Departementet er enig med flertallet av de høringsinstansene
som har uttalt seg, om at loven bør ha en formålsbestemmelse som
angir lovens viktigste formål, jf. departementets lovforslag § 1.
Dagens formålsbestemmelse danner etter departementets vurdering
et godt utgangspunkt, og den foreslås videreført med enkelte justeringer.
Formålsbestemmelsen viser derfor fortsatt til at loven skal gi grunnlag
for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket,
i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser.
Henvisningen til internasjonale forpliktelser er ny. Nytt er også
at det fastsettes at loven skal legge til rette for lovlig bevegelse over
landegrensene.
Gjeldende utlendingslov er en fullmaktslov som overlater til
Regjeringen å styre innvandringspolitikken gjennom forskriftsverket.
Som et resultat av dette har utlendingsforskriften blitt meget omfattende og
til dels svært kasuistisk utformet.
Departementet støtter utvalgets synspunkt om at langt flere prinsippspørsmål
bør reguleres i loven fremfor i forskriften.
I mosetning til utvalgets forslag, beholdes bestemmelsen om at
Stortinget skal godkjenne hovedprinsippene for innvandringen, for
at det ikke skal oppstå tvil om at Stortinget beholder innflytelsen over
innvandringsreguleringen, jf. departementets lovforslag § 75 første
ledd. Departementet har for øvrig ikke foreslått en like vid hjemmel
for forskriftsregulering som det man har i dag i utlendingsloven
§ 5 tredje ledd, men har i stedet utformet forslag til en hjemmel
om at det kan gis adgang til oppholdstillatelse i forskriften så
langt dette ikke berører hovedprinsippene for innvandringen, jf.
lovforslaget § 26 første ledd første punktum.
Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at man ut
fra alminnelige lovgivningstekniske prinsipper bør bevare ordningen
med én lov på utlendingsrettens område.
Det videreføres en bestemmelse om at loven skal anvendes i samsvar
med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har
til formål å styrke individets stilling, jf. lovforslaget § 3. Det
har også vært et hovedformål for departementet i lovarbeidet å synliggjøre
de folkerettslige forpliktelsene på en bedre måte enn i dag.
I likhet med utvalget, foreslår departementet å innføre et forenklet
tillatelsessystem med én type tillatelse; oppholdstillatelse. Oppholdstillatelsen
medfører i henhold til forslaget en rett til å søke og ta arbeid.
Dersom det skal gjelde en begrensning i denne retten, f.eks. når
det gjelder utdanning, bør dette være særskilt hjemlet og fremgå
uttrykkelig av den enkelte tillatelse.
En vesentlig problematikk på utlendingsfeltet er knyttet til
at mange som søker om en tillatelse, ikke kan fremlegge pass eller
andre dokumenter som bekrefter at den identiteten som oppgis, er
korrekt. Personer som søker asyl fremlegger sjelden gyldige reisedokumenter.
Utvalget foreslo ingen nye regler for håndtering av saker om identitetstvil.
Det understrekes i proposisjonen at den klare hovedregelen må være
at utlendinger som søker om opphold i Norge, skal dokumentere sin
identitet ved å fremlegge gyldig pass. Det er som utgangspunkt bare
i saker hvor det ikke er mulig å fremskaffe pass, at det er aktuelt å
gjøre unntak.
I saker hvor det ikke er mulig for utlendingen å dokumentere
sin identitet, må det på samme måte som i dag foretas en helhetsvurdering.
Hvor stor grad av tvil om identiteten det kan være aktuelt å akseptere i
de sakene hvor det ikke er mulig å fremskaffe tilfredsstillende
dokumentasjon, må også vurderes i forhold til hva slags type sak
det gjelder.
I asylsaker kan det være en vanskelig bevisproblematikk, og det
må tas hensyn til et prinsipp om at reell tvil om beskyttelsesbehov
bør komme søkeren til gode. Dette kan også ha betydning for hvor
strenge krav det kan stilles til dokumentasjon eller sannsynliggjøring
av identitet.
Departementet foreslår en særskilt hjemmel for å innvilge begrensede
tillatelser som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse
i de tilfeller hvor man ut fra en konkret vurdering velger å gi rett
til opphold selv om det er sterk tvil om identiteten. Det er imidlertid
ikke ønskelig med en omfattende bruk av slike begrensede tillatelser.
