Det er et overordnet prinsipp i barnevernloven at det skal legges
avgjørende vekt på hva som er barnets beste. Hva som til enhver
tid anses som barnets beste, er i stadig utvikling. Å ta konsekvensene
av hva som er barnets beste, vil noen ganger være annerledes enn det
foreldre ønsker eller mener er best for sin egen del. Betydningen
av barnets beste som det overordnede prinsippet ble ytterligere
styrket da Norge i 2003 inkorporerte FNs barnekonvensjon i norsk
lovgivning.
Barnevernet skal så langt som mulig være en forebyggende hjelpetjeneste,
det vil si at tiltak først og fremst skal settes i verk for barnet
og familien i hjemmet. Til grunn for dette ligger det som omtales som
minste inngreps prinsipp. Barnevernet skal ikke treffe mer inngripende
tiltak enn det som er nødvendig.
Å vokse opp med sine biologiske foreldre anses å være det beste
for barn. Dette blir omtalt som det biologiske prinsipp.
Barn i Norge har tradisjonelt vokst opp innenfor en biologisk
storfamilie, senere kjernefamilie. Denne sosiale tradisjonen har
fått sin idémessige refleksjon i "Det biologiske prinsipp". Dette
blir også avspeilet i internasjonale konvensjoner. Biologiske foreldre
vil ofte ha et fortrinn i tilknytningsprosessen gjennom forberedelsene
til barnets fødsel og gjennom tanker om at barnet er en del av en
selv og en videreføring av slekten. For barn som lever sammen med
ikke-biologiske foreldre, vil den kulturelle vektleggingen av biologisk
slektskap kunne utgjøre en utfordring for selvforståelsen. Det avgjørende
for barnet er likevel graden av, og kvaliteten i foreldrenes emosjonelle forpliktelse,
relasjon og tilknytning, enten de er biologiske foreldre eller ikke.
Når foreldre ikke innehar ressurser til å skape forutsigbarhet
og stabilitet for barnet må det biologiske prinsipp vike for barnets
beste. Der det er motsetninger mellom barnets behov for trygghet
og omsorg, og foreldres behov og ønsker, må barnets behov settes foran
foreldrenes. Det er viktig at barnevernet griper inn tidlig før
barnet har fått skader.
Det finnes mange klare indikasjoner på at dagens praksis på enkelte
områder ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til barnets
beste. Ulike publikasjoner basert på forskning, rapporter fra praksisfeltet
og ikke minst fra tidligere barnevernsbarn, har bidradd til å gi
viktig kunnskap i denne forbindelse. På bakgrunn av hvordan de aktuelle
paragrafene har fungert i praksis, foreslås derfor enkelte presiseringer.
Den viktigste målsettingen med de forslag til lovendringer som ligger
i denne proposisjonen er å presisere og tydeliggjøre hensynet til
barns rettigheter i loven.
Retten for et barn til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter
i alle forhold som gjelder barnet, og plikten til å legge vekt på
barnets synspunkter i samsvar med alder og modenhet, er nedfelt
i barnekonvensjonen artikkel 12. Dette prinsippet er også nedfelt
i barnevernloven § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen.
Senkingen av aldersgrensen for barns rett til å uttale seg fra 12
til 7 år gjennom en lovendring i 2003, var direkte knyttet til inkorporeringen
av FNs barnekonvensjon i norsk lovverk. Samtidig er prinsippet om
at barn og unge får gi uttrykk for sin mening en vesentlig forutsetning
for å få klarlagt hva som er til det beste for det enkelte barnet. Departementet
har derfor sett det som viktig å framheve barnets rett til medvirkning
i forslagene.
For å unngå at barn blir skadelidende av å leve lenge i utilfredsstillende
forhold i hjemmet og dermed være mer skadet når det først blir tatt
under omsorg, foreslås det å innføre en lovfestet plikt til å regelmessig
evaluere igangsatte hjelpetiltak. Om hjelpetiltakene ikke fungerer
etter sitt formål, må omsorgstiltak vurderes. På den måten tydeliggjøres
oppfølgingsansvaret til barnevernet i sterkere grad enn i dag. Det
vises til kapittel 2 i proposisjonen.
I tillegg foreslås det i kapittel 3 å innføre strengere kriterier
for tilbakeføring etter en omsorgsovertakelse. Bare dersom det er
overveiende sannsynlig at omsorgen hos biologiske foreldre vil være
forsvarlig skal en omsorgsovertakelse kunne oppheves.
Forskning viser at for enkelte barn kan adopsjon gi tryggere
og mer forutsigbare oppvekstrammer enn langvarige fosterhjemsplasseringer.
Dersom det regnes som sannsynlig at de biologiske foreldrene varig ikke
vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, eller at barnet har fått
slik tilknytning til mennesker og miljø der det er at det etter
en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet
om det blir flyttet, skal kommunen vurdere adopsjon som barneverntiltak. Det
foreslås i kapittel 4 å legge til rette for økt bruk av adopsjon
gjennom justering av praksis.
I tillegg foreslår departementet å innføre et utvidet krav om
begrunnelse i saker om ettervern, jf. kapittel 5, og å lovfeste
plikt for barneverntjenesten til å utarbeide en individuell plan
for de barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak,
jf. kapittel 6. Departementet foreslår videre å lovfeste en plikt for
barneverntjenesten til å gi tilbakemelding til melder, jf. kapittel
7, og å utvide barnevernets adgang til å gi opplysninger til yrkesutøvere
etter lov om helsepersonell mv., jf. kapittel 8. Departementet foreslår også
å lovregulere sentre for foreldre og barn i barnevernloven, jf.
kapittel 9. I kapittel 10 foreslår departementet å overføre det
overordnede faglige tilsynet på barnevernområdet til Statens helsetilsyn.
Sammendraget nedenfor som gjelder de ulike forslagene gjengir
i det vesentlige departementets vurderinger. For nærmere redegjørelse
av gjeldende rett og høringsbehandlingen vises det til proposisjonen.
Departementet er av den oppfatning at barnevernet så langt som
mulig skal være en forebyggende hjelpetjeneste, og at tiltak først
og fremst skal gis i hjemmet. Mange barn og familier mottar hjelpetiltak som
bidrar til at barnets situasjon i hjemmet blir tilfredsstillende.
Samtidig gir forskning på området indikasjoner på at noen barn ikke
får tilstrekkelig hjelp. For disse barna vil utilstrekkelig hjelp
bety en vesentlig belastning og en svekket mulighet for gode levekår
senere i livet. Departementet vil derfor understreke hvor viktig
det er å unngå at barn i for lang tid mottar hjelpetiltak som ikke
fungerer etter sitt formål. En grunnleggende målsetting må være
at de hjelpetiltak som settes i verk er kunnskapsbaserte.
Departementet vil også understreke at tiden kan gå fort for et
barn mens man prøver ut hjelpetiltak. Det kan derfor være riktig
og nødvendig å reise sak om omsorgsovertakelse der hjelpetiltakene
ikke har den ønskede effekt. Noen barn lever under så vanskelige
forhold at det vanskelig kan avhjelpes ved hjelpetiltak, og det
er viktig at man ikke overvurderer foreldrenes ressurser. En sterkere
bevissthet rundt denne problemstillingen vil ha konsekvenser både for
barneverntjenestens og fylkesnemndas vurderinger.
For å sikre at de tiltakene som iverksettes fungerer etter sitt
formål, er det viktig at barneverntjenesten følger opp tiltakene.
Som et ledd i dette vil det etter departementets oppfatning være
sentralt at barneverntjenesten har god kunnskap om hvordan det går med
familien. Departementet vil derfor opprettholde forslaget om å presisere
i barnevernloven § 4-5 at barneverntjenesten skal følge nøye med
på hvordan det går med barnet og foreldrene.
Departementet vil også opprettholde forslaget om at det presiseres
i barnevernloven § 4-5 at barneverntjenesten som ledd i oppfølgingen
av tiltaket og vurderingen av om det er nødvendig med nye tiltak, også
skal vurdere om det er grunnlag for omsorgsovertakelse.
Høringsrunden har vist at det er omfattende støtte til departementets
forslag om å innføre en plikt for barneverntjenesten til å evaluere
tiltaksplanen og herunder hjelpetiltakene. Gjennom en slik evaluering vil
man kunne vurdere om tiltakene er tilstrekkelig målrettede og fører
til en bedre situasjon for barnet, eller om man må vurdere å sette
inn andre tiltak. Hensikten med evalueringen vil altså være å sikre
en systematisk og jevnlig vurdering av barnets omsorgssituasjon.
Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at kravet
til evaluering må gjelde alle typer hjelpetiltak. Dette vil for
eksempel innebære at også tiltak til barn over 18 år (ettervern)
skal evalueres regelmessig. Også hjelpetiltak som iverksettes etter
at et barn som har vært under omsorg tilbakeføres til hjemmet, skal
evalueres etter denne bestemmelsen. Departementet mener imidlertid
ikke at det er nødvendig å foreslå noen særregler for evaluering
av tiltak som settes i verk overfor denne gruppen.
Når det gjelder hvor hyppig tiltaksplanen skal evalueres, går
høringsuttalelsene i ulike retninger. Mens noen mener at kvartalsmessige
evalueringer i mange tilfeller vil være for hyppig, etterlyser andre en
lovfesting av et minimumskrav for hvor ofte tiltaksplanen skal evalueres.
Departementet oppfatter likevel at høringsinstansene i det vesentligste
er enig med departementet i at en regelmessig kvartalsmessig evaluering
i de fleste saker bør være et minimum. Departementet er imidlertid
enig med de høringsinstansene som uttrykker at hyppigheten av evalueringen
i noen tilfeller må kunne avvike fra dette minimumskravet. Dette
kan særlig gjelde der det er snakk om langvarige forebyggende tiltak
hvor det kan være vanskelig å måle raske endringer, eller der det
gjelder tiltak overfor de eldste ungdommene.
