15.1 Sammendrag

I proposisjonen gis det en nærmere beskrivelse av organisering, styring og oppgaver til Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE). Dette gjelder også politiets oppgaver etter utlendingsloven som forvaltningsmyndighet og som etterforskningsorgan ved strafferettslig forfølging av brudd på utlendingsloven, under påtalemyndighetens ansvar.

Våren 2006 ble det foretatt en gransking av den såkalte MUF-saken og av rutinene for departementets styring og kontroll av UDI. Etter at granskningsutvalgets rapport ble lagt fram har både departementet og UDI klargjort rutinene rundt etablering og endring av praksis.

Etter en avveining av ulike hensyn, som politisk styring, effektivitet, rettssikkerhet og likebehandling, har departementet kommet til at det er riktig å holde fast ved grunnprinsippene for dagens organisering på utlendingsfeltet. Departementet skal ikke behandle enkeltsaker, men styre politikken på feltet. Etter en totalvurdering mener departementet at den løsningen som er valgt i dagens lov med henblikk på instruksjonsadgang overfor UDI, men ikke UNE, gir en god balanse mellom behovet for politisk styring og hensynet til rettssikkerhet og UNEs uavhengighet og legitimitet. På bakgrunn av at man foreløpig har svært kort erfaring med dagens organisering av styringsforholdene og ordningen med stornemnd, mener departementet i likhet med granskningskommisjonen at det på det nåværende tidspunkt ikke fremstår som hensiktsmessig å foreslå grunnleggende endringer for Stortinget. Departementet vil imidlertid foreta en løpende vurdering av erfaringene fremover i denne sammenheng.

I likhet med i gjeldende utlendingslov, foreslås det i proposisjonen at departementet kan instruere om avgjørelser etter bestemmelser der hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn er særskilt nevnt. Departementet kan videre instruere om avgjørelser etter bestemmelser som ikke eksplisitt nevner disse hensynene, i den utstrekning hensynene er relevante. Det vises til lovforslaget § 76 tredje ledd.

Erfaring viser at det kan være behov for at departementet kan instruere UNE om å suspendere utreiseplikten for personer med endelig negativt vedtak dersom departementet har besluttet å foreta endringer i regelverket for å lempe på vilkårene for oppholdstillatelse. Departementet har derfor fremmet forslag om en hjemmel for å instruere om berostillelse. Det vises til lovforslaget § 90 sjuende ledd. Det foreslås også i § 33 en hjemmel for at departementet kan beslutte at asylsøknader skal stilles i bero i maksimalt 12 måneder ved utsikt til snarlig bedring av situasjonen i et område.

Departementet ser ikke grunn til å endre lovens vilkår for når saker skal avgjøres i nemndmøte i UNE. Det er rimelig at det i utgangspunktet kun er saker hvor det er tvil om spørsmål av vesentlig betydning for sakens avgjørelse, som undergis en slik grundig behandlingsform, jf. lovforslaget § 78 sjuende ledd.

Departementet vil imidlertid ved utformingen av ny utlendingsforskrift, vurdere om det kan fastsettes regler om at bestemte typer saker som hovedregel skal behandles i nemndmøte. Det vil i denne forbindelse også bli vurdert om det skal gis forskriftsbestemmelse knyttet til begrepet "vesentlige tvilsspørsmål". Departementet vil derfor i tilknytning til forskriftsarbeidet igangsette en ekstern gjennomgang av praksis i UNE når det gjelder valg av avgjørelsesform. Departementet har videre foreslått en tydelig hjemmel for å gi forskriftsregler om valg av avgjørelsesform.

Som ledd i Regjeringens målsetting om å legge større vekt på anbefalingene fra UNHCR, ønsker departementet å fastsette i forskrift at etablering av praksis i strid med UNHCRs anbefalinger om beskyttelse, som hovedregel skal bringes inn for stornemnd.

Svært mange asylsøkere som har fått endelig avslag på sine søknader etter at saken har blitt avgjort i UNE, ber om å få ytterligere vurderinger av saken gjennom å fremme såkalte omgjøringsanmodninger. I 2006 utgjorde omgjøringsanmodningene hele 56,4 prosent av alle innkomne asylsaker i UNE.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det er vanskelig å finne regelverkstiltak som kan bidra til å redusere antallet omgjøringsanmodninger. Det viktigste som kan gjøres er å styrke returarbeidet slik at man blir i stand til å effektuere de vedtakene UNE fatter i klageomgangen på en rask og effektiv måte. En effektiv returpolitikk reduserer også grunnlaget for falske forhåpninger blant klagerne om at det har noen hensikt å forsøke å trenere gjennomføringen av klagevedtakene. I denne forbindelse vises det også til at departementet arbeider med å etablere tilbaketakelsesavtaler med flere land enn de man allerede har avtale med.