I saker om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, bør en slik
adgang fremgå uttrykkelig av loven. Det vises til lovforslaget § 38
femte ledd.
FN-konvensjonen om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) er
inkorporert i norsk rett og omfatter alle barn som oppholder seg
her i landet.
Departementet foreslår særskilte bestemmelser for å styrke og
sikre barns rettsposisjon flere steder i loven. Gjennom departementets
merknader i proposisjonen er det også flere steder gitt føringer
som skal ivareta hensynet til barnets beste mv. i praksis. I kapittel
3.7 i proposisjonen gis det en oversikt over hvor i proposisjonen
og lovforslaget man finner de mest sentrale tiltakene som er foreslått
for å ivareta hensynet til barn i utlendingssaker. Sentrale lovbestemmelser
er blant annet §§ 10, 28 tredje ledd, 38, 43, 44 og 45.
Komiteen ser det som viktig å bevare
ordningen med én lov på utlendingsrettens område.
Komiteen vil fremheve at Stortinget skal godkjenne
hovedprinsippene for innvandringen for at det ikke skal oppstå tvil
om at Stortinget beholder innflytelsen over innvandringsreguleringen.
Komiteen har merket seg at gjeldende utlendingslov
er en fullmaktslov som overlater til Regjeringen å styre innvandringspolitikken
gjennom forskriftsverket. Komiteen mener det er positivt
at flere prinsippspørsmål reguleres i loven fremfor i forskrift.
Dette innebærer at lovgiver får større innflytelse på utlendingsfeltet. Komiteen vil
understreke at det er behov for at rettsgrunnlaget tydeliggjøres
dersom rettssikkerheten til det enkelte individ skal ivaretas på
en tilfredsstillende måte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil også understreke
at endret praksis må komme som følge av endret forskrift, og ikke
gjennom uformell kontakt mellom de ulike instansene i utlendingsforvaltningen.
Komiteen understreker at loven bør
ha en formålsbestemmelse som angir lovens viktigste formål.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, viser til at dagens formålsbestemmelse foreslås
videreført med enkelte justeringer. Flertallet fremhever
at loven skal gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med
utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk
og internasjonale forpliktelser. Henvisningen til internasjonale
forpliktelser er ny. Flertallet merker seg at det
også er nytt at det fastsettes at loven skal legge til rette for
lovlig bevegelse over landegrensene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at vi i Norge er nødt til å begrense tilstrømningen for å muliggjøre
en sunn integreringsprosess, og at ett av utlendingslovens hovedformål
bør være å begrense tilstrømningen av utlendinger innenfor rammene
av internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg.
Disse medlemmer ønsker å gi innvandringspolitiske
hensyn høy prioritet, blant annet ved at innvandringspolitiske hensyn
i en del tilfeller må gå foran retten til lovlig bevegelse over
grensene. Disse medlemmer fremmer derfor forslag
om en annen § 1 i utlendingsloven enn Regjeringen, der det presiseres
at innvandringspolitiske hensyn ivaretas og at restriktiv fortolkning
av alminnelig folkerett og internasjonale konvensjoner skal legges
til grunn. Disse medlemmer mener dessuten at utlendingsloven
må sikre grunnleggende nasjonale interesser.
Disse medlemmer viser til at Norge gjennom EØS-avtalen
er knyttet til EUs indre marked, og derved også prinsippet om fri
flyt for varer, tjenester, personer og kapital. Disse medlemmer påpeker at
dette har store implikasjoner for norsk innvandringspolitikk, og
mener at utlendingsloven skal anvendes i samsvar med EØS-reglene,
EFTA-reglene og/eller nordiske konvensjoner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, merker seg at det i proposisjonen er forslag
til en generell hjemmel i forskriften om at det kan gis adgang til
oppholdstillatelse så langt dette ikke berører hovedprinsippene
for innvandringen.
Flertallet støtter innføringen av et forenklet tillatelsessystem
med én type tillatelse; oppholdstillatelse. Oppholdstillatelsen
medfører i henhold til forslaget en rett til å søke og ta arbeid.
