1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Nærings- og handelsdepartementet legger med dette frem forslag til ny lov om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven). Forslaget skal avløse lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bergverksloven), lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. (industrikonsesjonsloven) kapittel II, lov 3. juli 1914 nr. 5 om erverv av kalkstensforekomster (kalkstensloven), lov 17. juni 1949 nr. 3 om erverv av kvartsforekomster (kvartsloven) og lov 21. mars 1952 nr. 1 om avståing av grunn m.v. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster (mineralavståingsloven). I tillegg legges det frem forslag til endringer i industrikonsesjonsloven kapittel V og i lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv.

Loven inneholder først og fremst bestemmelser som regulerer kommersiell leting, undersøkelse og utvinning av alle mineralske ressurser, bortsett fra olje, gass og vann. Flere andre lover har betydning for retten til å lete, undersøke og utnytte mineralske ressurser. Arealbruksbestemmelser og krav om tillatelser som finnes i annet lovverk vil derfor gjelde sammen med, og fortsatt være nødvendige, i tillegg til tillatelser etter mineralloven.

Departementet foreslår å opprettholde dagens grunnleggende skille mellom mineraler som eies av grunneier (ikke-mutbare) og mineraler som eies av staten (mutbare). Begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler foreslås erstattet henholdsvis med begrepene "statens mineraler" og "grunneiers mineraler" for å gjøre begrepsbruken i den nye mineralloven lettere tilgjengelig. Hvilke mineraler som er grunneiers og hvilke som er statens, samsvarer med gjeldende rett.

Lovforslaget gjelder for alle typer mineraler, både statens og grunneiers. For grunneiers mineraler foreslås ingen endringer med hensyn til den avtalefrihet som gjelder i dag. Retten til å undersøke og utvinne grunneiers mineraler må i utgangspunktet fortsatt bygge på avtale med grunneieren. Også grunneiers rett til vederlag må som i dag bygge på avtale mellom grunneier og driver.

Gjennom forslaget stimuleres det til økt aktivitet for næringen. Leterett etter grunneiers mineraler uten krav om samtykke er nytt i forhold til dagens regler. Undersøkelse og drift på slike mineraler reguleres først og fremst av avtaleretten, men med mulighet for ekspropriasjon. Det er grunneieren selv som gir de privatrettslige tillatelsene til undersøkelse og drift på egne mineraler. I tillegg kreves offentligrettslige tillatelser for igangsetting av drift. For retten til undersøkelse og drift av statens mineraler må det søkes om tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning.

Forslaget til ny minerallov innebærer modernisering, forenklinger og bedre rammevilkår for næringen. Antallet lover reduseres fra fem til én. Departementet foreslår i liten grad endringer i andre lover, men går likevel inn for enkelte tiltak for å bedre koordineringen med annet lovverk, særlig plan- og bygningsloven og konsesjonsloven. Departementet foreslår ikke endringer i det øvrige regelverket som er av betydning når det skal drives ut mineraler, for eksempel regler knyttet til motorferdsel, forurensning, verneområder etter naturvernloven og lignende.

Departementet foreslår at etaten Bergvesenet med Bergmesteren for Svalbard skifter navn til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (Direktoratet for mineralforvaltning). Det nye navnet er etter departementets mening mer dekkende for den virksomheten etaten driver, og bedre i samsvar med praksis i forvaltningen om etatsnavnebruk. Navneskiftet innebærer ingen realitetsendringer for virksomheten.

I tillegg til at den nye mineralloven skal være en lov som skal stimulere til økt aktivitet og tilrettelegge for økt næringsutvikling, skal loven ivareta samfunnets behov for kontroll med driften og sikre at driften skjer på en bergmessig forsvarlig måte. Det er viktig at det stilles like krav til hele mineralbransjen, både for å hindre utilsiktet konkurransevridning og bedre forutsigbarhet for bransjen selv og andre som berøres av mineralaktivitet, for eksempel grunneiere og brukere. Nytt blir derfor at pliktene til sikring og opprydding som påligger undersøkere og drivere av statens mineraler også skal gjelde generelt for hele mineralnæringen. En helhetlig minerallov vil også sikre at alle uttak faller inn under samme krav til kompetanse ved utvinning og avslutning av driften og tilsyn fra Direktoratet for mineralforvaltning (fagmyndigheten).

Departementet foreslår at forvaltningen kan ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av mineralloven. Etter departementets vurdering er tvangsmulkt og overtredelsesgebyr tilstrekkelige og effektive reaksjonsmidler ved overtredelser av loven. Straff bør som utgangspunkt være forbeholdt overtredelser av bestemmelser som verner om viktige offentlige eller private interesser. Mineralaktiviteter kan være forbudt eller begrenset av annen lovgivning, som for eksempel forurensningsloven, kulturminneloven og naturvernloven. Handlinger som er forbudt etter mineralloven kan derfor i noen tilfeller også være forbudt og straffebelagt etter annen lovgivning. Departementet mener derfor det ikke er behov for strafferegler i mineralloven i tillegg til administrative sanksjoner. Dette er i tråd med prinsippene for kriminalisering gitt i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven).

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Dagens generelle lovgivning på mineralområdet er gammel, komplisert, fragmentert og ufullstendig og ivaretar ikke i tilstrekkelig grad hensynet til en samfunnsmessig god utnyttelse av mineralressursene i Norge. Dagens rettstilstand fører til en utilsiktet forskjellsbehandling og konkurransevridning i favør av drivere som ikke omfattes av regelverket, fordi sentrale forhold for enkelte deler av bransjen enten ikke er regulert eller er ulikt regulert. En ny og helhetlig minerallovgivning har derfor vært etterspurt både fra næringen, grunneierorganisasjonene, bergverksmyndighetene, kommuner og andre myndigheter i en årrekke. Det har vært krevende å finne frem til løsninger som sikrer næringens tilgang til ressursene, og som samtidig ivaretar grunneiers og myndighetenes behov for kontroll med denne type virksomhet. Spørsmål knyttet til behovet for særregler for å ivareta samiske interesser har også krevd tid og ressurser.

Samfunnet har behov for de ressursene som utnyttes, samt det bidrag næringen gir til sysselsetningen og bosetting i distriktene. Retten til å lete etter nye forekomster står derfor sentralt. Mineraler er ikke-fornybare ressurser, og kartlegging av nye forekomster er avgjørende for å videreutvikle næringen og bidra til verdiskaping og arbeidsplasser i distriktene.

Etter gjeldende rett er det fri leterett etter statens mineraler, dvs. at det kan letes uten samtykke fra staten og grunneier. Leting etter mineraler som eies av grunneier krever grunneiers tillatelse dersom leteaktiviteten går ut over rammene i allemannsretten. Utviklingen viser at etterspørselen i dag er størst etter de mineralene som eies av grunneier, og at det er her det største potensialet for næringsutvikling ligger. Behovet for å stimulere til ny virksomhet er derfor størst for disse mineralene. Det er også behov for å likestille mineraltypene i større grad slik at vi får et mer enhetlig regelverk.

Bedre kartlegging vil også øke muligheten til å lage gode arealplaner etter plan- og bygningsloven som tar hensyn til utnyttelse av eventuelle mineralressurser.