Departementet er fortsatt av den oppfatning at tiltaksplanene
som en hovedregel bør evalueres hvert kvartal, men mener at det
i enkelte tilfeller bør være mulig å bestemme at evalueringen skal
skje sjeldnere. En lovfesting av et minimumskrav til halvårig eller
årlig evaluering vil etter departementets oppfatning kunne virke
mot sin hensikt, da en slik bestemmelse fort vil kunne oppfattes
som hovedregelen. Departementet vil derfor ikke foreslå noen nærmere lovfesting
av hvor ofte evaluering skal skje annet enn at det skal være "regelmessig".
Departementet vil imidlertid i veilederen om tiltaksplaner og omsorgsplaner
i barneverntjenesten presisere krav til hyppighet av evalueringen.
En slik presisering vil kunne gjøre det lettere for fylkesmannen
å føre tilsyn med at kommunene oppfyller kravet til evaluering.
Departementet er for øvrig enig med de høringsinstansene som
uttrykker at det bør framgå av tiltaksplanene når planen skal evalueres.
Departementet forutsetter at dette tas inn som et eget punkt i planene, og
vil vurdere å framheve dette i veilederen om tiltaksplaner og omsorgsplaner
i barneverntjenesten.
Etter departementets oppfatning er det viktig at evalueringen
er systematisk, og at vurderinger og konklusjoner dokumenteres.
Departementet har derfor forståelse for de høringsinstansene som
mener det bør utformes retningslinjer for hvordan evalueringen bør
foregå, og vil vurdere å utvikle metoder for evalueringen av tiltaksplanen.
Som framholdt av enkelte høringsinstanser gir barnekonvensjonen
artikkel 12 barn rett til å gi uttrykk for sine synspunkter i alle
forhold som berører barnet. Barnekonvensjonen gjelder som norsk
lov, og barns rett til å uttale seg og å bli hørt vil dermed også gjelde
ved evaluering av tiltaksplanen. Departementet vil i veilederen
om tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten presisere
nærmere hvordan barns deltakelse i evalueringen skal ivaretas.
Barne- og likestillingsdepartementet vil etter dette foreslå
en bestemmelse i samsvar med forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet
til § 4-5.
Avgjørelsen av om vilkårene for tilbakeføring er til stede, herunder
om foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg, vil alltid måtte
bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering av alle relevante opplysninger
i saken.
Det vil verken være mulig eller hensiktsmessig å oppstille alle
relevante momenter og hensyn og vektingen av disse i lovteksten.
Departementet har derfor ikke foreslått endringer i den retning.
Når det gjelder hensynet til barnets beste, vil departementet bemerke at
dette er et av hovedhensynene som ligger til grunn for de kriterier
som framgår av barnvernloven § 4-21 første ledd. Videre følger det
av barnevernloven § 4-1 at barnets beste skal være et avgjørende
hensyn ved valg av tiltak etter barnevernloven kapittel 4.
Ved behandlingen av den enkelte sak er det viktig at kommunen,
som forbereder sakene for fylkesnemnda, innhenter opplysninger om
alle relevante faktiske forhold og sørger for at disse blir grundig vurdert.
Videre skal også fylkesnemnda og domstolene opplyse saken ytterligere
i den grad det er behov for det.
Barna sakene gjelder har som hovedregel opplevd omsorgssvikt
og brutte relasjoner, og er derfor særlig sårbare. For å sikre barnas
utvikling best mulig er det etter departementets oppfatning viktig
at de får oppleve en trygg og stabil omsorgssituasjon som møter
deres individuelle behov. Departementet er enig med Norsk Psykologforening
i at barn som vurderes tilbakeført, som regel har erfart sviktende
omsorg over lang tid før de kom i fosterhjem, og har måttet tilpasse
seg en ny familie og ny livssituasjon. En stadig mulighet for gjenopptagelse
av omsorgssituasjonen vil derfor medføre en stor belastning og usikkerhet
for alle parter. Det understrekes i proposisjonen at selv om forholdene
hos biologiske foreldre har endret seg, kan barna ha svært negative
erfaringer med de biologiske foreldrene som omsorgspersoner. En
tilbakeføring kan føre til frykt, utrygghet og redsel for at situasjoner
lignende det de har opplevd før skal skje igjen. Det bør foreligge
svært gode argumenter for at avgjørelsen som blir tatt om omsorgsovertakelse
skal endres, og tilbakeføring gjennomføres.
Etter departementets oppfatning bør det kreves mer enn alminnelig
sannsynlighetsovervekt for at foreldrene kan gi det enkelte barn
forsvarlig omsorg i saker om tilbakeføring, selv om dette medfører
et strengere beviskrav enn det som er lagt til grunn i saker om
omsorgsovertakelse etter barnevernloven § 4-12 første ledd bokstavene
a)-c).
Departementet fastholder forslaget om at det i loven skal framgå
hvilket beviskrav som stilles ved vurderingen av om foreldrene kan
gi barnet forsvarlig omsorg, og at dette skal være strengere enn
alminnelig sannsynlighetsovervekt, dvs. mer enn 51 prosent sannsynlig.
Departementet har imidlertid ut i fra de innsigelsene som er
framkommet i høringsrunden, kommet til at det bør brukes et annet
begrep enn "reell tvil", slik at man ikke innfører et begrep som
inneholder en så stor grad av tolkningstvil at det er fare for at
endringen ikke vil nå sitt formål. Høringsinstansene har blant annet
foreslått at det i stedet anvendes begreper som "sterk grad av sannsynlighet",
"klar sannsynlighetsovervekt" og "overveiende sannsynlig". Etter
departementets oppfatning innebærer samtlige av disse begrepene
at det stilles krav om mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt.
Departementet slutter seg til forslaget om å anvende begrepet "overveiende
sannsynlig". Dette kriteriet er allerede innarbeidet i barnevernloven
gjennom § 4-8 annet ledd og § 4-12 første ledd bokstav d). Førstnevnte
bestemmelse gjelder adgangen til å fatte vedtak om omsorgsovertakelse
for barn som er plassert utenfor hjemmet av foreldrene eller med
deres samtykke etter § 4-4. I disse tilfellene kan vedtak om omsorgsovertakelse
fattes dersom det er overveiende sannsynlig at en flytting vil føre
til en situasjon eller risiko for barnet som nevn i § 4-12 første
ledd. Et vedtak etter denne bestemmelsen kan også treffes før et
nyfødt barn er flyttet til foreldrene. Det heter i forarbeidene
til § 4-8 annet ledd at departementet legger til grunn at kravet
om overveiende sannsynlig innebærer at det kreves høy grad av sannsynlighet,
jf. Ot.prp. nr. 44 (1991–1992) Om lov om barneverntjenester (barnevernloven).
Departementet fastholder at mangler ved den omsorgssituasjonen
barnet befinner seg i etter en omsorgsovertakelse, ikke må brukes
som grunn til å tilbakeføre et barn til en uforsvarlig omsorgssituasjon hos
foreldrene. I disse tilfellene må barnevernet sørge for at barnet
får det tiltaket det har behov for. Departementet er kjent med at
det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å finne egnede tiltak,
og det arbeides derfor systematisk innenfor det statlige tiltaksapparatet
med utvikling av nye typer tiltak som kan møte de ulike behov barn
og ungdom har.
Når det gjelder forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon
opprettholder departementet sin oppfatning av at forslaget til endring
av beviskravet verken strider mot denne eller andre internasjonale
forpliktelser Norge er bundet av. Departementet viser til de vurderingene
som er foretatt av denne problemstillingen i høringsnotatet, som
etter departementets syn gjør seg gjeldende også om beviskravet settes
til overveiende sannsynlig.
Barne- og likestillingsdepartementet vil etter dette foreslå
en endring av § 4-21 første ledd første punktum som avviker noe
fra forslaget i høringsnotatet.
Departementet viser til at gjeldende lovgivning, og internasjonale
konvensjoner som Norge har forpliktet seg til, innebærer en erkjennelse
av at det i visse tilfeller er nødvendig ut fra hensynet til barnet
å benytte et så vidt inngripende tiltak som adopsjon. På denne bakgrunn
legger departementet til grunn at adopsjon er et relevant og viktig
tiltak etter barnevernloven. Det spørsmål forslaget reiser er således ikke
om adopsjon skal være et tiltak etter barnevernloven, men om tiltaket
bør benyttes i større grad enn i dag.
Departementet har registrert at forslaget om å legge til rette
for økt bruk av adopsjon som tiltak etter barnevernloven, har fått
bred støtte blant høringsinstansene. Departementet er derfor også
etter høringen av den oppfatning at praksis bør justeres, slik at
flere barn som trenger det får mulighet til å bli adoptert av sine
fosterforeldre. Selv om adopsjon mot foreldrenes vilje er et inngripende
tiltak ved at alle rettslige bånd mellom barn og foreldre brytes,
er det på den annen side svært viktig for et barn at det får vokse opp
under forhold som i minst mulig grad er preget av usikkerhet med
hensyn til framtiden. Departementet legger også vekt på at det er
forskning som viser at for enkelte barn kan adopsjon gi tryggere
og mer forutsigbare oppvekstrammer enn langvarige fosterhjemsplasseringer.
Etter en helhetlig vurdering mener departementet det derfor bør
legges bedre til rette for at barn som trenger det får nyte godt
av adopsjon som barneverntiltak.
Departementet mener også etter høringen at det ikke er nødvendig
å foreta en endring i loven for å endre praksis. Departementet viser
til sakens inngripende karakter og til at EMK og EMDs praksis setter rammer
for bruken av adopsjon som barneverntiltak. Det er derfor i første
omgang viktig å se på hvilke muligheter som foreligger innenfor
gjeldende lovgivning, og om man ved presiseringer overfor kommunene
kan endre praksis. Departementet viser for øvrig også til at vi
i dag har bedre muligheter til å følge utviklingen av praksis, da
blant annet statistikkgrunnlaget er blitt mer nyansert og forbedret.
Spørsmål om bruk av adopsjon som barneverntiltak henger også sammen
med spørsmålet om adopsjon med samværsrett mellom barnet og opprinnelige
foreldre etter adopsjon, såkalt "åpen adopsjon". Departementet ønsker
derfor å vurdere adopsjon som barneverntiltak også i sammenheng
med åpen adopsjon, og vil komme tilbake til dette.