15.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at departementet ved fremleggelse av proposisjonen, ikke fant det hensiktsmessig å foreslå grunnleggende endringer i dagens organisering og styringsforhold på utlendingsområdet. Komiteen ber Regjeringen vurdere å nedsette et offentlig utvalg for å vurdere om dagens klagesaksmodell er den beste for å ivareta både politisk styring, rettssikkerhet, likebehandling og en rask og effektiv saksbehandling.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener hensynet til norske borgeres interesser tilsier økt politisk styring på utlendingsfeltet slik at velgerne gjennom sine representanter får økt innflytelse. Disse medlemmer viser til at verken Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda er direkte underlagt politisk kontroll, og det betyr at embetsverket som lager utkast til lover og forskrifter får mindre tilbakemelding på hvordan reglene slår ut enn hvis de selv hadde jobbet med enkeltsaker på utlendingsområdet.

Disse medlemmer er skeptiske til en utvikling der embetsverket overtar den politiske styringen av landet, slik vi ikke minst har sett i UDI der ledelsen valgte å overse politiske vedtak for å trumfe igjennom en naiv innvandringspolitikk, jf. Graverutvalgets granskning. Disse medlemmer viser til at Stortinget i 1999 mot Fremskrittspartiets stemmer vedtok å overlate behandlingen av klagesaker innen utlendingsfeltet til Utlendingsnemnda (UNE). Før Utlendingsnemnda ble opprettet ble klagesaker behandlet av Justisdepartementet, som gjennom justisministeren var direkte underlagt politisk kontroll.

Disse medlemmer mener politikken til en viss grad påvirkes av hvem som til enhver tid leder direktorater som UDI, og mener at økt politisk styring på dette feltet ville vært i tråd med grunnleggende demokratiske prinsipper. Disse medlemmer fremmer derfor i sitt forslag til ny norsk utlendingslov forslag til paragrafer der departementet overtar rollen som ankeinstans fra Utlendingsnemnda.

Disse medlemmer viser til at innvandring og integrering er to av ansvarsområdene til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, ledet av en arbeids- og inkluderingsminister som også har en lang rekke andre viktige fagområder. Andre land, som for eksempel Sverige og Danmark, har valgt en løsning der de har en egen immigrasjonsminister. Disse medlemmer mener økt politisk styring på utlendingsfeltet i tråd med disse medlemmers forslag vil medføre at departementet og statsministeren må bruke mer tid og ressurser på innvandring og integrering. Disse medlemmer mener at dette tilsier at Norge får et eget immigrasjonsdepartement og en egen dedikert immigrasjonsminister.

Komiteen støtter at departementet kan instruere i enkeltsaker for å ivareta grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, er kjent med at det kan være behov for at departementet kan instruere UNE om å suspendere utreiseplikten for personer med endelig negativt vedtak dersom departementet har besluttet å foreta endringer i regelverket for å lempe på vilkårene for oppholdstillatelse. Flertallet støtter på denne bakgrunn forslag om en hjemmel for å instruere om berostillelse.

Komiteen viser til at det foreslås en hjemmel for at departementet kan beslutte at asylsøknader skal stilles i bero i maksimalt 12 måneder ved utsikt til snarlig bedring av situasjonen i et område.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, har merket seg at departementet ikke ser grunn til å endre lovens vilkår for når saker skal avgjøres i nemndmøte i UNE. Flertallet understreker at det ved utformingen av ny utlendingsforskrift, vurderes om det kan fastsettes regler om at bestemte typer saker som hovedregel skal behandles i nemndmøte og også om det skal gis forskriftsbestemmelse knyttet til begrepet "vesentlige tvilsspørsmål". Flertallet merker seg at departementet vil igangsette en ekstern gjennomgang av praksis i UNE når det gjelder valg av avgjørelsesform. Flertallet støtter den foreslåtte hjemmelen for å gi forskriftsregler om valg av avgjørelsesform.