1.3 Lovens virkeområde, formål, mineralkategorier og begrepsbruk

Mineralloven er et bransjeregelverk for mineralnæringen i Norge. Loven fastsetter sentrale rammer og vilkår for å utøve mineralvirksomhet. Loven gjelder uttak av mineraler og også bergfaglige aktiviteter i forkant av utvinningen; leting og undersøkelse. Loven inneholder også regler for avslutningen av mineralundersøkelser og uttak. I tillegg til å angi rammene for leting, undersøkelse og drift på mineraler, inneholder mineralloven regler for erverv av rettigheter i tilknytning til undersøkelse og utvinning av statens mineraler. Dette ervervssystemet bygger på et system der Direktoratet for mineralforvaltning på vegne av staten tildeler rettigheter til undersøkelse og utvinning. Rettigheter til grunneiers mineraler erverves ved avtale.

En forutsetning for at minerallovens regler skal komme til anvendelse er at det gjelder leting og undersøkelser med formål å kartlegge mineralske forekomster for eventuell økonomisk utnyttelse.

1.4 Forholdet til annet regelverk

Departementet fastholder det grunnleggende prinsippet om at det er plan- og bygningsloven som skal avklare arealbruken. Kommunens kompetanse til å regulere bruken av områdene vil ikke bli berørt av den nye mineralloven. Nødvendige plantillatelser vil være en forutsetning for å kunne starte drift på mineralske forekomster. For å unngå uklarheter om at andre tillatelser faktisk er nødvendige i tillegg til mineralloven, vil departementet sørge for å synliggjøre dette i lovteksten.

De fleste av høringsinstansene, med unntak av Miljøverndepartementet, mener det er ryddig og oversiktlig at prosessene etter plan- og bygningsloven og mineralloven skjer hver for seg. Tillatelse etter mineralloven vil være en av flere særlovstillatelser som trengs for oppstart av mineraldrift. Departementet kan ikke se at det er behov for å koble disse mot hverandre formelt, for eksempel slik at tillatelse etter mineralloven ikke kan gis før plantillatelser foreligger.

Departementet er tilfreds med at høringsinstansene gir sin tilslutning til forenklinger i regelverket ved at virksomhet som omfattes av mineralloven kan unntas fra byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. Dette er i samsvar med praksis for andre større tiltak som omfattes av eget særlovverk og vil innebære en forenkling for næringen. Det er Kommunal- og regionaldepartementet som forvalter forskriften om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK), og de gir sin tilslutning til at det skal gis unntak. De to departementene vil følge opp dette slik at unntak fra byggesaksreglene i plan- og bygningsloven kan gis for tiltak som omfattes av mineralloven.

På bakgrunn av tidligere forslag og høringsrunden finner departementet det riktig å videreføre forslaget om at det skal være unntak fra konsesjonsloven for saker som behandles etter mineralloven. Unntaket foreslås tatt inn i konsesjonsloven § 2.

1.5 Leterett

Lovens utgangspunkt er at retten til å lete etter mineraler gjelder for enhver.

Med leting i minerallovens forstand menes aktivitet der det søkes å konstatere om det finnes mineraler og/eller geologiske forhold som indikerer at det er forekomster som kan utnyttes i henhold til lovens virkeområde. Letingen skjer i praksis ofte ved geofysiske målinger eller ved prøvetaking i grunnens overflate.

I proposisjonen behandles ulike spørsmål knyttet til leting etter mineraler. Videre behandles spørsmålet om varsling på letestadiet. Selv om leting normalt medfører svært små naturinngrep, er det viktig at letingen skjer på en måte som er skånsom for miljøet. Varsomhetsplikten i mineralloven gjelder også på dette stadiet, i tillegg til at bestemte områder er unntatt fra leting og undersøkelse.

1.5.1 Retten til å lete

Departementet mener at mineralloven må gi rett til leting etter alle typer mineraler, både statens og grunneiers, på annen manns grunn. Utvinning av grunneiers mineraler blir stadig viktigere for å kunne tilfredsstille samfunnets økende og mer varierte behov for ulike kvaliteter på produktene. Det er viktig å stimulere til slik aktivitet gjennom en utvidet leteadgang. Utvidet leteadgang og bedre kartlegging av berggrunnen kan også bidra til at mineralske ressurser i større grad hensyntas av kommunene i forbindelse med arealplanleggingen ved at kommunene får økt kunnskap om aktuell bruk av områdene, som er nødvendig for å kunne foreta en fornuftig avveining.

For å ivareta samiske interesser ved mineralleting foreslås det egne varslingsregler i Finnmark.

1.5.2 Varslingsplikt på letestadiet

Departementet mener det er behov for å innføre en varslingsplikt. Gjennom varslingsplikten gis grunneier og bruker oversikt over hvem som driver letevirksomhet på eiendommen. Dette åpner for at grunneier og eventuelt bruker lettere kan henvende seg til leter dersom det oppstår skade i forbindelse med letearbeidene. Departementet er ikke enig i at muntlig varsel vil svekke grunneierens interesser, og er derfor kommet til at varsling bør kunne skje muntlig eller skriftlig.

Når det gjelder "flaggingsproblematikken" som både Bergindustriens Fellessekretariat og NTNU tar opp i høringen, mener departementet at dette problemet ikke vil være særlig stort. Varslingsplikten innebærer en rett for grunneier til å bli gjort kjent med leting etter mineraler på vedkommendes eiendom. Det kreves ikke at leteren eksakt angir området for letingen og hvilke mineraler det letes etter, men leteren må angi når letingen skal finne sted. Leteren plikter heller ikke å rapportere om resultatene av letingen. Det er heller ingenting i veien for å sikre seg en undersøkelsesrett før letingen tar til. Etter departementets vurdering bidrar disse forhold til å minimere den såkalte flaggingsproblematikken.

I Finnmark vil det foreligge en noe mer omfattende varslingsplikt ved at også Sametinget og det aktuelle distrikts- og områdestyret for reindriften skal varsles.

1.5.3 Områder unntatt fra leting og undersøkelse

Departementet foreslo i høringsnotatet at enkelte områder unntas fra leting og undersøkelse med mindre det foreligger samtykke fra eieren og brukeren av grunnen og vedkommende myndighet. Dette gjelder hovedsakelig områder i nærheten av bebyggelse og anlegg, samt eiendommer som nyttes til jordbruksformål. I tillegg er nedlagte gruveområder eksplisitt unntatt. Forslaget følger i hovedtrekk bestemmelsen i bergverksloven § 3.

Flere høringsinstanser mener det bør kunne letes i nedlagte gruveområder, da det i slike områder kan være store muligheter for å finne mineraler. Departementet ønsker av flere grunner ikke å etterkomme disse anmodningene. Nedlagte gruveområder utgjør en potensiell forurensningsrisiko. I tillegg kommer at lete- og undersøkelsesaktivitet inne i gamle gruverom utgjør en ikke ubetydelig risiko for økt rasfare i gruvegangene.

Departementet har vurdert om også reindriftsområder bør tas med på listen over områder som er unntatt fra leting. Sett hen til at leting medfører svært begrensede inngrep, og at leters varsomhetsplikt også gjelder overfor reindriftsnæringen, ser ikke departementet behov for dette. Det vises også til den særskilte varslingsregelen i Finnmark, jf. § 10 andre ledd.

1.5.4 Leteretten og forholdet til Grunnloven § 105

Gjennom leteretten gis enhver mulighet til, på fremmed grunn, å foreta arbeider i overflaten som er nødvendig for å påvise forekomster av mineraler.