Departementet mener det er viktig å legge til rette for at flere
saker blir fremmet og prøvet av fylkesnemnda for barnevern og sosiale
saker. En forutsetning for at sak om adopsjon blir behandlet av
fylkesnemnda er at barneverntjenesten i kommunen mener adopsjon
vil bli til det beste for barnet. De øvrige grunnvilkårene i barnevernloven
og adopsjonsloven må også være oppfylt. Det er med andre ord barneverntjenesten
som foretar den første vurderingen av om forholdene ligger til rette
for adopsjon av barnet i den konkrete saken. Dette innebærer at
barneverntjenesten må utøve et faglig godt skjønn når det skal vurderes
om saken bør fremmes for fylkesnemnda. Om adopsjon er til barnets
beste beror på en samlet vurdering, der ulike momenter skal vektlegges.
Vurderingen skal skje konkret, og beror på opplysningene i den enkelte
sak. Det vil derfor ikke være mulig å gi en endelig og uttømmende
oversikt over alle momenter som kan være relevante i barnets beste-vurderingen,
ei heller si noe generelt om hvordan de ulike momentene skal veies
mot hverandre. Selv om dette ikke er mulig, mener departementet
at en nærmere presisering overfor kommunene vil være nyttig. En nærmere
presisering av hva som er til barnets beste, vil bedre kunne sikre
at kommunen, i saker der det er klart at fosterhjemsplasseringen
blir langsiktig, vurderer om sak om samtykke til adopsjon bør fremmes. En
slik mer samlet framstilling av relevante momenter, vil også kunne
bidra til å lette kommunens vurdering av om en sak om adopsjon mot
foreldrenes vilje bør fremmes.
Departementet ser ikke grunn til nå å gå nærmere inn på selve
innholdet i en slik presisering overfor kommunene, men er enig med
de instansene som har pekt på at det samtidig blir viktig å presisere
hvordan barnets rett til å få informasjon og uttale seg om saken,
skal sikres. Departementet vil for øvrig ta med de nyttige innspillene
fra høringsinstansene til bruk i det videre arbeidet.
Departementet er enig med Dommerforeningen i at det er opp til
domstolen å avgjøre hva det gis rom for innenfor gjeldende regelverk
og at en slik framstilling av momenter i barnets beste-vurderingen først
og fremst er rettet mot kommunene. Det skjønnsmessige spørsmålet
om adopsjon vil være til barnets beste, vil uansett kunne prøves
fullt ut av domstolene. Departementet mener det derfor ikke er avgjørende
å ta stilling til om retningslinjer eller veileder overfor kommunene
skal benyttes.
Når det gjelder spørsmålet om det i barnevernloven bør nedfelles
en vurderingsplikt for kommunen, for å sikre at sak om fratakelse
av foreldreansvar og samtykke til adopsjon fremmes, viser departementet til
barnevernloven § 4-15 tredje ledd om utarbeidelse av omsorgsplan
og § 4-16 om oppfølging av vedtak om omsorgsovertakelse. Den sistnevnte
bestemmelsen pålegger kommunens barneverntjeneste en fortløpende
plikt til å følge med i hvordan det går med barn og foreldre når
det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse. Oppfølgingsansvaret
gjelder så lenge vedtaket består. Ut fra oppfølgingsansvaret har barneverntjenesten
også et ansvar for å foreta eller foreslå for fylkesnemnda de endringer
som eventuelt viser seg nødvendige etter at omsorgsovertakelsen har
vart en tid. I dette ligger at barneverntjenesten har en fortløpende
vurderingsplikt med hensyn til barnets situasjon i tiltaket. Dersom
barneverntjenesten skulle komme til at det er til barnets beste
å bli adoptert av sine fosterforeldre, skal barneverntjenesten fremme
sak om dette for fylkesnemnda. Departementet ser derfor ikke grunn
til å foreta noen endringer i loven for å presisere en vurderingsplikt.
Etter gjeldende barnevernlov er grunnvilkåret for å samtykke
til adopsjon etter § 4-20 tredje ledd a) tilnærmet det samme som
vilkåret for å opprettholde omsorgen for barnet i henhold til § 4-21
første ledd. Departementet foreslår i proposisjonens kapittel 3
en endring i § 4-21 som innebærer et strengere krav til når en omsorgsovertakelse
kan oppheves og barnet tilbakeføres til sine foreldre. Departementet
legger til grunn at den foreslåtte endringen av § 4-21 innebærer
at flere barn vil bli værende i fosterhjem, og at flere av disse
derfor vil kunne falle inn under det alternative vilkåret i § 4-20
tredje ledd a) om at samtykke til adopsjon kan gis når barnet har
fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er at det etter
en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om
det blir flyttet. Adopsjon kan da gjennomføres under forutsetning
av at de øvrige vilkårene foreligger.
Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker et
behov for god oppfølging av adoptivfamilien. Det vil imidlertid
variere hvilket hjelpebehov barnet og adoptivforeldrene eventuelt
måtte ha. Det vil også variere hva de selv ønsker hjelp til. Noen kan
ønske fortsatt avlastning eller støttekontakt for barnet. Andre
vil ønske samtaler for å sikre et godt samspill mellom seg og barnet.
Barnets behov kan ofte være sammensatte og omfattende. En god og helhetlig
oppfølging kan derfor kreve at flere etater og hjelpeinstanser involveres
og gjør sin del i forhold til adoptivfamilien. Departementet kan
ikke se at det skulle være noe i veien for at kommunale tjenester følger
opp adoptivfamilien med tiltak når barnet eller familien har særlig
behov for det.
Departementet har forståelse for at saker om samtykke til adopsjon
er ressurskrevende og kompliserte saker for kommunene. Departementet
legger imidlertid til grunn at det statlige regionale barnevernet
vil kunne gi god faglig bistand til kommunene også i disse sakene.
Etter dette har departementet kommet til at det er nødvendig
å justere praksis i kommunene når det gjelder å fremme saker om
samtykke til adopsjon av barn etter barnevernloven § 4-20 for fylkesnemnda for
barnevern og sosiale saker. Departementet mener at en lovendring
ikke er nødvendig for en slik praksisendring. Det bør imidlertid
utarbeides retningslinjer eller en veileder for kommunene til bruk
ved vurderingen av barnets beste i disse sakene.
Høringsrunden har vist at det er omfattende støtte til departementets
forslag om å innføre en plikt til å begrunne hvorfor ungdom som
har hatt hjelp av barnevernet ikke lenger skal motta hjelp etter
fylte 18 år. Høringsinstansene mener at ettervern er viktig, og
at det er riktig å øke innsatsen på dette området. I den grad det
er uenighet om forslaget, dreier denne seg først og fremst om hvorvidt
det går langt nok med hensyn til å sikre at alle får det ettervernet
de har behov for. Til dette vil departementet bemerke at forslaget
innebærer en tydeliggjøring i loven av at opphør av tiltak ved fylte
18 år bare kan skje når dette er til barnets beste. Når det gjelder
forslaget fra enkelte høringsinstanser om å gjøre ettervern til
en rettighet, er departementet av den oppfatning at når barnevernloven
ikke gir en rett til tiltak for barn og ungdom under 18 år, som
er barneverntjenestens hovedansvar, vil det ikke være riktig å gi
ungdom over 18 år en slik rett.
Selv om det også i dag følger av forvaltningsloven at vedtak
fattet av barnevernet skal begrunnes, er departementet enig med
Landsforeningen for barnevernsbarn når de påpeker at loven ikke
gir god nok garanti for at spørsmål om tiltak etter fylte 18 år
behandles på en slik måte at det avtegner seg en tydelig saksbehandlingsprosess.
En plikt til å begrunne hvorfor tiltak ikke opprettholdes eller
nye tiltak ikke iverksettes, vil sikre at det utarbeides et klart
og tydelig vedtak som kan påklages til fylkesmannen.
Når det gjelder Landsforeningen for barnevernsbarns forslag om
at klage på avslag på søknad om ettervern automatisk bør gis oppsettende
virkning, viser departementet til forvaltningsloven § 42. Denne bestemmelsen
gir underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ
adgang til å beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen
er ute eller klagen er avgjort. Departementet vil bemerke at både
barneverntjenesten og fylkesmannen bør vurdere om dette skal gjøres
når barnevernet fatter vedtak om ikke å opprettholde iverksatte
tiltak etter fylte 18 år.
Departementet er enig i at det er av vesentlig betydning for
å få til et godt ettervern at det er et godt samarbeid mellom den
kommunale og statlige barneverntjenesten. Det har tidligere blitt
lagt til grunn, blant annet i Ot.prp. nr. 61 (1997–1998), at ansvarsdelingen
mellom stat og kommune er den samme når det gjelder tiltak for ungdom
mellom 18 og 20 år som for barn under 18 år. Dette innebærer at
Bufetat i disse tilfellene har et ansvar for å bistå kommunen med plassering
av barn utenfor hjemmet og for å dekke den del av utgiftene ved
plassering i fosterhjem eller institusjon som overstiger den satsen
som er fastsatt av departementet med hjemmel i barnevernloven § 9-5.
Departementet vil understreke at det ikke er noe vilkår for å
motta ettervern at den enkelte ungdom har vært under barnevernets
omsorg. Også de som har mottatt frivillige hjelpetiltak etter § 4-4,
kan søke om at etablerte tiltak opprettholdes, eller om andre tiltak.
Departementet vil i denne sammenheng peke på det såkalte ettervernsrundskrivet,
hvor barneverntjenesten oppfordres til å vise fleksibilitet og kreativitet
i opprettelsen av tiltak som skal hjelpe den enkelte ungdom fram
mot voksenlivet. Barneverntjenesten oppfordres til i enda sterkere
grad å samarbeide med sosialtjenesten om tilretteleggelsen av tiltak. Videre
viser rundskrivet til at det ikke er uvanlig at ungdom først takker
nei til tilbud om ettervern, men så ombestemmer seg etter en tid.
Rundskrivet påpeker at det i slike tilfeller ikke er noe i veien
for at etterverntiltak kan iverksettes selv om kontakten med ungdommen
har vært formelt avsluttet en periode. Endelig går det uttrykkelig
fram av ettervernsrundskrivet at kommunen har plikt til å informere
om klageretten dersom det gis avslag på søknad om ettervern. For
å sikre et godt ettervernsarbeid over hele landet, vil departementet
revidere dette rundskrivet på bakgrunn av den foreslåtte lovendringen
og de synspunktene som har framkommet i høringsrunden.