Komiteens medlemmer fraKristelig Folkeparti og Venstre mener det er riktig at tvil skal komme asylsøkeren til gode. Disse medlemmer ser at det kan være ufordrende for utlendingsmyndighetene når troverdighet til den enkelte asylsøker skal vurderes. Praksis i dag kan tyde på at det skal relativt lite til før utlendingsmyndighetene trekker søkerens troverdighet i tvil. Eksempler på hva som kan utløse troverdighetstvil, er f.eks. at opplysninger om overgrep ikke fremkommer under asylintervjuet, men i klageomgangen. I slike tilfeller vil ofte utlendingsmyndighetene anføre at slik ny fremkommet informasjon stiller troverdigheten i tvil i stedet for å legge opplysningene til grunn. Ofte er det troverdighetsvurderinger som medfører avslag, uten at saken har blitt avgjort i nemndmøte med personlig fremmøte. Disse medlemmer mener generelt at flere saker bør behandles i nemndmøte med mulighet for personlig fremmøte, og spesielt i saker som innebærer en troverdighetsvurdering. Troverdighetsvurderinger basert på skriftlige dokumenter er svært krevende, og i noen tilfeller umulig. Søkere som f.eks. har flyktet fra religiøs forfølgelse, vil ofte ha en stor ufordring i å måtte bevise sin sak skriftlig. Disse medlemmer mener derfor kriteriene for hvilke saker som skal behandles i full nemnd, bør utvides.

Disse medlemmer viser til at Utlendingsnemnda ble til i 2001 for å sikre åpenhet, innsyn og like rettigheter for asylsøkere. Disse medlemmer mener det ikke er akseptabelt at over 90 prosent av alle klagesaker ikke forelegges nemndmedlemmene, og at det gis lite informasjon til asylsøkerne og deres advokater. I tillegg er det kun i få saker asylsøkeren gis anledning til å møte i nemnda. Disse medlemmer vil derfor ha en grundig evaluering av Utlendingsnemndas rolle og arbeidsform og fremmer på den bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en grundig evaluering av Utlendingsnemndas rolle og arbeidsform."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, ser det som viktig å legge større vekt på anbefalingene fra UNHCR, og støtter departementets forslag om å fastsette i forskrift at etablering av praksis i strid med UNHCRs anbefalinger om beskyttelse, som hovedregel skal bringes inn for stornemnd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre ønsker å videreføre dagens ordning som innebærer at utlendingsmyndighetene skal ta hensyn til UNHCRs anbefalinger, men likevel fatte beslutninger ut fra eget, selvstendig grunnlag. Disse medlemmer slutter seg derfor ikke til ønsket om at praksis i strid med UNHCRs anbefalinger om beskyttelse, skal prøves av stornemnd.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, merker seg at det er vanskelig å finne regelverkstiltak som kan bidra til å redusere antallet omgjøringsanmodninger. Flertallet vil understreke viktigheten av å styrke returarbeidet slik at man blir i stand til å effektuere de vedtakene UNE fatter i klageomgangen på en rask og effektiv måte. Flertallet er kjent med at departementet arbeider med å etablere tilbaketakelsesavtaler med flere land enn de man allerede har avtale med.

Hurtigbehandling av klagesaker

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre ser at dagens regelverk innebærer en svært stor mulighet til å klage på avslag på asylsøknaden. Det er en utstrakt bruk av klageadgangen, og mange asylsøkere har på denne bakgrunn blitt værende i landet over flere år. Et liv i usikkerhet og passivitet mens en venter på stadig nye saksbehandlingsrunder, er et dårlig utgangspunkt for å skape seg en ny tilværelse. Det er mange eksempler på at flere års forsøk og venting fører til både fysiske og psykiske plager. Tilknytningen til landet blir dessuten sterkere dess oftere og lengre en asylsøker venter på saksbehandlingen av sin søknad. Dette har skapt tildels mange og store problemer i forhold til innvandringspolitikken. Disse medlemmer er kjent med at det i 2007 var 1 056 personer som fikk opphold i Norge av rent humanitære grunner. Gjennomsnittstiden fra saksopprettelse til vedtak om opphold på humanitært grunnlag var 417 dager. I 10 prosent av disse sakene ble det fattet vedtak innen 40 dager, i 50 prosent av sakene ble det fattet vedtak innen 225 dager, og i 40 prosent av sakene ble det fattet vedtak innen 1 014 dager fra saksopprettelse. Disse medlemmer mener denne lange saksbehandlingstida er uheldig og ønsker derfor å endre saksbehandlingsrutinene i forhold til klageadgangen.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at i saker der søker anker saken inn for UNE fordi søker mener å ha nye opplysninger om saken, skal saken innen en svært kort tidsfrist behandles av et "kjæremålsutvalg" som avgjør hvorvidt opplysningene anses for å være vesentlige. Avvises saken av "kjæremålsutvalget", anses saken ferdigbehandlet. Denne kompetansen kan vurderes tillagt UNEs direktør.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til disse medlemmers merknader i kapittel 16 angående praksisen med at enkelte utlendinger i løpet av saksbehandlingen endrer asylgrunn og andre relevante fakta opptil flere ganger. Disse medlemmer vil imidlertid samtidig påpeke at Høyres forslag angående hurtigbehandling i et "kjæremålsutvalg" ville ha vært en forbedring i forhold til dagens situasjon.