For grunneieren innebærer utvidelsen av leteretten at vedkommende mister muligheten til å kreve vederlag for letingen, samtidig som grunneieren ikke kan motsette seg at det letes etter mineraler på eiendommen. Den leteren som allerede har en leterett, må finne seg i at vedkommendes leterett ikke lenger er eksklusiv, men at også andre kan benytte seg av denne.

Med den objektive erstatningsregelen i mineralloven, og leterettens begrensede omfang, mener departementet at utvidelsen av leteretten ikke er erstatningsbetingende etter Grunnloven § 105. Det faktum at grunneier mister mulighet til å kreve vederlag for fremtidig mineralleting endrer ikke på dette. Etter departementets syn er et slikt potensielt tap av begrenset størrelse ikke erstatningsberettigende. Dette må gjelde tilsvarende for kontraktsparter som mister sin eksklusive leterett.

1.6 Undersøkelsesrett og prøveuttak

1.6.1 Erverv av undersøkelsesrett

Rett til å undersøke en forekomst av grunneiers mineraler må bygge på avtale med grunneieren. Dersom grunneieren ikke vil inngå avtale om undersøkelse av mineraler, kan det søkes om ekspropriasjon av undersøkelsesrett.

Rett til undersøkelse av forekomst av statlig eid mineral krever tillatelse fra Bergvesenet. Forslaget tilsvarer i hovedsak dagens system i bergverksloven kapittel 3 Om mutinger. Undersøkelsestillatelsen gir innehaveren en prioritet til forekomsten fremfor andre interessenter, og til å undersøke forekomsten nærmere. Undersøkelsesretten omfatter også nødvendig tilgang til grunnen for å foreta undersøkelse, herunder midlertidig lagringsplass. Atkomst til forekomsten er imidlertid ikke en del av undersøkelsesretten. I tillegg kommer at inngrep som kan medføre vesentlig skade på grunnen, bare kan foretas med samtykke fra eieren og brukeren av grunnen.

På bakgrunn av enkelte uttalelser i høringen vil departementet presisere at undersøkelsesrett til statens mineraler etter mineralloven kun er en bergrettslig tillatelse som ikke gir en absolutt rett til å igangsette undersøkelser. Dette gjelder tilsvarende for grunneiers mineraler. For å synliggjøre dette er det tatt inn en egen bestemmelse i lovforslaget § 5 om forholdet til annet regelverk.

1.6.2 Undersøkelsesområdet for statens mineraler

Undersøkelsesområdets form og størrelse er i dag regulert i bergverksloven § 9. Et undersøkelsesområde kan være maksimalt 300 000 kvadratmeter (0,3 kvadratkilometer). Undersøkeren kan ha så mange undersøkelsesområder i sammenheng som vedkommende ønsker, og områdene kan godt være sammenhengende. Departementet ønsket å videreføre bestemmelsen i bergverksloven § 9, men foreslo å øke undersøkelsesområdets maksimale størrelse til 10 kvadratkilometer.

1.6.3 Undersøkelsesrettens innhold

Innholdet i retten til å undersøke grunneiers mineraler beror på hva som er avtalt mellom undersøkeren og grunneieren. Undersøkelsesrett til statens mineraler gitt av Bergvesenet gir undersøkeren rett til å foreta nødvendige undersøkelser for å vurdere om det finnes forekomst av mineraler av slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet, at den kan antas å være drivverdig eller å bli drivverdig, innen rimelig tid.

Undersøkeren har et objektivt erstatningsansvar for økonomiske skader som hans undersøkelsesarbeider påfører eieren av grunnen.

Hvilke aktiviteter undersøker av statens mineraler kan foreta uten grunneiers samtykke, er det ikke mulig og heller ikke ønskelig å gi en uttømmende oppramsing av. Det er derfor fornuftig med et skjønnskriterium der undersøkelsesarbeider som vil medføre "skade av vesentlig betydning", krever grunneiersamtykke.

1.6.4 Prøveuttak

Som ledd i undersøkelsen av en mineralsk forekomst kan det være behov for å ta ut større mengder masse for å kunne ta endelig stilling til forekomstens drivverdighet. En vurdering av forekomstens utstrekning (kvantitet) avgjøres i første rekke av kjerneboringer og geofysikk, mens prøveuttak har som formål å undersøke forekomstens mineralske kvalitet, herunder oppredbarheten, nærmere.

Det følger av forslaget at for statens mineraler er rett til prøveuttak en del av undersøkelsesretten dersom prøveuttak anses nødvendig for å kunne vurdere forekomstens drivverdighet. På grunn av at inngrepets karakter er mer inngripende enn vanlige undersøkelsesarbeider, kreves særskilt tillatelse fra Bergvesenet for å utføre prøveuttak. Tillatelse for prøveuttak gis innenfor undersøkelsesområdet, og for en begrenset mengde masse. 2 000 m3 masse er en innskrenkning i forhold til gjeldende rett, men anses for å være tilstrekkelig for å kunne foreta grundige analyser av forekomstens drivverdighet. Prøveuttak vil normalt medføre vesentlig skade på grunnen, noe som innebærer at grunneiers og brukers samtykke som hovedregel er nødvendig ved denne typen undersøkelser.

Også prøveuttak av grunneiers mineraler krever særlig tillatelse fra Bergvesenet. Grensene for prøveuttak er tilsvarende de som gjelder for statens mineraler. Dette innebærer at det som hovedregel ikke kan gis tillatelse til prøveuttak for uttak av mer enn 2 000 m3 masse, men med mulighet for Bergvesenet til å dispensere fra dette.

1.6.5 Karantene ved opphør av undersøkelsesrett

For å hindre blokkering av undersøkelser og utnyttelse av en forekomst og bidra til at andre interessenter kan gis en mulighet til å utforske forekomsten, foreslår departementet en bestemmelse om karantenetid for den som har hatt en undersøkelsestillatelse med best prioritet. Tillatelsen opphører som hovedregel etter syv år. Forslaget om karantene innebærer at undersøkeren etter at undersøkelsesretten er opphørt ikke kan få ny undersøkelsestillatelse for det samme området før det er gått en viss tid fra den dagen tillatelsen opphørte.

En for kort karantenetid kan virke konkurransehemmende og gjøre det mulig å sitte på rettigheter over lang tid av rent strategiske hensyn. Departementet mener at ett års karantenetid vil være passende ut fra hensynene som bestemmelsen er ment å ivareta. Tilsvarende skal gjelde for karantene ved opphør av utvinningsrett.

1.7 Utvinningsrett

Utvinningsrett til grunneiers mineraler erverves gjennom avtale med grunneier, eventuelt ved ekspropriasjon. Utvinningsrett til statens mineraler erverves ved søknad til Direktoratet for mineralforvaltning.

Gjeldende rett videreføres ved at utvinningsrett skal gis til undersøker med best prioritet. Utvinningsrett skal gis når søker kan dokumentere og sannsynliggjøre at forekomsten er drivverdig eller vil bli drivverdig innen rimelig tid. Direktoratet for mineralforvaltning skal foreta en prøving av om lovens vilkår er oppfylt.

Departementet foreslår at utvinningsområdet, på tilsvarende måte som undersøkelsesområdet, blir nærmere regulert i forskrift.

Avtalefriheten som innebærer at grunneiers rådighet over mineralressursene vil bestå, videreføres slik som i dag. Utvinningsrett er en forutsetning for å søke om og å få tildelt driftskonsesjon.

Utvinningsrett til statens mineraler skal tinglyses i grunnboken.