Den foreslåtte endringen av § 1-3 vil gi barneverntjenesten plikt
til å begrunne hvorfor en ungdom som tidligere har fått hjelp av
barnevernet ikke lenger skal få hjelp etter fylte 18 år. Dette vil
etter departementets oppfatning sikre at det med utgangspunkt i den
enkelte ungdoms beste, foretas en konkret og grundig vurdering av
hva som kan gjøres for å hjelpe ham eller henne i overgangen til
voksenlivet. Det overordnede målet er at ungdommene skal settes
i stand til å greie seg på egen hånd.
Barne- og likestillingsdepartementet vil etter dette opprettholde
forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til barnevernloven § 1-3.
Barnevernloven inneholder i dag ingen bestemmelse om individuell
plan. I stedet inneholder barnevernloven bestemmelser om plikt for
barneverntjenesten til å utarbeide tiltaksplan eller omsorgsplan for
barnet.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at det først og fremst
vil være barn med behov for tjenester og tilbud fra andre enn barnevernet
som er i hovedmålgruppen for individuell plan.
Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en selvstendig
plikt for barneverntjenesten til å utarbeide individuell plan for
barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester.
Selv om mange høringsinstanser har hatt merknader til ulike sider
ved praktiseringen av en slik bestemmelse, synes det å være forholdsvis
bred enighet om at det bør innføres en plikt for barneverntjenesten til
å utarbeide en individuell plan.
Hovedformålet med å innføre en slik plikt for barneverntjenesten
er å sikre at barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester
et langsiktig, helhetlig og individuelt tilpasset tilbud. Barne-
og likestillingsdepartementet er også etter høringen av den oppfatning
at en lovfestet plikt for barneverntjenesten til å utarbeide individuell
plan vil være et nyttig virkemiddel for å sikre barn med behov for
langvarige barneverntiltak i kombinasjon med langvarige tiltak fra
andre tjenester helhetlig og koordinert hjelp.
Forslaget innebærer at barneverntjenesten får en lovfestet plikt
til å inngå et formalisert samarbeid om planen med andre tjenester.
I henhold til dagens lovgivning skal det kun utarbeides én individuell
plan for hvert enkelt barn med behov for langvarige og koordinerte
tjenester. Forslaget vil ikke innebære noen endring av dette. I
dette ligger både en samarbeidsplikt for alle de tjenestene som
har plikt til å utarbeide individuell plan, og en forutsetning om
at planen vil omfatte tjenester etter annet lovverk.
Alle tjenestene som i dag omfattes av bestemmelser om individuell
plan har allerede en selvstendig plikt til å utarbeide en slik plan.
Departementet forutsetter at det på lokalt plan inngås en avtale
om hvem som skal ha ansvaret for å koordinere arbeidet med individuell
plan i hvert enkelt tilfelle. Departementet vil for øvrig vise til
at arbeidet med gjennomføring av individuell plan i utgangspunktet
ikke endrer den alminnelige ansvars- og funksjonsdelingen mellom
tjenestene.
Når det gjelder spørsmålet om hvilken tjeneste som i det enkelte
tilfellet bør ha hovedansvaret for planen, har departementet merket
seg at flere instanser har pekt på at det i tilfeller der et barn
ikke allerede har individuell plan før et vedtak etter barnevernloven
fattes, likevel kan være hensiktsmessig om en annen tjeneneste enn
barneverntjenesten koordinerer planarbeidet. Blant annet ble det
i høringen argumentert for at hovedansvaret for planen burde ligge
hos den tjenesten som forutsettes å være tyngst inne i saken.
Departementet er enig i at dersom det viser seg at barnet primært
har behov for tjenester fra andre tjenester som også har plikt til
å utarbeide individuell plan, bør ansvaret for å koordinere planen
i utgangspunktet ligge hos disse. Departementet forutsetter at barneverntjenesten
da bistår familien i å sørge for at arbeidet med individuell plan
blir iverksatt dersom de ønsker dette. Videre er departementet enig
med de høringsinstansene som framhever at foreldrenes eller barnets
ønske om hvem som skal ha hovedansvaret for å koordinere planen
skal tillegges vekt.
Når det gjelder hvilken instans som i det enkelte tilfellet skal
ha ansvaret for koordinering, utarbeidelse og det nærmere innholdet
i planen, vil departementet for øvrig, på tilsvarende måte som etter
helselovgivningen og etter sosialtjenesteloven, fastsette forskrift
med bestemmelser om når individuell plan skal utarbeides med hjemmel
i barnevernloven og om planens nærmere innhold og utforming. Departementet
vil i dette arbeidet ta med seg de synspunkter som er framkommet
i høringen om ansvarsfordeling og om planens nærmere innhold. Forslag
til slik forskrift vil bli sendt på alminnelig høring.
Flere høringsinstanser har påpekt at den nærmere reguleringen
av barneverntjenestens plikt til å utarbeide individuell plan må
samordnes med den lovgivningen om individuell plan som allerede
finnes for helsetjenesten og sosialtjenesten. Departementet er enig
i dette, og vil vurdere den nærmere reguleringen av individuelle
planer i samarbeid med andre aktuelle myndigheter. Departementet
vil i dette arbeidet ta med seg de synspunkter som er framkommet
i høringen om ansvarsfordeling og om planens nærmere innhold.
Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt forslaget bør formuleres
som en plikt for barneverntjenesten eller som en rettighet for barnet,
vil departementet vise til at dette er ulikt utformet i de ulike
lovene som i dag inneholder en bestemmelse om individuell plan. Forslaget
til ny bestemmelse i barnevernloven § 3-2 a bygger på kommunehelsetjenesteloven
§ 6-2 a og er utformet ut fra hva som passer best til barnevernlovens
øvrige system. Departementet viser i den forbindelse til at barnevernloven
ikke gir en lovfestet rett til tjenester, men at den pålegger barneverntjenesten
en rekke plikter.
I høringsnotatet ble det vist til at dersom et barn har behov
for individuell plan vil denne i praksis erstatte tiltaksplanen
eller omsorgsplanen ved at tiltaksplanen eller omsorgsplanen blir
innlemmet i den individuelle planen. Noen instanser har gitt uttrykk for
at de er uenige i dette, mens andre mener at det er behov for en
nærmere avklaring om forholdet mellom planene. På bakgrunn av høringen
ser departementet at det ikke alltid vil være slik at den individuelle
planen vil kunne erstatte barnets tiltaks- eller omsorgsplan, men
at deler av tiltaksplanen eller omsorgsplanen i noen tilfeller holdes
utenfor den individuelle planen. Departementet er enig i at det
derfor kan være behov for visse avklaringer og ser det som naturlig
at dette inngår som en del av arbeidet med forskrift til bestemmelsen.
Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal samtykke til at det
utarbeides individuell plan på barnets vegne, legger departementet
til grunn at det er barnets foreldre eller andre med foreldreansvar
som skal samtykke til dette når barnet er under 15 år. Hensynet
til barns egen rett til å delta i saken, jf. barnevernloven § 6-3,
tilsier imidlertid at barnet selv skal få anledning til å uttale
seg om innholdet i planen og evalueringen av den. Barnets synspunkter
skal tillegges vekt i tråd med alder og modenhet.
Barn over 15 år, eller som av andre grunner er part i saken,
kan etter barnevernloven selv samtykke til individuell plan, jf.
barnevernloven § 6-3. Når barnet har fylt 15 år er samtykke fra
barnet nødvendig, og som hovedregel også tilstrekkelig grunnlag
for å kunne utarbeide individuell plan. Dette gjelder med mindre
planen inneholder tiltak som også retter seg mot foreldrene. I slike
tilfeller må også foreldrene samtykke til planen.
Dersom barneverntjenesten midlertidig har plassert et barn under
15 år utenfor hjemmet med hjemmel i § 4-6 annet ledd, eller har
overtatt omsorgen for et barn under 15 år etter §§ 4-8 eller 4-12,
legger departementet videre til grunn at det er barneverntjenesten
som har kompetanse til å "samtykke" til individuell plan på barnets
vegne.
Med unntak av at barnet selv etter barnevernloven har kompetanse
til å samtykke ved fylte 15 år, legger departementet etter dette
til grunn at samtykke til individuell plan etter barnevernloven
skal tilsvare reglene om samtykke i Forskrift om individuell plan etter
helselovgivningen og etter sosialtjenesteloven, § 5.
Etter barnevernloven § 8-1 er det som hovedregel barnets oppholdskommune
som har ansvar for å gi hjelp etter loven. Formålet med bestemmelsen
er å forhindre at barn som har behov for bistand fra barnevernet
blir en "kasteball" mellom kommuner. Departementet er enig med de
instansene som ser behovet for en avklaring av hvilken barneverntjeneste som
skal ha ansvaret for den individuelle planen. Formålet med individuell
plan og praktiske hensyn tilsier at det er den kommunen der barnet
bor som bør ha dette ansvaret.
Når det gjelder synspunktene fra flere høringsinstanser om føringene
i høringsnotatet om "langvarighet" som vilkår for individuell plan,
vises det til at departementet i høringen ønsket å være tilbakeholdne med
å angi bestemte tidsrammer for hva som skal anses som langvarige
tiltak. Dette må etter departementets oppfatning vurderes konkret
i det enkelte tilfellet. I denne vurderingen må det blant annet
tas hensyn til barnets alder, hvilke typer barneverntiltak som er eller
skal iverksettes, og på hvilket grunnlag. Departementet legger for
øvrig til grunn at kriteriet om langvarighet også må ses i sammenheng
med barnets behov for individuell plan.
Departementet er enig i at plikten til å utarbeide individuell
plan ikke bør gjelde på Svalbard. Departementet viser til at en
derfor vil foreta de nødvendige endringene i Forskrift om lov om
barneverntjenesters anvendelse på Svalbard.
Barne- og likestillingsdepartementet vil etter dette foreslå
en bestemmelse i samsvar med forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet
til ny § 3-2 a.
Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en plikt for
barneverntjenesten til å gi nærmere bestemte opplysninger til den
som har gitt melding om bekymring til barneverntjenesten. Hvilke
opplysninger barneverntjenesten skal gi, bør avhenge av hvem som
har gitt melding og hvilke undersøkelser og tiltak som blir iverksatt
med hjemmel i barnevernloven.
Departementets forslag om plikt for barneverntjenesten til å
gi melderen en generell tilbakemelding har fått bred støtte fra
høringsinstansene. Det samme gjelder forslaget om at meldere omfattet
av opplysningsplikten til barnevernet skal opplyses om hvorvidt
barneverntjenesten har åpnet undersøkelsessak.
På bakgrunn av høringen vil departementet derfor opprettholde
forslaget i høringsnotatet om ny § 6-7 a første og annet ledd om
plikt for barneverntjenesten til å gi meldere en generell tilbakemelding,
samt plikt til å opplyse meldere omfattet av opplysningsplikten
om at det er åpnet undersøkelsessak etter barnevernloven § 4-3.
Departementet vil også fastholde forslaget om at barneverntjenesten
kan unnlate å gi en slik generell tilbakemelding der meldingen er
"åpenbart grunnløs" eller der "andre særlige hensyn" taler mot at
tilbakemelding gis. Departementet viser i den forbindelse til at
denne løsningen gir barneverntjenesten anledning til ut fra sitt
faglige skjønn selv å avgjøre om tilbakemelding skal gis ut fra
hensynet til hva som i det enkelte tilfelle vil være til beste for
barnet og familien. Departementet ser at det i enkelte tilfeller
kan være gode grunner for å gi melderen en generell tilbakemelding
også der meldingen er åpenbart grunnløs. Forslaget er således ikke
til hinder for at barneverntjenesten kan gi en slik generell tilbakemelding
dersom barneverntjenesten vurderer at dette vil være til beste for
barnet. Departementet er etter dette ikke enig i at barneverntjenesten
bør gis en generell plikt til å gi en tilbakemelding i alle tilfeller.
Barneverntjenesten bør derimot stå fritt til å vurdere om en slik
tilbakemelding vil være til skade for barnet og familien.
Departementet opprettholder videre forslaget om plikt for barneverntjenesten
til å gi meldere omfattet av opplysningsplikten ny tilbakemelding
når undersøkelsen er gjennomført, jf. utkastet § 6-7 a tredje ledd.
Denne tilbakemeldingen skal omfatte opplysninger om hvorvidt saken
er henlagt eller om barneverntjenesten følger opp saken videre.
Departementet ser i denne sammenheng innvendingene om at barneverntjenesten
allerede etter dagens lovgivning kan gi opplysninger om utfallet
av en undersøkelsessak når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens
oppgaver overfor barnet. Departementet vil imidlertid vise til at
denne delen av forslaget bare omfatter opplysninger om hvorvidt
saken er henlagt eller om barneverntjenesten følger opp saken videre. Opplysninger
om hvilke tiltak som er eller kan bli iverksatt omfattes ikke. Dette
innebærer at en fornyet tilbakemelding etter utkastet § 6-7 a tredje
ledd bare i begrenset grad vil inneholde personsensitive opplysninger
om barnet og familien. Departementet mener at det å gi meldere omfattet
av opplysningsplikten visse opplysninger om hvordan saken følges
opp av barneverntjenesten, uavhengig av om dette anses nødvendig
for å fremme barneverntjenestens oppgaver i den enkelte saken, vil
bidra til å styrke andre tjenesters tillit til barneverntjenesten.
Departementet mener også at bestemmelsen vil bedre samarbeidet mellom
tjenestene, og dermed sikre det enkelte barnet et godt og helhetlig
tjenestetilbud. Etter departementets oppfatning ivaretar bestemmelsen
både melderens behov for opplysninger og hensynet til foreldrenes
personvern.
Når det gjelder forslaget i høringsnotatet om å innføre en plikt
til å gi meldere omfattet av opplysningsplikten opplysninger om
konkrete tiltak, har flere høringsinstanser uttalt seg kritisk til
dette. Instansene viser særlig til at barneverntjenesten allerede
etter dagens lovgivning kan gi andre myndigheter opplysninger når
dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens oppgaver overfor
barnet.
Departementet har merket seg de innvendingene som har framkommet
i høringen om at loven allerede i dag gir barneverntjenesten adgang
til å gi melderen nødvendig informasjon. Departementet legger til grunn
at banevernloven § 6-7 tredje ledd må forstås slik at barneverntjenesten
kan gi de opplysninger som er nødvendige for å sikre at andre offentlige
tjenester som for eksempel barnehage, skole, og helsestasjon skal
kunne gi barnet et best mulig og helhetlig tjenestetilbud.
Departementet har likevel kommet til at det er behov for å presisere
i loven at barneverntjenesten har adgang til å gi melder opplysninger
som er nødvendige for at melder skal kunne ivareta sine oppgaver overfor
barnet.
Dette vil bidra til å sikre at de ulike tjenestene finner fram
til de beste løsningene for barnet. En slik presisering vil også
bidra til å ivareta intensjonen bak forslaget om å styrke barneverntjenestens
samarbeid med andre instanser og gjensidig tillit.
Blant annet på bakgrunn av høringen, har departementet imidlertid
kommet til at barneverntjenesten ikke bør pålegges å gi meldere
opplysninger om barneverntjenestens videre oppfølging av saken.
Departementet legger til grunn at det er barneverntjenesten, som
kjenner de opplysninger det er snakk om å utlevere, som må vurdere
hvorvidt det er nødvendig å gi opplysninger i det enkelte tilfellet.
På denne bakgrunn foreslår departementet en bestemmelse som understreker
og presiserer barneverntjenestens adgang til å gi opplysninger til
offentlige meldere, jf. utkast til § 6-7 a fjerde ledd.
Barne- og likestillingsdepartementet vil etter dette foreslå
en bestemmelse som avviker noe fra forslaget i høringsnotatet, jf.
utkastet til ny § 6-7 a.
For å sikre barn med tiltak fra barnevernet et godt helsehjelpstilbud
og et mest mulig helhetlig hjelpetilbud, foreslo departementet i
høringsnotatet en tilføyelse i barnevernloven § 6-7 tredje ledd
som presiserer at barnevernet kan gi opplysninger til privatpraktiserende
helsepersonell på samme måte som til andre offentlige organer, herunder
til helsetjenesten. Departementet foreslo at presiseringen skulle
gjelde i forhold til yrkesutøvere som omfattes av helsepersonelloven.
Som departementet viste til i høringsnotatet utgjør helsehjelp
som ytes av privatpraktiserende helsepersonell en sentral del av
det samlede helsehjelpstilbudet for barn og unge. Blant annet er
leger tilknyttet fastlegeordningen i all hovedsak privatpraktiserende
som arbeider etter avtale med den enkelte kommune.
I høringsnotatet viste departementet til at barnevernets behov
for å kunne formidle opplysninger også til privatpraktiserende helsepersonell
i hovedsak skal være ivaretatt gjennom dagens lovgivning. Likevel
er Barne- og likestillingsdepartementet også etter høringen av den
oppfatning at barnevernets adgang til å gi opplysninger til privatpraktiserende
helsepersonell bør sidestilles med adgangen til å formidle opplysninger
til andre offentlige organer og til helsetjenesten for øvrig. Etter
departementets oppfatning tilsier både behovet for å sikre barn
som mottar tiltak fra barnevernet et likeverdig helsehjelpstilbud, og
hensynet til barneverntjenestens utredning av det enkelte barnets
omsorgssituasjon en slik endring. Forslaget om å utvide barnevernets
adgang til å formidle opplysninger til privatpraktiserende helsepersonell
har også fått bred tilslutning i høringsrunden.
Når det gjelder anførsel om at barnevernets adgang til å formidle
opplysninger er for snever, vil departementet vise til at barnevernet
i følge forslaget vil kunne gi opplysninger til barnets fastlege
og annet privatpraktiserende helsepersonell på samme måte som til
andre tjenester når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens
oppgaver. Departementet legger i den forbindelse til grunn at dersom
det å formidle opplysninger til helsepersonell er nødvendig for
å sikre barnet nødvendig og forsvarlig helsehjelp, vil dette i utgangspunktet
omfattes av hva som må sies å fremme barneverntjenestens oppgaver overfor
barnet.
Departementet vil i denne forbindelse særlig vise til at barneverntjenesten
ved omsorgsovertakelse av et barn under 16 år etter barnevernloven
§§ 4-6 annet ledd, 4-8 eller 4-12 overtar foreldrenes kompetanse til
å samtykke til helsehjelp, jf. pasientrettighetsloven § 4-4 annet
ledd. Det samme gjelder dersom barneverntjenesten etter barnevernloven
§§ 4-8 og 4-12 har overtatt omsorgen for en ungdom mellom 16 og 18
som etter pasientrettighetsloven § 4-5 ikke har samtykkekompetanse.
For øvrig viser departementet til den generelle beskrivelsen av
barneverntjenestens adgang til å gi opplysninger til andre offentlige
tjenester som er gitt i kapittel 7 om tilbakemelding til melder.
Departementet viser til at formidling av opplysninger etter barnevernloven
§ 6-7, tredje ledd første alternativ, er begrenset til tilfeller
der slik formidling er nødvendig for å fremme barneverntjenestens
oppgaver overfor det enkelte barnet.
I forhold til spørsmålet om opplysninger om barnets foreldre
kan formidles til annet helsepersonell, viser departementet til
at formidling av opplysninger mellom helsepersonell er regulert
i helsepersonelloven kapittel 5. Så vidt departementet kan se reiser
denne presiseringen i barnevernloven ingen særlige spørsmål i så
måte.
Barne- og likestillingsdepartementet vil etter dette foreslå
en bestemmelse i samsvar med forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet
§ 6-7 tredje ledd.
