mener økonomiske konsekvenser for Redningsselskapet
er begrenset til mellom 50 000 kroner og 200 000
kroner pr. år.
Samlet mener departementet at de negative konsekvensene ved utkastet
- inntektstapet for Redningsselskapet ved Småbåtregisteret
- veies opp av fordelene med utkastet, i særdeleshet et
mer helhetlig norsk skipsregister, bedre finansieringsmuligheter
og dermed bedre kredittutnyttelse, økt sikkerhet for finansieringsinstitusjonene
og økte inntekter for skipsregistrene.