Det foreslås egne regler ved søknad om utvinningsrett i Finnmark. Det vises til omtale i kapittel 14 i proposisjonen.

1.8 Ekspropriasjon

Det har vært få ekspropriasjonssaker etter mineralavståingsloven og bergverksloven. Departementet antar at det heller ikke i fremtiden vil være mange slike saker. Ekspropriasjon skal være en sikkerhetsventil for den som har funnet en forekomst, men som ikke får i stand en avtale med grunneieren om videre undersøkelser og/eller utvinning, og der sterke samfunnsmessige hensyn taler for utvinning. Behovet for ekspropriasjon kan gjøre seg gjeldende både for undersøkelser og rett til utvinning. Innføringen av leterett også for grunneiers mineraler gjør at det på letestadiet ikke vil være behov for regler om ekspropriasjon.

1.8.1 Ekspropriasjon – statens mineraler

For statens mineraler foreslo departementet i høringsnotatet å videreføre ekspropriasjonsreglene i bergverksloven i den nye mineralloven.

1.8.2 Ekspropriasjon – grunneiers mineraler

I høringsnotatet skisserte departementet behovet for endringer av ekspropriasjonsreglene knyttet til grunneiers mineraler. Innføringen av leterett etter grunneiers mineraler innebærer at det ikke er nødvendig å søke om ekspropriasjon til dette. Derimot kan behovet for ekspropriasjon fortsatt være til stede for å undersøke grunneiers mineraler og for å utvinne disse. I tillegg vil det være behov for å sikre atkomstrett osv.

Departementet har merket seg at høringsinstansene er udelt positive til forslaget om en rett for undersøker til å ha fortrinn til ekspropriasjon av utvinningsretten fremfor andre søkere.

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om at ekspropriasjon til undersøkelse og utvinning skal fattes ved to separate vedtak. Dette åpner for at man kan få reelle forhandlinger om en forekomst ved at flere interessenter kan vise sin interesse. På undersøkelsesstadiet vil det heller ikke være mulig å foreta en helhetlig og fullstendig ekspropriasjonsrettslig vurdering av om et tiltak "tvillaust er til meir gagn enn skade".

For grunneiers mineraler kan det være nødvendig med ekspropriasjon både av grunn og forekomst. Utgangspunktet vil være ekspropriasjon av forekomsten og nødvendig tilgang til denne. Dette innebærer normalt en bruksrett og ikke eiendomsrett til grunnen. Ekspropriasjonsvedtaket skal begrenses til det som er nødvendig for å undersøke/utvinne forekomsten.

1.8.3 Ekspropriasjonsmyndighet

Departementet foreslår at ekspropriasjon av undersøkelsesrett skal skje etter tillatelse fra Bergvesenet. Ved at avgjørelsesmyndigheten legges til Bergvesenet vil forvaltningslovens saksbehandlingsregler ligge til grunn for vurderingen av hvorvidt ekspropriasjon skal gis, og ikke reglene i skjønnsprosessloven. Et vedtak fra Bergvesenet kan påklages til Nærings- og handelsdepartementet, og deretter eventuelt bringes inn for de ordinære domstoler.

Ekspropriasjon til utvinningsrett innebærer mer omfattende vurderinger enn rett til undersøkelse. I tillegg til bergfaglige vurderinger vil det på dette stadiet måtte foretas bredere samfunnsmessige vurderinger. Det er derfor naturlig å legge myndigheten til departementet med klagerett til Kongen.

1.8.4 Ekspropriasjonsvederlaget

Spørsmålet om erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon av mineraler har størst betydning for grunneiers mineraler der det skal ytes erstatning for mineralene som sådan. For statens mineraler skal det ikke ytes erstatning for utvinning av mineralet til grunneier. Vedkommende tilstås en avgift for uttak av statens mineraler på sin grunn. Det skal imidlertid ytes erstatning for ekspropriasjon av tilstøtende rettigheter som er nødvendig for utvinning av mineralene, forutsatt at dette faktisk må eksproprieres fordi det ikke oppnås frivillig avtale. Erstatningsutmålingen skal i utgangspunktet baseres på reglene i ekspropriasjonserstatningsloven, med de begrensninger som følger av mineralloven. Erstatningen skal settes til salgsverdien av det eksproprierte, så fremt ikke bruksverdien er høyere. Videre skal ulemper på gjenværende eiendom erstattes.

I høringsrunden har grunneierorganisasjonene fremholdt at det må gis full erstatning, dvs. markedsmessig verdi til grunneier, for utvinning av mineralressursene.

Slik departementet ser det går det et klart skille mellom hvilke formål det eksproprieres til. Ved ekspropriasjon til kommersielle formål er det et klart lovmessig grunnlag for å fravike ekspropriasjonserstatningslovens krav om at det ved fastsettelsen av erstatningen skal ses bort fra verdiøkning som skyldes inngrepet/ekspropriasjonen. Så sant ekspropriasjonen omfattes av minerallovens virkeområde skal det ytes erstatning etter markedsprisprinsippet.

Etter departementets vurdering er det nærliggende å følge de generelle prinsipper ved utnyttelse av naturressurser som er kommet til uttrykk i vassdragsretten, også ved ekspropriasjon i medhold av mineralloven, da tilsvarende synspunkter gjør seg gjeldende for mineralressurser. Den konkrete prisfastsettelsen må foretas av skjønnsretten. Departementet mener at et naturlig utgangspunkt vil være prisen regnet ut fra tilsvarende priser for tilsvarende mineraler i den delen av landet. Også individuelle forhold som at mineralet har en spesielt verdifull egenskap vil måtte tillegges betydning. For øvrig må skjønnsretten også kunne trekke på andre relevante kriterier for å fastsette en markedspris.

1.8.5 Særregler for erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon av forekomst av grunneiers mineraler

Det har ikke kommet innsigelser i høringsrunden mot gjeldende lovregel om fastsettelse av erstatningen i årlige rater i form av tonnøreavgift. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett på dette området. Forslaget om å videreføre muligheten i lov til å fastsette en årlig minsteavgift til grunneier har heller ikke møtt motstand fra høringsinstansene. Dette er vanlig avtalepraksis, og det anses naturlig og fornuftig at dette fortsatt er lovfestet.

Departementet ser at det ofte kan være svært vanskelig å ta stilling til verdien av den aktuelle forekomst, samtidig som det kan være kostbart for den aktuelle interessent å betale grunneieren omsetningsverdien for hele forekomsten som en engangserstatning. Disse forhold taler mot å åpne for engangserstatning. Mange årlige utbetalinger medfører en viss administrativ belastning for erstatningspliktige. Med bakgrunn i dette foreslår departementet å innføre en regel om at ekspropriasjonserstatningen fastsettes som en engangserstatning dersom særlige grunner foreligger.

Departementet har etter høringsrunden vurdert om erstatningen bør følge eiendommen, eller om det bør være opp til grunneier selv å avgjøre om erstatningen skal følge eiendommen hans. Ut fra mer prinsipielle betraktninger om å begrense reguleringen kun til det nødvendige, bør hensynet til grunneiers frihet og råderett over egen eiendom være det riktige utgangspunktet for valg av løsning. Departementet faller derfor ned på at gjeldende rett endres, og at det i den nye mineralloven ikke lovfestes at ekspropriasjonserstatningen skal følge eiendommen. Grunneier kan dermed selv velge å skille erstatningen fra eiendommen.