Departementet mener at sentre for foreldre og barn har høy kompetanse
og utgjør et viktig alternativ i barnevernets tiltaksapparat. Tilbudet
er differensiert og fleksibelt, noe som blant annet innebærer at man
kan tilpasse tilbudet til familiens behov. Det er slik sett ikke
spørsmål om hvorvidt sentre for foreldre og barn fortsatt skal være
en del av barnevernets tiltak. Spørsmålet gjelder reguleringsform
og innhold i et rettslig rammeverk for sentrene. Departementet vurderer
det som viktig å opprettholde og videreutvikle tilbudet sentrene
i dag gir.
Bufdirs undersøkelse viser at det er behov for det tilbudet sentrene
gir. Sentrene er det eneste tiltaket under barnevernloven som gir
et døgnbasert tilbud hvor det systematisk fokuseres på og arbeides
med samspillet mellom barn og foreldre. Ingen andre barnevernstiltak
retter seg i en slik grad mot å forbedre/utvikle foreldrenes omsorgsevne.
Slik sett står sentre for foreldre og barn også i en særstilling
i barnevernets forebyggende arbeid, selv med familier som det knytter
seg alvorlig bekymring til. Samtidig pekes det fra enkelte av sentrene
på at man ser en utvikling mot en tyngre brukergruppe med mer sammensatt problematikk
enn tidligere, og at utredning av omsorgsevnen ikke sjelden resulterer
i sak om omsorgsovertakelse. Slik sett vil et opphold på senteret
bidra til å dokumentere barnets behov for endret omsorgssituasjon.
Både Bufdir og sentrene selv etterlyser et klarere regelverk
for godkjenning og drift av sentrene, samt regler for tilsyn. Bufdir
har samtidig pekt på at de forskriftene som i dag gjelder for barneverninstitusjonene,
er for omfattende til at de lar seg anvende direkte på sentrene.
Det har videre vært pekt på at en for omfattende regulering kan
hindre sentrenes mangfold og den fleksibilitet tiltakene representerer.
Bufdirs gjennomgang viser at sentrene er tiltak som er i stadig
utvikling. Det vises for eksempel til utviklingen av hjemmebaserte
tjenester i tilknytning til sentrene, og til at regioner med flere
sentre arbeider med videreutvikling av det hjemmebaserte tilbudet,
og med å differensiere tilbudet ved de ulike sentrene.
Departementet vurderer det som viktig å videreutvikle tilbudet
sentrene gir. Av de høringsinstanser som har uttalt seg til forslaget,
har alle bortsett fra to instanser gitt sin støtte til forslaget
om at sentrene for foreldre og barn bør undergis rettslig regulering.
Departementet vil derfor foreslå at det gis nærmere regler om sentrene
i barnevernloven. Departementets forslag til regulering av sentrene
gjelder den delen av sentrenes tilbud som omfatter heldøgnstjenester
og ikke hjemmebaserte tjenester i senterets regi.
Departementet vurderer det slik at tiltakene som tilbys i sentre
for foreldre og barn, ikke i vesentlig grad griper inn i foreldres
eller barns rettigheter og plikter. Dette utgangspunkt bygger på
at tiltaket er frivillig, og at foreldrene (og barnet) når som helst kan
avslutte tiltaket ved å trekke sitt samtykke tilbake. Det erkjennes
likevel at foreldre i noen tilfeller kan oppleve at det er en flytende
overgang mellom det frivillige tiltaket og senere sak om omsorgsovertakelse.
Dette vil særlig gjelde familier der det knytter seg stor bekymring
til barnets omsorgssituasjon. Foreldrene vil derfor kunne oppleve
at de ikke har et reelt valg og at tiltaket får et element av tvang.
Imidlertid mener departementet at det må gjelde tilsvarende vurderinger
i forhold til dette som i forhold til de øvrige frivillige tiltakene:
Det at de kan ha elementer av tvang er ikke nødvendigvis urimelig
overfor foreldrene. Det må forutsettes at alle foreldre (og barn) ved
inntak i sentrene gjøres oppmerksomme på grunnleggende saksbehandlingsregler
og klagemuligheter, samt informeres om tiltakets innhold og formål,
samt formålet med en eventuell utredning. Alle beboere bør, på linje
med andre hjelpetiltak, undertegne en skriftlig samtykkeerklæring
hvor det framgår at man står fritt til å trekke sitt samtykke tilbake.
Dersom det allerede før plasseringen er stor sannsynlighetsovervekt
for at barnet vil bli tatt under omsorg, vil plassering i senter
for foreldre og barn ofte være et mindre egnet tiltak. I slike tilfeller
vil også plasseringens dominerende formål være å forberede en omsorgsovertakelse.
Dette kan rokke ved hovedgrunnlaget for tiltaket, som er frivillighet.
For at tiltaket skal kunne hjemles i barnevernloven § 4-4 bør utgangspunktet
være at det foreligger en reell mulighet for at foreldrene kan få
hjelp til å klare omsorgen for barnet alene i etterkant av plasseringen.
Det er i alle tilfeller viktig at formålet med tiltaket gjøres klart
i tiltaksplanen og at foreldrene samtykker i tiltaksplanen.
Etter departementets vurdering bør reguleringsmodellen i hovedsak
svare til reguleringen av barneverninstitusjoner og det er ikke
naturlig med et eget kapittel om sentre for foreldre og barn. Høringsrunden
har vist at det er støtte for dette forslaget og departementet vil
derfor foreslå å innpasse sentrene i barnevernloven kapittel 5 gjennom
tilføyelser, samt endringer i andre bestemmelser i loven som gjelder institusjoner.
En slik regulering vil etter departementets oppfatning gi det beste
rettslige grunnlaget for et faglig forsvarlig og likeverdig tilbud
ved de ulike sentrene.
Sentrene for foreldre og barn er i dag hjemlet i barnevernloven
§ 4-4 femte ledd. Det er et vilkår for formidling av plass ved sentrene
at barnet har et særlig behov for hjelp, jf. § 4-4 annet ledd, og
at problemene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, jf. § 4-4 femte
ledd. Departementet mener at sentrenes spesielle karakter sammenlignet
med de øvrige plasseringsalternativene i § 4-4 femte ledd, gjør
det naturlig å flytte sentrene opp i bestemmelsens annet ledd, som en
del av eksemplifiseringen av hjelpetiltakene der. En slik rettslig
plassering av sentrene vil føre til større synlighet av sentrene
som et eget tiltak. Ved en slik plassering vil man også unngå det
skjerpende vilkåret i bestemmelsens femte ledd med hensyn til at
det bare kan formidles plass i et senter for foreldre og barn "dersom
ikke behovet kan løses ved andre hjelpetiltak". Før formidling av
plass i et senter for foreldre og barn er det nettopp ofte ikke
naturlig å prøve andre hjelpetiltak først. De absolutt fleste høringsinstansene
støttet forslaget om å flytte sentrene for foreldre og barn fra
femte ledd og til annet ledd i § 4-4, og departementet vil derfor
fremme forslag om en slik rettslig plassering av tiltaket.
Flere av høringsinstansene har argumentert for at sentrene kan
være et godt og egnet tiltak for en ung jente allerede mens hun
er gravid, både når jenta er under og over 18 år. Flere høringsinstanser
tar også til orde for at mindreårige foreldre bør kunne få plass på
et senter for foreldre og barn.
Ved opphold i et senter for foreldre og barn forutsettes det
at foreldrene er i stand til å ha omsorg både for seg selv og barnet.
En særlig problemstilling har derfor også tidligere vært reist i
forhold til mindreårige gravide eller småbarnsforeldre som selv
er under omsorg fra barneverntjenesten. Barn som er under omsorg
fra barneverntjenesten, er i behov av omsorg fra andre for sin egen
del. Et opphold i senter for foreldre og barn må derfor innebære
at både foreldrenes og barnets behov for omsorg ivaretas. I forhold
til dette har departementet blant annet uttalt at dersom et slikt
tiltak skal anses hensiktsmessig for en mindreårig som er under
omsorg fra barneverntjenesten, bør det vurderes om vedtaket om omsorgsovertakelse
overfor den mindreårige forelderen kan oppheves og avløses ved et
hjelpetiltak (opphold i mødrehjem eller lignende) etter § 4-4 femte
ledd. Departementet har lagt til grunn at det bare unntaksvis vil være
aktuelt med opphold i mødrehjem for en mor som selv er under omsorg
av barneverntjenesten.
Når det gjelder gravide under 18 år som er under omsorg fra barneverntjenesten,
uttalte departementet i 2006 at man ikke kan se noe prinsipielt
i veien for at gravide under 18 år plasseres i senter for foreldre og
barn forutsatt at vedkommende har en godkjent omsorgsbase i tillegg
(brev til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet av 29. juni 2006).
Barnevernloven gjelder for fødte barn i den forstand at det etter
barnevernloven ikke kan settes inn undersøkelser og tiltak overfor
et ufødt barn mot morens samtykke. I forarbeidene til barnevernloven
i Ot.prp. nr. 44 (1991–1992) uttaler departementet at det selvsagt
ikke er noe i veien for at det iverksettes frivillige hjelpetiltak
overfor gravide kvinner. Departementet vil imidlertid bemerke at
dette vil være et kommunalt tiltak som ikke utløser noe økonomisk ansvar
for staten.
Til det rent lovtekniske ved plasseringen av senterne i § 4-4
annet ledd, har Bufetat i høringsrunden foreslått at uttrykket plassert
erstattes med uttrykket opphold i både i § 4-4 annet ledd og i § 9-4
om statlig regional barnevernmyndighets økonomiske ansvar for barneverntjenesten.
Et opphold ved et senter for foreldre og barn er frivillig og departementet
er enig med Bufetat i at uttrykket opphold i et senter for foreldre
og barn er bedre enn uttrykket plassert i et senter for foreldre
og barn. Departementet vil derfor foreslå en ordlyd i § 4-4 annet
ledd og i § 9-4 i tråd med forslaget til Bufetat.
For å sikre brukerne et tilbud som holder et høyest mulig kvalitetsmessig
mål, mener departementet at det er nødvendig å stille krav til kvalitet
i sentrene. Slike krav kan omfatte både krav til fagplaner, metode
og formål, materielle krav, lokalisering og fysisk utforming, bemanning,
herunder døgnbemanning, og kompetanse. Sentrene skal ha en definert
målgruppe og en formulert målsetting for sin faglige virksomhet,
herunder utredningsvirksomhet.
De høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget har i all
hovedsak støttet departementets forslag. Departementet vil derfor
foreslå at sentre for foreldre og barn blir omfattet av § 5-10 hvor
det stilles generelle krav til institusjonen og åpnes for at det
kan gis forskrifter med nærmere krav til kvalitet. Formålet med
å gi slike regler vil være å sikre at sentre for foreldre og barn
har tilstrekkelige faglige, fysiske, personalmessige og ressursmessige
forutsetninger for utøvelse av ansvaret etter loven, slik at barn
og foreldre får et faglig forsvarlig tilbud, veiledning og oppfølging
under og etter oppholdet.
Departementet vurderer det videre som nødvendig og viktig at
det innføres en godkjenningsordning for sentrene, etter mønster
av godkjenningsordningen for barneverninstitusjoner. Dette innebærer
at private og kommunale sentre for foreldre og barn bare kan benyttes
ved vedtak etter barnevernloven dersom de er godkjent for dette
formålet. Slik vil man kunne sikre et mest mulig likeverdig tilbud
til familiene. Det skal ikke innvirke på tilbudets kvalitet hvor den
aktuelle familien får plass, og det skal heller ikke ha betydning
hva slags eierforhold sentrene har.
Høringsrunden har vist at høringsinstansene i all hovedsak støtter
dette forslaget, og departementet vil derfor foreslå at sentre for
foreldre og barn blir omfattet av § 5-8 hvor det framgår at det
stilles krav om godkjenning av private og kommunale institusjoner.
Ved at senteret skal godkjennes etter § 5-8, følger det også
av § 6-10 at den som skal ansettes skal legge fram tilfredsstillende
politiattest, noe som blir framhevet som positivt av høringsinstansene.
Sentrene vil da også bli omfattet av en forskriftshjemmel hvor det kan
gis nærmere regler for slik godkjenning. Det bør blant annet gis
nærmere regler om vilkår for godkjenning, regnskapsplikt og revisjon,
godkjenningsmyndighet, klage og etterfølgende kontroll. Enkelte
av høringsinstansene som støtter forslaget har gitt utrykk for at
en godkjenningsordning ikke må føre til at man mister gode eksisterende
tilbud. Departementet understreker derfor at det er viktig å utforme
godkjenningskriteriene slik at man samtidig ikke avskjærer det mangfoldet
og det fleksible tilbudet som eksisterer i dag.
Departementet mener at det er viktig å sikre at foreldre og barns
rett til familie- og privatliv respekteres på sentrene for foreldre
og barn. Opphold i sentre for foreldre og barn er basert på frivillighet
og foreldrene kan når som helst flytte hjem igjen med barnet. Under
oppholdet forutsettes det også at foreldrene er i stand til å ha
omsorg både for seg selv og barnet. Barnevernloven § 5-9 omhandler
rettigheter og bruk av tvang for barn og unge som oppholder seg
på barneverninstitusjon. Denne bestemmelsens formål er først og
fremst å sikre at retten til alminnelig livsutfoldelse ikke begrenses
på en vilkårlig måte og utover det som er nødvendig. Videre skal
bestemmelsen sikre forsvarlige rutiner i situasjoner som nødvendiggjør
tvangsmessige inngrep. Dette gjør at bestemmelsen ikke passer så
godt på sentre for foreldre og barn. Departementet foreslo derfor
en egen kortfattet bestemmelse i ny § 5-9 a om rettigheter ved opphold
i sentre for foreldre og barn med hjemmel for utfyllende forskrifter
om barns og foreldres rettigheter og plikter i sentre for foreldre
og barn.
Flertallet av høringsinstansene som kommenterte forslaget var
positive til den foreslåtte løsningen. Departementet vil derfor
foreslå at det fastsettes en ny § 5-9 a om rettigheter ved opphold
i sentre for foreldre og barn i samsvar med forslaget i høringsnotatet.
Den foreslåtte bestemmelsen inneholder en forskriftshjemmel for
utfyllende regler om barns og foreldres rettigheter og plikter i
sentre for foreldre og barn. Forskrift om bruk av rettigheter og
tvang under opphold i barneverninstitusjoner (rettighetsforskriften)
fastsatt 12. desember 2002 med hjemmel i barnevernloven § 5-9, er
ikke så godt egnet for opphold i sentre for foreldre og barn. Departementet
tar derfor sikte på å fastsette en egen forskrift for sentrene med hjemmel
i ny § 5-9 a. Departementet vil ved fastsettelse av en slik forskrift
ta med seg det som er framkommet om dette punktet under høringen.
En slik forskrift vil videre bli sendt på alminnelig høring på vanlig
måte.
Departementet vil ved fastsettelse av forskrift til ny § 5-9 a
om rettigheter ved sentre for foreldre og barn ta stilling til om
det skal gis klagerett til fylkesmannen over brudd på forskriften.
Departementet mener at det er behov for en egen tilsynsordning
som omfatter alle sentrene. Regulering i form av kontroll, tilsyn
og revisjon utgjør en betydelig del av statlig virksomhet og man
ser i de fleste vestlige land en stadig økende vektlegging av ekstern
kontroll. Tilsyn kan defineres som et virkemiddel som iverksettes
for å følge opp regelverkets intensjoner, og kjernen i tilsynsrollen
er den konkrete kontrollen av pliktsubjektets etterlevelse av den
fastsatte normen, og reaksjoner ved avvik.
Fylkesmannen fører i dag tilsyn med barnevernvirksomheten i kommunene,
med statlige og private barneverninstitusjoner, og med omsorgssentrene
for enslige mindreårige asylsøkere. Det mest nærliggende er derfor
å overlate tilsynsansvaret for sentrene for foreldre og barn til
fylkesmennene. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg til
forslaget er enige i at tilsynsoppgaven bør legges til fylkesmannen, og
departementet vil derfor foreslå at fylkesmennene får utvidet sine
tilsynsoppgaver til også å omfatte tilsyn med sentrene for foreldre
og barn. Fylkesmennene kan da bygge på sin kompetanse og erfaring
fra tilsyn med barneverninstitusjoner og eventuelt også omsorgssentrene
for mindreårige. Departementet vil derfor fremme forslag om at fylkesmannens
tilsynsoppgaver etter § 2-3 tredje ledd bokstav c) og § 5-7 også
skal omfatte sentrene for foreldre og barn.
Fylkesmennene har ifølge undersøkelsen til Bufdir gitt en gjennomgående
tilbakemelding om at regelverket knyttet til barneverninstitusjonene
ikke er direkte anvendelig for tilsynsvirksomheten med sentrene.
Blant annet kunne ikke individtilsynet gjennomføres slik det blir
gjort i barneverninstitusjoner der kjernen i individtilsynet er
at tilsynsmyndighetene skal påse at det enkelte barn får forsvarlig
og respektfull omsorg og behandling, og at eventuell bruk av tvang
ikke skjer i strid med gjeldende regler. Departementet mener derfor
det vil være behov for mer detaljerte regler om utøvelsen av tilsynet
ved sentrene, og at det bør kunne gis forskrifter om dette. Høringsinstansene
har i hovedsak gitt sin tilslutning til dette, og departementet
vil i forskrift fastsette egne regler for fylkesmannens tilsyn med
sentrene. Departementet vil i dette arbeidet ta med seg de synspunkter
som er framkommet under høringen vedrørende innholdet i et slikt
tilsyn. Forslag til slik forskrift vil bli sendt på alminnelig høring
på vanlig måte.
Rundskriv Q-06/2007 regulerer oppgave- og ansvarsfordeling mellom
kommuner og statlige barnevernmyndigheter – herunder om betalingsordninger
i barnevernet. Det er i rundskrivet forutsatt at sentre for foreldre
og barn er omfattet av de betalings- og refusjonsordningene som
gjelder mellom stat og kommune. Det legges til grunn at opphold
i sentrene følger den alminnelige ansvarsfordeling mellom stat og kommune
selv om formålet med oppholdet først og fremst skulle være utredning.
Det presiseres i rundskrivets pkt. 2.2.2 at utredning/undersøkelse
av om et barn har behov for et tiltak eller ikke er kommunens ansvar
etter barnevernloven § 4-3. Det kan imidlertid være en flytende
overgang mellom utredning og hjelpetiltak. Det legges til grunn
i rundskrivet at opphold i sentre for foreldre og barn følger den
alminnelige ansvarsfordelingen mellom stat og kommune selv om formålet
med oppholdet først og fremst er utredning.
Departementet foreslo i høringsnotatet at denne ordningen skulle
videreføres og de høringsuttalelsene som har kommentert dette har
støttet forslaget. Departementet mener derfor det er riktig å opprettholde
denne ordningen, slik at betalings- og refusjonsordningen for sentre
for foreldre og barn følger ordningen for institusjoner. Departementet
foreslår også at sentrene omfattes av barnevernloven §§ 9-4 og 9-5
som regulerer økonomisk ansvar og refusjon mellom statlige og kommunale
myndigheter.
Barnevernloven § 2-3 har nærmere regler om de statlige myndigheters
oppgaver og ansvar på barnevernområdet. Bestemmelsens annet ledd
omhandler statlig regional myndighets oppgaver. Statlig regional
myndighets oppgaver tilsvarer de oppgaver som var lagt til fylkeskommunen
fram til 2004. § 2-3 er ikke uttømmende når det gjelder statlig
regional myndighets oppgaver og ansvar etter barnevernloven. Den
mest sentrale oppgaven gjelder ansvaret for etablering og drift
av barneverninstitusjoner. Det nærmere innholdet i dette ansvaret
er regulert i barnevernlovens kapittel 5, se særlig § 5-1.
Etter § 2-3 annet ledd bokstav c) skal statlig regional myndighet
etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten med plassering
av barn utenfor hjemmet. Dette gjelder også for frivillige plasseringer
av barn utenfor hjemmet etter § 4-4 femte ledd. Det er ikke lovhjemlet
noen tilsvarende bistandsplikt hva gjelder sentre for foreldre og
barn. I tillegg til tildelingsbrev til Bufdir av 21. april 2008 har
departementet likevel uttalt at det også eksisterer en bistandsplikt
for statlig regional barnevernmyndighet overfor kommunen i forhold
til sentre for foreldre og barn, men departementet understreker
at bistandsplikten ikke innebærer at Barne-, ungdoms- og familieetaten
har plikt til å bygge ut det eksisterende tilbudet av slike sentre.
