Tilleggsskatteutvalgets flertall foreslo et system hvor hovedtrekkene
fra dagens modell videreføres. Utvalgets mindretall på ett medlem
foreslo et sanksjonssystem etter mønster fra Danmark, hvor alle sanksjoner
for brudd på opplysningsplikten er straff etter intern rett, og
hvor ligningsmyndighetene er gitt begrenset myndighet til å utferdige
forelegg når skattyter har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt. I
tillegg til de to modellene har utvalget vurdert tre andre mulige
modeller for et fremtidig sanksjonssystem; en sakskostnadsmodell,
en rentemodell og en blandet modell. Etter departementets vurdering
er ingen av disse modellene aktuelle, og departementet finner derfor
ikke grunn til å omtale disse nærmere her.
Av de instanser som har avgitt uttalelse, er 18 positive til
hele eller deler av flertallets forslag til sanksjonsmodell, mens
fem gir sin støtte til mindretallets forslag (en av høringsinstansene
støtter begge forslag).
Etter departementets syn kan et tilstrekkelig effektivt sanksjonssystem
ved opplysningssvikt ikke utelukkende eller hovedsakelig baseres
på straffeforfølgning. For å sikre at skattyterne gir riktige og
fullstendige opplysninger til ligningsmyndighetene, er det nødvendig
med administrative sanksjoner i det store antall tilfeller der straffeforfølgning
ikke er egnet eller påkrevet. Departementet legger derfor til grunn
at ligningsloven også i fremtiden skal ha et tosporet sanksjonssystem
med både administrative og strafferettslige sanksjoner for brudd
på skattyters opplysningsplikt.
Tilleggsskatteutvalgets flertall mener at en sanksjon av en viss
størrelse med klare elementer av pønal karakter ikke bør ilegges
med mindre skattyter er å bebreide. Flertallet foreslår dessuten
at det subjektive vilkåret - uaktsomhet - inntas i den lovbestemmelsen som
angir hovedvilkårene for å ilegge tilleggsskatt.
Ved utformingen av et administrativt sanksjonssystem må en ivareta
en rekke, til dels motstridende, hensyn. På den ene siden vil enkle
og skjematiske regler være enklere å praktisere for ligningsmyndighetene,
og dermed føre til større grad av likebehandling og en mer effektiv
håndhevelse av sanksjonene. For skattyterne vil enkle og sjablonmessige
regler også skape større forutberegnelighet. På den annen side er
det viktig at vilkårene utformes slik at sanksjonssystemet oppfattes
som rettferdig. Reglene må derfor gi rom for en viss nyansering
av sanksjonene. For systemets legitimitet vil det være av vesentlig
betydning at regelverket oppfattes som rettferdig, rimelig og forutsigbart.
Et krav til subjektiv skyld i form av uaktsomhet fra skattyters
side for å ilegge tilleggsskatt, vil nødvendigvis være mer skjønnspreget
enn om tilleggsskatt ilegges etter tilnærmet objektive kriterier.
Hensynet til enkelhet og effektivitet taler derfor for at ordningen
med tilnærmet objektiv tilleggsskatt videreføres. Etter departementets
syn vil dessuten et system med tilleggsskatt som ilegges med utgangspunkt i
objektive kriterier, være mer forutsigbart enn en tilleggsskattemodell
som baseres på subjektiv skyld. En modell som tar utgangspunkt i
objektive kriterier vil også i større grad sikre at ligningsmyndighetene likebehandler
skattyterne.
På den annen side vil det bli for strengt å ha rent objektive
kriterier uten at det tas hensyn til individuelle unnskyldningsgrunner.
Et objektivt utformet tilleggsskatteansvar bør derfor fortsatt inneholde
begrensninger basert på slike unnskyldningsgrunner. På denne bakgrunn
foreslår departementet at tilleggsskatt fortsatt skal ilegges ved
opplysningssvikt uten at det stilles krav om utvist skyld fra skattyters
side, men slik at tilleggsskatt likevel ikke fastsettes når skattyters
forhold må anses tilstrekkelig unnskyldelig.