1.9 Regulering av driften

På driftsstadiet gjør utvinner bruk av den utvinningsrett vedkommende har gjennom avtale (med mindre driveren er grunneier selv) dersom det gjelder drift på et grunneiermineral, eller gjennom en utvinningsrett fra Direktoratet for mineralforvaltning dersom det gjelder drift på statens mineraler. Minerallovens utgangspunkt er at foretakene skal ha ensartede rammebetingelser, og reglene for drift er derfor de samme for drift på statens og på grunneierens mineraler.

I tillegg til minerallovens regulering av driften vil oppstart av mineraldrift kreve tillatelser etter andre lover. Planvedtak i medhold av plan- og bygningsloven er sentralt. Dette innebærer at kommunale myndigheter avgjør om et område skal reguleres til mineraldrift. All mineraldrift vil bli omfattet av bergfaglig tilsyn fra Direktoratet for mineralforvaltning.

Med bakgrunn i høringsrunden vil departementet opprettholde forslaget om meldeplikt til Direktoratet for mineralforvaltning senest 30 dager før driften starter. Det vil gi Direktoratet mulighet til å føre tilsyn med driften, og om nødvendig kreve fremlagt driftsplan.

1.9.1 Ny driftskonsesjonsordning

Med bakgrunn i støtten fra høringsinstansene vil departementet opprettholde forslaget om at den nye mineralloven skal stille krav om driftskonsesjon ved drift på mineralske ressurser. Dette vil gjelde både drift på grunneiers mineraler og statens mineraler. Sammenlignet med gjeldende rett innebærer det en betydelig utvidelse at det innføres driftskonsesjonskrav for grunneiers mineraler. En selvsagt forutsetning for å få driftsgodkjenning er at driver har de nødvendige rettigheter til forekomsten.

Krav til drivers kompetanse vil bli regulert i en egen forskrift. Denne vil også omfatte implementering av EU-rettsakter om yrkeskvalifikasjoner.

Flere høringsinstanser mener at departementets forslag om at kun uttak over 25 000 tonn skal omfattes av reglene om driftskonsesjon, er for høyt. Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene og i samarbeid med Bergvesenet vurdert dette spørsmålet på nytt og funnet det hensiktsmessig å endre denne grensen til mineraluttak på inntil 10 000 m3 masse.

Lovens krav om bergfaglig forsvarlig drift gjelder også for små uttak. I tillegg kan Direktoratet for mineralforvaltning kreve driftsplan for uttak i størrelsesorden mellom 500 m3 og 10 000 m3. Lovens krav om sikrings- og oppryddingsplikt gjelder for alle uttak, og Direktoratet kan gi pålegg for driften og føre tilsyn.

Departementet ser at det kan fremstå som lite heldig at eksisterende drivere med uttak av 10 000 m3 masse eller mer, ikke skal underlegges krav til driftskonsesjon. Departementet foreslår derfor at disse gis en overgangsordning på fem år for å søke om og få innvilget driftskonsesjon. Departementet viser for øvrig til overgangsreglene omtalt i kapittel 16.2 i proposisjonen.

Driftsplan skal sendes til Direktoratet for mineralforvaltning i forbindelse med søknad om driftskonsesjon etter § 43. Driftsplanen skal danne grunnlag for hvordan utvinning av forekomsten skal foregå og vil være et utgangspunkt for tilsynet med driften.

1.10 Tilsyn med undersøkelsesarbeider, prøveuttak og drift

Direktoratet for mineralforvaltnings tilsynsplikt omfatter statens mineraler og er nedfelt i bergverksloven § 51 for undersøkelsesarbeider og gruvedrift, herunder oppredning og prøvedrift på mutbare mineraler. En tilsvarende tilsynsplikt for grunneiers mineraler er ikke nedfelt i minerallovverket. Det er imidlertid behov for tilsyn også med drift på grunneiers mineraler. Det er betydelige "hull" i lovverket hvilket innebærer at det er en rekke uttak som Direktoratet for mineralforvaltning ikke har hjemmel til å føre tilsyn med.

Departementet ser det som avgjørende for gjennomføringen og oppfølgningen av forslaget til ny minerallov at Direktoratet for mineralforvaltning utfører de tilsynsoppgaver som fremkommer av lovforslaget.

Det er et viktig mål med den nye mineralloven å styrke den samfunnsmessige kontrollen med mineralvirksomhet. Innføring av tilsyn med all drift, også på grunneiers mineraler, er et viktig tiltak fra lovgiver for å nå dette målet. Departementet er opptatt av å få til et fleksibelt tilsynsregime, og Direktoratet for mineralforvaltning vil måtte vurdere behovet for kontroll og tilsyn med det enkelte brudd. Bestemmelsen om tilsyn skal gjelde for alle virksomheter som driver undersøkelsesarbeider eller drift ved minerallovens ikrafttredelse.

1.11 Sikring og opprydding

En av målsettingene med mineralloven er at et avsluttet undersøkelses- og driftsområde ikke skal bli stående som et sår i landskapet, men gjennom arrondering og opprydding så langt som mulig bringes tilbake slik området var før virksomheten startet. Ofte vil det også være behov for å sikre bruddstedet og gruveåpninger for å unngå ulykker. Ansvaret for at nødvendige sikrings- og oppryddingsarbeider blir utført skal ligge på tiltakshaveren, uavhengig av om virksomheten gjelder statens eller grunneiers mineraler. I loven foreslås det sikrings- og oppryddingsplikter både på undersøkelses- og driftsstadiet. Med det nye forslaget skal forpliktelser til sikring og opprydding i størst mulig grad utføres fortløpende, slik at behovet i forbindelse med avslutningen av driften blir minst mulig.

I samsvar med forslaget i høringsnotatet vil departementet innføre en oppryddingsplikt i den nye mineralloven. Forslaget støttes av høringsinstansene.

I høringsbrevet stilte departementet spørsmål om det er behov for en eller annen form for garantiordning, samtidig som høringsinstansene ble bedt om å gi sine innspill på hvordan en slik ordning bør organiseres.

Utelatt sikring og opprydding etter endt mineralvirksomhet er et problem som dukker opp jevnlig, og da ofte med store samfunnsmessige konsekvenser. Mange av høringsinstansene mener det er nødvendig å etablere en form for garantiordning for sikring og opprydding. Ingen har uttalt seg negativt til dette. Departementet vil derfor arbeide videre med den konkrete utformingen av en slik ordning. Den konkrete utformingen av garantiordningen vil bli regulert i forskrifts form i samarbeid med næringen og andre berørte parter.

Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet ser behovet for å vurdere alternativer med sikte på å unngå overlapping av garantistillelse etter mineralloven og forurensningsloven. Det vil bli arbeidet videre med å finne løsninger som kan ivareta myndighetenes behov for å ha tilstrekkelige garantier for sikring og opprydding samtidig som næringens interesser i å unngå overlappende plikter må ivaretas.

1.12 Mineralvirksomhet i områder med samiske interesser

I proposisjonens kapittel 14 gjennomgås minerallovens regler for å få frem hvordan reglene ivaretar samiske interesser ved mineralaktivitet. Dette gjelder de generelle reglene i loven og også egne regler som foreslås for Finnmark. Sistnevnte er en videreføring av reglene i bergverksloven for Finnmark, som ble vedtatt sammen med finnmarksloven og trådte i kraft 1. juli 2006.