Flertallet er kjent med at personer som søker asyl
sjelden fremlegger gyldige reisedokumenter. Den klare hovedregelen
må være at utlendinger som søker om opphold i Norge, skal dokumentere
sin identitet ved å fremlegge gyldig pass. I saker hvor det ikke
er mulig for utlendingen å dokumentere sin identitet, må det på
samme måte som i dag foretas en helhetsvurdering. Flertallet understreker
at det må tas hensyn til at reell tvil om beskyttelsesbehov kommer
søkeren til gode.
Flertallet merker seg at departementet foreslår
en særskilt hjemmel for å innvilge begrensede tillatelser som ikke
danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse i de tilfeller
hvor man ut fra en konkret vurdering velger å gi rett til opphold
selv om det er sterk tvil om identitet. Det presiseres at slike begrensede
tillatelser ikke skal brukes mye.
Flertallet viser til at det pr. i dag utføres
alderstest dersom det er usikkerhet rundt om asylsøkere som oppgir
at de er mindreårige, faktisk er det. Flertallet er
godt orientert om utfordringene i forhold til metoder for aldersfastsettelse. Flertallet vil
presisere at enhver aldersvurdering skal gjøres med de til enhver
tid beste metoder på feltet. Videre understrekes det at tvil skal
komme søkeren til gode. Med de usikkerheter som pr. i dag foreligger
i forhold til bruk av alderstester, må det vises varsomhet med å
tillegge disse avgjørende vekt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at dagens problematikk knyttet til identitetstvil og manglende reisedokumenter
først og fremst skyldes uheldige incentiver, fordi asylsøkere i
det norske systemet ikke nødvendigvis er tjent med å samarbeide
med norske myndigheter om å oppklare egen identitet. Disse
medlemmer mener at dagens praktisering av oppholdstillatelse
på bakgrunn av såkalt sterke menneskelige hensyn eller tilknytning
til riket er ekstra uheldig, fordi asylsøkere som har trenert sakene
sine i årevis ved å ikke oppklare egen identitet belønnes med opphold
når de har opparbeidet seg en viss botid. Disse medlemmer mener
at ID-løse asylsøkere, asylsøkere som vurderes å utgjøre en sikkerhetsrisiko,
samt asylsøkere som har fått avslag på sine asylsøknader skal holdes
i lukkede mottak. Disse medlemmer ønsker dessuten
ustrakt bruk av DNA- og alderstesting, og også mulighet for retur
til opprinnelsesland, eller et annet land i den regionen utlendingen
antas å ha kulturell tilknytning til, i saker der utlending nekter
å samarbeide med norske myndigheter om å avklare identitet.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til forslag om DNA-testing og aldersundersøkelse under pkt. 16.2
nedenfor.
Komiteen vil understreke at FNs konvensjon om
barns rettigheter (barnekonvensjonen) er inkorporert i norsk rett
gjennom menneskerettighetsloven med forrang. Konvensjonen gir rettigheter
til alle barn som oppholder seg her i landet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre vil understreke at det er en sentral og viktig endring
at barnas særlige behov og rettigheter synliggjøres i ny utlendingslov
i langt større grad enn i dagens utlendingslovgivning.
Flertallet vil fremheve at enkelte regelforslag innebærer
at hensynet til barnets beste blir understreket som et grunnleggende
hensyn, og at det blir samsvar mellom FNs barnekonvensjon og utlendingsforvaltningen.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, påpeker at bestemmelsene også innebærer et krav
til at forvaltningen foretar grundige vurderinger av alle sider
ved barnets situasjon som kan ha betydning for saken, og at vurderingene
fremkommer tydelig av vedtakene. Dette flertallet vil
fremheve at det er særlig viktig at vedtakene synliggjør hvilke
vurderinger som har vært foretatt i forhold til barns rettigheter,
herunder barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3, og hvordan
hensynet til barnet er vurdert i forhold til eventuelle motstridende
hensyn.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at barns rettigheter synliggjøres på
en bedre måte i det nye lovforslaget. Disse medlemmer er
glad for denne endringen, men er bekymret for at disse endringene
ikke vil ha betydning i praksis. Disse medlemmer ønsker
en mer forpliktende lovtekst om hva som skal til for at barnets
beste skal vike for innvandringsregulerende hensyn i det enkelte
tilfellet. Det er disse medlemmers syn at den tydeliggjøring
som gjøres i lovteksten ikke bare bør "kunne ha betydning" på praksis,
men at endringen faktisk fører til at utlendingsmyndighetene tar
mer hensyn til hva som er barnets beste. Disse medlemmer viser
for øvrig til merknadene under punkt 6 om oppholdstillatelse på
grunn av sterke menneskelige hensyn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
understreke viktigheten av å se innvandrings- og integreringspolitikken
i sammenheng. Manglende resultater og uløste problemer på integreringsfeltet
over lang tid, kan etter disse medlemmers syn vanskelig
forklares dersom man ser bort fra kulturell bakgrunn som en viktig
forklaringskomponent. Erfaringsmessig eksisterer det en åpenbar
sammenheng mellom opprinnelsesland og hvor lett man som innvandrer
lar seg integrere i samfunnet. Dette underbygges av en rekke undersøkelser hvor
viktige indikasjonsparametere som arbeidsdeltakelse, mottak av offentlige
ytelser, kriminalitet og lignende korreleres med opprinnelsesland
og kulturell bakgrunn.
Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til
at sysselsettingsgraden hos somaliere, irakere og afghanere i alderen
15-74 år ifølge SSB er på henholdsvis 31,7 pst., 41,3 pst. og 41,7 pst.,
mens tilsvarende tall for innvandrere fra Chile, Sri Lanka og Filippinene
er på henholdsvis 68,1 pst., 66,1 pst. og 65 pst. Ifølge professor
i samfunnsøkonomi Kjetil Storsletten er innvandrernes bidrag til
norsk økonomi negativt når sysselsettingen ligger under 60-70 pst. Samtlige
innvandrergrupper som utmerker seg negativt i SSBs registerbaserte
sysselsettingsstatistikk har opprinnelse fra land med islamsk kulturbakgrunn.
Disse medlemmer vil vise til rapporten "Voldtekt
i Oslo 2004" som tilsynelatende viser en helt ekstrem overrepresentasjon
av ikke-vestlige voldtektsmenn blant anmeldte overgripere. Hvis
man ser nærmere på tallene er imidlertid enkelte grupper som irakere
og somaliere svært overrepresentert. Mens for eksempel irakere stod
for 8 pst. av alle voldtekter, utgjorde de den gang bare 0,9 pst.
av byens innbyggere. Antall voldtekter i byen økte for øvrig med
ca. 50 pst. fra 1994 til 2004. Disse medlemmer registrerer
at de samme gruppene i stor grad er overrepresentert på krisesentre
for kvinner, og ved bruk av barnevernstjenester.
Etter disse medlemmers syn fremstår det klart
at innvandrere fra land som tilhører den islamske kulturkrets er
blant de innvandrerne som er vanskeligst å integrere i Norge, som
i Europa for øvrig. Dette er et forhold man er nødt til å forholde
seg til dersom Norge skal lykkes i integreringsarbeidet, noe som
naturligvis også må få konsekvenser for norsk innvandringspolitikk.
På denne bakgrunn ser disse medlemmer et klart
behov for å føre en differensiert innvandringspolitikk ut fra opprinnelsesland
og de integreringsutfordringer innvandrere fra det aktuelle landet
erfaringsmessig representerer. Disse medlemmer ønsker
i den forbindelse å innføre prinsippet om "integreringspolitiske
hensyn" i utlendingslovgivningen, som stiller krav til at dersom
borgere fra et land vurderes unntatt fra deler av bestemmelsene
i utlendingsloven, etter nærmere anføringer, må det foreligge stor
grad av sannsynlighet for at disse vil være lett integrerbare i
Norge. Slike unntak fra hovedregelen skal fastsettes ved forskrift,
vurderinger som ligger til grunn skal baseres på empiriske data.
Disse medlemmer oppfatter begrepet "ikke-vestlig
innvandrere" som en svært upresis definisjon av en gruppe som er
meget sammensatt og lite homogen. Mens for eksempel søramerikanere
og østasiater oppleves som lett integrerbare, er erfaringene med innvandrere
fra land som Somalia og Irak en ganske annen. Årsaken til at man
likevel har valgt å benytte et slikt svært unøyaktig begrep, handler
mest om politisk korrekthet og misforståtte forsøk på å ikke stigmatisere
enkeltgrupper - mens man i praksis bidrar til å stigmatisere en
langt større gruppe. Etter disse medlemmers syn må
den tiden være forbi hvor man overser integreringsproblematikken
som er knyttet til innvandrere fra den islamske kulturkrets.