Det vil verken være behov for eller praktisk mulig å anmelde
for skattesvik alle som forsettlig eller grovt uaktsomt har brutt
sin opplysningsplikt etter ligningsloven. Etter gjeldende rett blir
dette ivaretatt ved at de groveste sakene anmeldes til politiet,
mens det ved mindre grove skatteunndragelser ilegges tilleggsskatt
med høy sats (60 eller 45 prosent). Departementet legger til grunn
at det fortsatt vil være nødvendig å kunne reagere med en skjerpet
administrativ sanksjon i de tilfeller skattyter har utvist skyld,
men hvor det ikke er behov for forfølgning etter straffeprosessuelle
regler. Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre et
administrativt system med både en tilnærmet objektiv tilleggsskatt
i bunnen i overtredelsessaker generelt, og en skjerpet administrativ
sanksjon for de tilfeller skattyter har utvist subjektiv skyld,
men ikke anmeldes med sikte på straffeforfølgning.
Etter departementets syn bør forskjellen mellom ordinær tilleggsskatt
og forhøyet tilleggsskatt gjøres tydelig, både i lovteksten og i
ligningsmyndighetenes saksbehandling. Departementet foreslår dessuten
at betegnelsen "tilleggsskatt" forbeholdes tilleggsskatt med ordinær
sats. Som betegnelse på forhøyelseselementet i tilleggsskatten har
departementet vurdert flere alternativer. Et alternativ er å kalle
forhøyelseselementet for "straffeskatt". Dette ville gjort det tydelig
at denne administrative sanksjonen er et alternativ til straffeforfølgning
når skattyter har utvist skyld, men ikke anmeldes. Etter departementets
syn vil det likevel være uheldig å benevne som straff en reaksjon som
anses som en administrativ sanksjon, og som ilegges etter forvaltningsrettslige
og ikke straffeprosessuelle regler. Betegnelsen straff bør reserveres
for de sanksjoner som av lovgiver er definert som formell straff
etter straffeloven §§ 15 og 16.
Departementet foreslår i stedet at forhøyelseselementet kalles
"skjerpet tilleggsskatt". En slik begrepsbruk viser at det gjelder
skjerpede vilkår for å ilegge denne sanksjonen som kommer i tillegg
til (den ordinære) tilleggsskatten, og understreker dermed det pønale
preget.
I tillegg til å sikre at skattyterne oppfyller sin opplysningsplikt
overfor ligningsmyndighetene, vil skjerpet tilleggsskatt være av
en mer strafflignende karakter. Etter departementets oppfatning
bør derfor skyldkravet være det samme etter reglene om skjerpet
tilleggsskatt som etter ligningslovens straffebestemmelser, det
vil si forsett eller grov uaktsomhet. Departementet foreslår i tillegg
at vilkårene for skjerpet tilleggsskatt reguleres i en egen paragraf
i loven. Dessuten foreslår departementet at ligningsmyndighetene
skal kunne fastsette skjerpet tilleggsskatt, det vil si forhøyelseselementet,
i et eget vedtak i kompliserte saker hvor det er behov for en særskilt
kvalitetssikring.
For å ta hensyn til menneskerettslovens begrensninger, bør reglene
om tilleggsskatt ikke lenger utformes som bestemmelser om at tilleggskatt
"skal ... ilegges", slik som i gjeldende § 10-2. Departementet foreslår
i stedet at bestemmelsene om tilleggsskatt og skjerpet tilleggsskatt
utformes slik at det fremgår at slik sanksjon "ilegges" der vilkårene
er oppfylt. Er vilkårene oppfylt, skal det imidlertid ikke være
opp til ligningsmyndighetenes frie skjønn om tilleggsskatt skal
ilegges. Derimot skal begrensninger som følger av EMK legges fullt
ut til grunn ved praktiseringen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg
til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre slutter seg til utgangspunktet for
valg av sanksjonsmodell, men viser til at den objektive regelen
for å ilegge tilleggsskatt etter den foreslåtte § 10-2 ikke har
noen direkte kobling mot de subjektive vilkårene i § 10-3 som fritar
for tilleggsskatt. Disse medlemmer mener det er viktig
av rettssikkerhetsgrunner at unnskyldelige forhold hos skattyterne
alltid blir vurdert i en sammenheng med den objektive hovedregelen
og mener at en direkte kobling i lovteksten i § 10-2 til den etterfølgende
opplistingen av de subjektive vilkår for å frita for tilleggsskatt
i § 10-3 er nødvendig.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende
forslag:
"I lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven)
gjøres følgende endring:
§ 10-2 nr. 1 første punktum skal lyde:
1. I den grad det ikke foreligger unnskyldelige grunner etter
§ 10-3, skal skattyter som har gitt ligningsmyndighetene uriktige
eller ufullstendige opplysninger, eller som har unnlatt pliktig
levering av selvangivelse eller næringsoppgave, ilegges tilleggsskatt
når opplysningssvikten har ført til eller kunne ha ført til skattemessige
fordeler."