Samerettsutvalgets innstillinger, NOU 2007:13 Den nye sameretten og NOU 2007:14 Samisk naturbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms, er sendt på en omfattende høring frem til 15. april 2009. Hensynet til en helhetlig vurdering og behandling tilsier at det ikke bør gjøres lovendringer som forskutterer innholdet og utfallet av denne prosessen. Eventuelle endringer i mineralloven vil bli gjennomført så snart det er tatt endelig stilling til disse spørsmålene gjennom vurderingen av forslagene som er på høring.

Departementet har hatt konsultasjoner med Sametinget om forslag til ny minerallov. Det har vært avholdt fem konsultasjonsmøter i perioden januar 2007 til juni 2008. Det har ikke vært mulig å komme frem til enighet om helheten i lovforslaget. Uenigheten har i hovedsak dreid seg om utformingen av bestemmelsen om urfolksvederlag ved mineralvirksomhet og spørsmålet om det skal gis egne regler for ivaretakelse av samiske interesser utenfor Finnmark nå, eller i forbindelse med oppfølgingen av Samerettsutvalget II.

Sametinget behandlet saken i plenum 28. november 2008 (sak 47/08). Sametinget ga ikke samtykke til lovforslaget. Det fremgår av plenumsvedtaket at Sametinget heller ikke kan gi sin tilslutning til de aktiviteter lovforslaget søker å regulere. Sametinget ber i plenumsvedtaket om gjenåpning av konsultasjonene, og at regjeringen søker å finne omforente løsninger i samråd med Sametinget. Departementet ser ikke at det er grunnlag for å gjenåpne konsultasjonene og viser til at de ble avsluttet fordi det ikke var utsikt til å oppnå enighet.

Departementet har også avholdt konsultasjoner med Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). NRL ønsker en ny minerallov nå, men organisasjonen vil ha med en regulering av samiske interesser ved mineralvirksomhet i områdene utenfor Finnmark. Med unntak av dette punktet er det enighet om lovforslaget.

1.12.1 Lovens formål

Minerallovens formål er å fremme en fornuftig bruk av samfunnets mineralressurser innenfor rammen av en bærekraftig utvikling.

Loven skal også ivareta samiske interesser ved mineralaktivitet. For å sikre dette foreslår departementet egne regler i loven med blant annet følgende bestemmelser for Finnmark: § 17 om undersøkelsesrett, § 30 om utvinning, § 43 om driftskonsesjon og § 58 om urfolksvederlag i form av forhøyet grunneieravgift.

Det er ikke et krav etter folkeretten at urfolksrettigheter og -interesser skal fremgå av minerallovens formålsbestemmelse. Departementet er imidlertid opptatt av å synliggjøre og slå fast uttrykkelig i lovens innledningskapittel de samiske interessene og -rettighetene knyttet til mineralvirksomhet. Det foreslås derfor i § 2 en bestemmelse om ivaretakelsen av samiske interesser. Departementet legger til grunn at den nye bestemmelsen i lovens innledningskapittel bidrar til å oppfylle de folkerettslige forpliktelsene ved at de samiske interessene blir synliggjort i mineralloven på en klar og utvetydig måte.

1.12.2 Forholdet til folkeretten

Når det gjelder regulering av forholdet til folkeretten er det for Sametinget svært viktig at det foretas en inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169 på linje med blant annet FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

Departementet viser til at folkeretten er i utvikling, og at det er en lovgiveroppgave å vurdere hvordan denne utviklingen bør tas inn i norsk rett og tilpasses denne. Det er fortsatt uklarheter om tolkningen av ILO-konvensjonen. Etter departementets mening bør det derfor ikke tas inn en bestemmelse om begrenset inkorporering av ILO-konvensjonen i den nye mineralloven. Sett i forhold til områder med samiske interesser utenfor Finnmark avventes dessuten en oppfølging av forslagene fra Samerettsutvalget II med blant annet forslag til nye regler ved mineralaktivitet.

Departementet vil likevel understreke at mineralloven skal anvendes i samsvar med folkerettsforpliktelsene for å ivareta samiske interesser. Det foreslås derfor tilsvarende formulering som i den nye reindriftsloven § 3.

1.12.3 Eiendomsretten til statens mineraler

Sametinget understreker sitt standpunkt om at samene ikke har akseptert at staten har eiendomsretten til de mutbare mineralene. Prinsipielt mener Sametinget at retten til land og vann i samiske områder tilhører det samiske folk. Sametinget vil imidlertid i denne sammenhengen ikke motsette seg at loven legger opp til å opprettholde skillet mellom mutbare mineraler.

Departementet viser til at bergregalet der staten har eiendomsretten til de mutbare mineralene på annen manns grunn har lange historiske tradisjoner i Norge. Det er ønskelig å videreføre dette også i den nye mineralloven. En videreføring av prinsippet om bergregalet og første finners rett i den nye mineralloven vil ikke stride mot folkeretten. For øvrig vil departementet sørge for at folkerettens krav ved behandling av saker knyttet til statens mineraler blir tatt inn i den nye mineralloven. Dette gjelder blant annet hørings- og vektleggingsreglene.

1.12.4 Undersøkelse i Finnmark etter statens mineraler

Sametinget vil ha en samtykkemyndighet ved mineralvirksomhet som kan få vesentlige virkninger for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dette vil være den klareste måten å sikre at loven udiskutabelt er innenfor folkerettslige rammer. En slik bestemmelse går etter Sametingets mening ikke ut over gjeldende rett siden staten uansett ikke kan tillate tiltak som gjør det umulig eller vesentlig vanskeligere for samene å fortsette å utnytte områder de bruker eller eier annet enn gjennom et samtykke fra Sametinget og berørte samer.

Departementets utgangspunkt har vært å flytte reglene i bergverksloven § 22 a over i den nye mineralloven. Dette vil innebære at den nye loven vil få regler om bred høring av samiske organisasjoner, vesentlig vektlegging av samiske interesser og klagerett til Kongen i statsråd med oppsettende virkning. Sametinget kan, i tillegg til å avgi høringsuttalelse i saken, også kreve saken brakt inn for departementet og i siste instans Kongen i statsråd. I undersøkelsessaker, som er enkeltsaker, er departementet av den oppfatning at dette er en hensiktsmessig ordning.

Det er fastsatt egne konsultasjonsprosedyrer som gjelder mellom statlige myndigheter og Sametinget. Det følger av § 2 at konsultasjonsprosedyrene gjelder generelt i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Om undersøkelsesarbeider vil være konsultasjonspliktige må vurderes i den enkelte sak.

Det er den norske stat som står ansvarlig for å overholde folkerettsforpliktelsene overfor samene. Avveiningen av de forskjellige interessene i en konkret sak og beslutningsmyndigheten er det derfor naturlig å plassere hos departementet.

Departementet ser behov for enkelte endringer i hørings- og vektleggingsreglene, slik Sametinget også peker på.

Kretsen av de som skal høres i Finnmark foreslås videreført fra bergverksloven, men med enkelte endringer. Når det er de samiske interessene som skal kartlegges er det tilstrekkelig å høre bruker av grunnen, grunneier (som oftest Finnmarkseiendommen), Sametinget, distriktsstyret og områdestyret for reindriften og kommunen.

Det er etter departementets oppfatning viktig at den som skal undersøke i et område setter seg inn i de stedlige forhold for å skaffe seg oversikt over annen aktivitet i området. Dette omfatter også samiske interesser. Samisk bruk og kunnskapen om denne er ofte ikke nedtegnet skriftlig. Undersøker må derfor påregne å kontakte lokale brukere, for eksempel reindriftsiidaer, for å få opplysninger om deres bruk av det aktuelle området. Departementet antar at undersøker også bør kontakte Sametinget og/eller andre samiske organisasjoner i tilfelle de kan ha områdespesifikk informasjon som kan være av betydning for undersøker. Tilsvarende vil kunne gjelde for samene som vil ha en egeninteresse i å bidra til å synliggjøre sine interesser i området da opplysninger om samisk bruk vil være en del av beslutningsgrunnlaget til Direktoratet for mineralforvaltning/departementet.

1.12.5 Utvinning og drift i Finnmark

Sametinget mener at hørings- og vektleggingsreglene bør endres slik at Sametinget skal konsulteres med den hensikt å oppnå samtykke. De samme saksbehandlingsbestemmelsene må gjelde for utvinning som for undersøkelser, slik departementet også legger opp til. Sametinget har i konsultasjonsprosessen vært åpen for en minimumsløsning med innarbeiding av konsultasjonsforpliktelsene i mineralloven.

Departementets utgangspunkt i den nye mineralloven har vært å videreføre hørings- og vektleggingsreglene i bergverksloven.

Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til utvinning i Finnmark vil vektleggingsregelen være viktig for å ta hensyn til samiske interesser. I tillegg til reglene i mineralloven vil Sametingets retningslinjer om endret bruk av utmark bli lagt til grunn ved vurderingen av søknaden dersom arbeidene innebærer endret bruk av utmark. Statlige myndigheter er forpliktet til å følge disse. Departementet vil bemerke at folkeretten setter skranker for hvilke inngrep som kan skje i områder med urfolk.

Tilsvarende som ved undersøkelse kan blant annet Sametinget bringe saken inn for departementet til avgjørelse og også klage til Kongen i statsråd.

1.12.6 Forhøyet grunneieravgift ved gruvedrift i Finnmark

Sametinget ser det som svært problematisk å videreføre bergverksloven § 42 i en ny minerallov. Bestemmelsen er en videreføring av det som ble foreslått i Ot.prp. nr. 53 (2002–2003), hvor en anerkjennelse av samiske rettigheter samt kartlegging av disse rettighetene ikke lå inne i forslaget.

Det er uenighet mellom Sametinget og departementet om ILO-konvensjonen artikkel 15. Departementet deler ikke Sametingets syn om at et urfolksvederlag skal kanaliseres til et fond under forvaltning av Sametinget.

Det er Sametingets klare syn at artikkel 15(2) ikke stiller krav om at urfolket må ha del i grunneierretten for et område for å ha rett til fordeler og kompensasjon. Forpliktelsen omfatter "vedkommende folk". Etter Sametingets syn er det heller ingenting i ordlyden i artikkel 15(2), jf. artikkel 13(2) som innebærer at det geografiske virkeområde for nytteverdi og erstatning er snevrere enn for de øvrige delene av artikkel 15, som ikke er begrenset til områder hvor urfolks eierrettigheter skal anerkjennes, men også gjelder områder hvor bruksretten skal sikres. Sametinget ser det derfor som helt nødvendig at bestemmelsen om urfolksvederlag formuleres slik at den omfatter både eiere og bruksrettshavere i alle de tradisjonelle samiske områdene, ikke bare Finnmark.

NRL er opptatt av at urfolksvederlaget må komme brukerne av området som berøres av mineralvirksomheten til gode.

Etter gjeldende bergverkslov § 42, som ble vedtatt gjennom finnmarksloven, tilfaller urfolksvederlaget Finnmarkseiendommen. Dette foreslås videreført i mineralloven. I loven er dette foreslått som en forhøyet grunneieravgift og kommer i tillegg til den ordinære grunneieravgiften. Når det gjelder Sametingets syn om at grunneier ikke har rett på urfolksvederlaget, vil departementet bemerke at det avgjørende må være at valg av løsning ivaretar urfolksinteressene. Den formelle eierposisjonen kan neppe være avgjørende her. Med bakgrunn i folkeretten er en løsning der Finnmarkseiendommen mottar urfolksvederlaget vurdert å tilfredsstille ILO-konvensjonen.

1.12.7 Egne regler i områder med samiske interesser utenfor Finnmark

Konsultasjonene med Sametinget og NRL viser at det er uenighet mellom departementet, Sametinget og NRL om minerallovens virkeområde utenfor Finnmark. Departementets oppfatning er å avvente oppfølgingen av innstillingen til Samerettsutvalget, mens Sametinget og NRL mener at det skal gis regler i mineralloven nå.

Forslagene fra Samerettsutvalget II omfatter nye regler for mineralvirksomhet i samiske bruksområder utenfor Finnmark. Disse forslagene er en del av den pågående høringen av forslagene til SRU II. Før høringen er avsluttet, høringsuttalelsene vurdert og forslagene er sluttbehandlet vil departementet derfor ikke foreslå egne regler for samisk medvirkning ved mineralaktivitet i områder utenfor Finnmark. Derimot kan det bli behov for å endre mineralloven på et senere tidspunkt som ledd i oppfølgingen av SRU II som ledd i en helhetlig vurdering av samiske rettigheter.

1.12.8 Ekspropriasjon i Finnmark

Gjeldende ekspropriasjonsregler har ikke egne bestemmelser som er spesielt utformet med sikte på ivaretakelse av samiske interesser. Departementets utgangspunkt har vært å videreføre ekspropriasjonsbestemmelsene og å ivareta samiske interesser som del av den interesseavveiningen ekspropriasjonsmyndigheten foretar. Sametinget har imidlertid under konsultasjonene påpekt at dette ikke er tilstrekkelig for å ivareta samiske interesser.

Departementet har vurdert forslaget fra Sametinget og kommet til at det bør foreslås en ekspropriasjonsbestemmelse med en vektleggingsregel etter mønster av vektleggingsregelen for statens mineraler.

1.13 Gebyrer og avgifter

Gebyrer bør etter departementets mening innføres på de områdene der Direktoratet for mineralforvaltning foretar formell behandling av søknader og godkjenningssaker for enkeltaktører i næringen. Eksempler på gebyrbelagte tjenester er kravet om driftskonsesjon og behandling av søknader om rettigheter til undersøkelse og utvinning av statens mineraler.

Departementet vil fremme forslag til fastsettelse av gebyrstrukturen i forskrift. Departementet vil ved gebyrfastsettingen legge vekt på selvkostprinsippet for de tjenester Direktoratet for mineralforvaltning yter til mineralnæringen.

Tilsynsaktivitetene i Bergvesenet ligger i dag på et vesentlig lavere nivå enn det ny minerallov legger opp til. Bergvesenets tilsynstjenester har inntil nå ikke vært gebyrbelagt. Det foreslås derfor en generell hjemmel i § 55 for å kreve gebyrer for utgifter knyttet til tilsyn. Departementet viser til at det er vanlig at offentlige etater gebyrbelegger slike tjenester.

Departementet vil fastlegge nivå og strukturen på tilsynsgebyrene i forskrift.

Det er i dag to årsavgifter til staten; årsavgift for muting (undersøkelsesrett) og årsavgift for utmål (utvinningsrett). Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett, med to årsavgifter til staten og slik at manglende betaling av avgiftene medfører at retten til undersøkelse eller utvinning bortfaller innen en viss tid. Årsavgiftenes størrelse fastsettes i forskrift som i dag. Det gir enkle prosedyrer ved avgiftsendringer og mulighet for å bruke differensierte avgifter.

Grunneieren får i dag 1 promille av verdien av alt som driveren bryter ut fra rettighetsområdet (utmålet), og som han omsetter. I dag er det fastsatt et tak på maksimum 30 000 kroner per rettighetsområde. Mineralforetaket er unntatt fra avgiftsplikt i de to første driftsårene på forekomsten. Prinsippet om at grunneier skal tilgodeses gjennom årsavgift foreslås videreført i ny lov.

Grunneiers kompensasjon må stå i forhold til det rettighetsmessige tap og den praktiske ulempe som vedkommende påføres. Departementet mener dermed at grunneiere bør tilstås en høyere kompensasjon enn i dag, og foreslår å heve avgiften som utvinner av statens mineraler skal betale til grunneieren. Departementet har vurdert næringens synspunkter. Samtidig ønsker departementet å styrke grunneiers stilling. Det foreslås derfor en økning til 0,5 prosent, som er en vesentlig økning sammenlignet med dagens situasjon, samtidig som det foreslås å bedre den økonomiske kompensasjonen til grunneiere ved å oppheve ordningen med maksimalbeløp per rettighetsområde.

Departementet opprettholder forslaget om at årsavgift skal betales av omsetningsverdien fra det første året forekomsten er i drift. Det vil bli utarbeidet forskrifter om beregningsmetoden for årsavgifter samt for hvordan beregningen skal dokumenteres av utvinner. Forhøyet grunneieravgift i Finnmark vil også bli fastsatt i forskrift. Departementet legger til grunn at tillegget som følge av en forhøyet grunneieravgift maksimalt bør utgjøre et beløp tilsvarende den ordinære grunneieravgiften.

1.14 Overgangsregler

For å oppnå formålene med mineralloven foreslår departementet at loven også gjøres gjeldende for mineralvirksomheter som er i drift ved lovens ikrafttredelse.

Med den nye loven skal alle drivere behandles likt og ha samme plikter knyttet til driften. Lovens bestemmelser om sikrings- og oppryddingsplikt vil derfor gjelde også for eksisterende drivere uten behov for overgangsbestemmelser. I forbindelse med forskrifter til loven vil departementet innføre en garantiordning for å sikre oppfyllelse av disse pliktene. Her kan det være behov for overgangsordninger for eksisterende bedrifter, og departementet vil vurdere det nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet.

En rekke bergverksvirksomheter driver i dag uten noen form for kompetansekontroll med driveren, og det stilles få eller ingen krav til driften. Departementet foreslår som utgangspunkt at alle drivere innen fem år fra lovens ikrafttredelse skal omfattes av driftskonsesjonsordningen. Virksomheter med konsesjon etter annet lovverk omfattes ikke av den nye driftskonsesjonsordningen.

I Finnmark innføres det nye regler om at muter må søke Direktoratet for mineralforvaltning før det kan iverksettes undersøkelsesarbeider og utvinningsarbeider, se lovens § 17 og § 30. Dette kravet vil også gjelde for eksisterende mutinger og utmål i Finnmark og bidra til å ivareta samiske interesser ved slike aktiviteter.

Årsavgiften til grunneier ved drift på statens mineraler foreslås økt betydelig. Departementet foreslår at det gis en forskrift slik at eksisterende drivere får en overgangsperiode med gradvis opptrapping av avgiften til lovens nivå.

1.15 Administrative og økonomiske konsekvenser

1.15.1 Mineralforetakene

Undersøkernes rettigheter styrkes i lovforslaget. For grunneiernes mineraler blir det klarere regler for undersøkerens rettslige stilling. Spesielt kan nevnes at ekspropriasjonsreglene vil ivareta undersøkerens rettigheter bedre enn i dag uten at grunneierens eller brukerens rettigheter reduseres vesentlig.

De nye reglene innebærer at en del foretak pålegges nye plikter. Etter departementets syn vil imidlertid det store flertallet av foretakene få fordeler av den nye godkjennings- og tilsynsordningen.

Det er lagt vekt på å unngå "monopolisering" av områder og potensielle forekomster som ikke faktisk utvinnes. To viktige tiltak i denne retning vil være progressive satser for årsavgifter på undersøkelses- og utvinningsretter, samt karantenetid på ett år for et foretak som gir slipp på en undersøkelsesrett.

Etter departementets mening vil det nye regelverket styrke konkurranseforholdene, bidra til administrative forenklinger og gi større forutsigbarhet for mineralforetakene.

For mineralforetakene vil det kunne bli økte kostnader ved gjennomføring av sikrings-, oppryddings- og miljøtiltak.

Etter departementets mening vil mineralforetakene likevel totalt sett kunne forvente å få en positiv økonomisk effekt av endringene i lovverket.

1.15.2 Eierne av mineralressursene

Loven vil ikke influere på grunneiers inntekter fra uttak på forekomstene av grunneiers mineraler. Loven med forskrifter regulerer derimot størrelsen på de inntekter som grunneierne skal ha fra mineralforetakenes drift på statens mineraler.

Innføring av leterett også etter grunneiers mineraler representerer formelt en innskrenkning av rettighetene til grunneierne.

Bestemmelsene som gir undersøker mulighet til å få tilgang til forekomsten ved ekspropriasjon, kan ses som en viss formell innskrenkning av grunneiers rettigheter. Samtidig vil grunneier, hvis vilkårene for ekspropriasjon er til stede, tilkjennes erstatning i samsvar med prinsippet om markedspris. Andre regelendringer som indirekte kan få betydning for grunneier er kravene til bergfaglig forsvarlig drift i samsvar med godkjent driftsplan, kravene til sikring og opprydding samt utvidet tilsyn. Sammen med krav om avsetning av midler til opprydding er dette bestemmelser som entydig vil være til grunneiers fordel.

1.15.3 Samiske interesser ved mineralvirksomhet

Flere bestemmelser i loven sikrer at samiske organer deltar ved behandlingen av mineralsaker. Dette omfatter retten til å bli hørt og til å klage på vedtak opp til Kongen i statsråd. Det er også forlenget varslingsfrist ved leting i Finnmark, og foretakene blir pålagt et utvidet dokumentasjonskrav for å belyse mineralvirksomhetens konsekvenser for samisk kultur og samisk næringsvirksomhet.

Det er for offentlige myndigheter egne regler om utøvelsen av forvaltningsskjønnet i mineralsaker ved at det skal legges vesentlig vekt på samiske interesser ved vurderingen av om mineraltillatelser skal gis (statens mineraler). Reglene gjelder i Finnmark og vil få betydning dersom det skal gjennomføres mineralaktiviteter i Finnmark.

1.15.4 Direktoratet for mineralforvaltning og annen offentlig forvaltning

Bergvesenet vil endre navn til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (Direktoratet for mineralforvaltning). Navneskiftet innebærer ingen endringer i etatens tilknytningsform eller organisering.

Etatens eksisterende oppgaver vil i all hovedsak bli videreført. Direktoratet vil også få nye oppgaver som følge av den nye loven, herunder ansvaret for den nye ordningen med driftskonsesjon. Ved at den nye loven skal dekke tilsyn med alle mineraluttak i landet, vil Direktoratet få langt flere tilsynsobjekter enn i dag. Direktoratet vil også bli tillagt ekspropriasjonsmyndighet på undersøkelsesstadiet.

Bergvesenet har i dag 18 stillinger. Et eventuelt behov for økt bemanning vil bli håndtert i ordinære budsjettprosesser.