Flere høringsinstanser har tatt til orde for at bistandsplikten
utvides til å omfatte en plikt til å sørge for at det er tilstrekkelig
tilbud av sentre i forhold til behovet, dvs. en plikt for Bufetat
til å sørge for at det etableres et tilstrekkelig antall sentre.
Departementet vil vise til at en i høringsnotatet la til grunn at
det er naturlig at bistandsplikten opprettholdes for så vidt gjelder
bistand til å fordele eksisterende plasser i sentre for foreldre
og barn når sentre for foreldre og barn blir underlagt statlig godkjenning
og kontroll. Hvis det viser seg at behovet for plasser i sentre
for foreldre og barn er større enn tilbudet, kan det ut fra en faglig
og økonomisk vurdering være hensiktsmessig å styrke tilbudet. Departementet
uttalte at Bufetat må vurdere hvorvidt dette skal gjøres. Departementet finner
ikke grunn til å innføre en mer utvidet bistandsplikt for Bufetat,
og vil vise til at Bufetat i sin høringsuttalelse uttaler at Bufetat
vil fortsette å følge utviklingen av tilbudet ved sentre for foreldre
og barn når det gjelder både innhold og kapasitet. Bufetat uttaler
videre at de i arbeidet med å følge opp sentrene også vil se på
om det ut fra faglige og økonomiske hensyn burde innføres bistandsplikt
tilsvarende den som gjelder for plassering i barneverninstitusjon,
for å sikre barn og foreldre plass i sentre for foreldre og barn
når det er behov for det. Departementet vil følge nøye med på utviklingen.
Departementet vil etter dette i det vesentligste opprettholde
forslaget i høringsnotatet, jf. utkast til §§ 2-3 fjerde ledd bokstav
c), 2-3 syvende ledd, 4-4 annet ledd, 4-4 femte ledd første punktum,
5-7, 5-8, ny 5-9 a, 5-10, 6-1 fjerde ledd, 6-2, 6-7 første ledd første
punktum, 6-7 annet ledd annet punktum, 6-7 tredje ledd første punktum,
6-10 annet ledd, 9-4 og 9-5.
Departementet har foreslått en ny § 2-3 b i barnevernloven hvor
Statens helsetilsyn blir tillagt det overordnede faglige tilsynsansvaret.
Forslaget var utarbeidet i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet.
Kun en høringsinstans har uttalt seg klart negativt til forslaget
om å overføre det overordnede faglige tilsynet på barnevernområdet
til Statens helsetilsyn. Mange høringsinstanser støtter i hovedsak
forslaget, men en rekke instanser har konkrete merknader og innvendinger
til forslaget.
Departementet vil innledningsvis bemerke at det å legge det overordnede
faglige tilsynet til Statens helsetilsyn får som konsekvens at Helsetilsynet
vil kunne legge direkte føringer på fylkesmannen i forhold til både
metodebruk, tema for tilsyn og prioriteringer. Det vil kunne hevdes
at fylkesmannen vil få svekket sine muligheter til å foreta en god
samordning av det statlige tilsynet med kommunene, som fylkesmannen
er pålagt gjennom kommuneloven kapittel 10 A.
Departementet vil imidlertid fastholde at en overføring av det
faglige overordnede tilsynet vil bidra til at barn i større grad
får et helhetlig og individuelt tilpasset tilbud. Barn som mottar
tiltak fra barnevernet har også ofte behov for tiltak fra andre
velferdstjenester. Statens helsetilsyn vil kunne innrette sitt tilsyn mot
flere av disse tjenestene. En samordning av det overordnede tilsynet
med henholdsvis barnevern, helse- og sosialtjenester vil derfor
bidra til å sikre helhet og sammenheng i tjenestene. Videre vil
en harmonisering av kravene til tjenestene kunne gi brukerne større
rettssikkerhet og innebære en ytterligere kvalitetssikring av tjenestetilbudet
til barn og unge. Departementet vil for øvrig framheve at også skolen vil
være en sosial og faglig arena det er viktig å fokusere på i tilsynet
etter barnevernloven. Departementet ser det derfor som viktig at
det tilsyn fylkesmannen utøver etter barnevernloven ses i sammenheng
med det tilsyn fylkesmannen gjennomfører med hjemmel i opplæringsloven
og privatskoleloven.
I 2008 har det vært gjennomført et felles landsomfattende tilsyn
med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til hjemmeboende
barn i skolepliktig alder. Denne gjennomgangen har ytterligere styrket
det metodiske og faglige samarbeidet om tilsyn på disse områdene.
Rapporten avdekker at av 114 kommuner som har vært gjenstand for
tilsyn har bare 11 kommuner et godt nok system som tilrettelegger for
samarbeid mellom de aktuelle tjenestene. Funnene fra dette tilsynet
viser viktigheten av å ha et helhetlig perspektiv knyttet til tilsynet
med sentrale velferdsområder.
Statens helsetilsyn peker i sin høringsuttalelse på at forslaget,
gjennom å skape større avstand mellom Barne- og likestillingsdepartementet
og det operative barnevernet, vil bidra til å styrke tilsynets uavhengighet.
Departementet ser at forslaget vil bidra til en slik styrking, men
vil framholde at fylkesmannens selvstendige kompetanse i forhold
til den øvrige statsforvaltningen har medført at det i praksis hverken
har oppstått troverdighets- eller legitimitetsproblemer med hensyn
til fylkesmannens tilsynsansvar.
Barne- og likestillingsdepartementet bemerker at forslaget om
overføring av det overordnede faglige tilsynet ikke berører departementets
overordnede fagansvar på barnevernfeltet. Det vil fortsatt være slik
at Barne- og likestillingsdepartementet har et overgripende ansvar
for politikkutforming og fagutvikling innenfor barnevernet. Forslaget
innebærer ikke noe utover at departementets overordnede fagansvar
når det gjelder tilsyn overføres til Statens helsetilsyn. Dette
gjelder tilsynet med institusjonene og oppgaven med å påse at kommunene
utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven. Fylkesmennene
vil også ha enkelte rådgivningsoppgaver som tilsynsmyndighet, hvor
de er direkte underlagt Statens helsetilsyn.
Samtidig skal fylkesmannen også sørge for at kommunene får generelle
råd og veiledning, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd bokstav
b). Dette omfatter også et ansvar for å bistå kommunene i vanskelige
lovtolkningsspørsmål. Denne veiledningsplikten er imidlertid ikke
en del av den kontrollmekanismen som ligger i tilsynsansvaret. Fylkesmannens
plikt til å gi råd og veiledning etter § 2-3 fjerde ledd bokstav b)
må derfor holdes atskilt fra fylkesmannens tilsynsoppgaver. Rådgivning
om og fortolkning av barnevernloven vil således være et område hvor
fylkesmannen vil ha oppgaver både som tilsynsmyndighet underlagt
Statens helsetilsyn og som fylkesmann underlagt Barne- og likestillingsdepartementet
som øverste fagdepartement. Departementet ser at det i visse tilfelle
kan være et utydelig skille mellom disse oppgavene, men legger til
grunn at fylkesmannen har lang erfaring i å foreta konkrete vurderinger
med hensyn til hvilken rolle de til enhver tid innehar. Departementet
legger for øvrig til grunn at departementet, i kraft av å ha det
faglige overordnede ansvaret for barnevernet, fortsatt vil ha behov
for jevnlige møtepunkter med fylkesmennene.
Departementet er som ledd i å være overordnet myndighet på barnevernområdet
også overordnet myndighet i saker der fylkesmannen er klageinstans
i henhold til barnevernloven § 6-5. Departementet er inneforstått
med at klagesakene vil gi Statens helsetilsyn viktig informasjon
når de skal fastsette hvilke særlige områder det skal føres tilsyn
med. Departementet legger derfor til grunn at Statens helsetilsyn og
fylkesmennene sammen vil komme fram til rutiner som vil ivareta
Helsetilsynets behov for innsyn. Også kommunenes rapporteringer
vil gi Helsetilsynet viktig informasjon til bruk i deres tilsynsvirksomhet.
Departementet vil påse at Statens helsetilsyn får denne informasjonen.
Flere høringsinstanser har vært opptatt av fleksibilitet i metodetilnærming
når det gjelder tilsynet med kommunene, og at man ikke skal ha en
ensidig fokusering på systemrevisjon. Departementet ser nytten av
at det er en fleksibilitet i metodebruken, men vil ikke i denne
sammenheng gi klare føringer på Helsetilsynets utøvelse av det overordnede
faglige tilsynsansvaret. Departementet forutsetter imidlertid at
Statens helsetilsyn foretar en utvelgelse av hensiktsmessige tilsynsmetoder
i dialog med fylkesmennene.
Etter departementets oppfatning framstår Statens helsetilsyn
som et profesjonelt overordnet faglig tilsyn som har både helse-
og sosialfaglig og juridisk kompetanse, samt kunnskap om tilsynsmetode
og pedagogiske metoder. Når det gjelder tilsynet med barneverninstitusjonene,
framgår det av gjeldende forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner
for omsorg og behandling at det skal foretas et visst antall individtilsyn
ved besøk i institusjonen hvert år. Flere høringsinstanser peker
på at individtilsynet utgjør den vesentligste delen av institusjonstilsynet,
og at dette ikke kan erstattes av systemrevisjon. Departementet
ser nødvendigheten av individtilsynet, og at videre kompetanseutvikling
i Statens helsetilsyn på dette området er viktig.
Når det gjelder Statens helsetilsyns adgang til å få innsyn i
taushetsbelagte opplysninger, er departementet enig med Helsetilsynet
i at dette bør klargjøres i lovteksten. Departementet vil derfor
foreslå at det i barnevernloven § 2-3 syvende ledd tas inn et nytt
annet punktum hvor det klargjøres at Statens helsetilsyn kan kreve
at kommunale organer som hører under loven, uten hinder av taushetsplikt,
gir de opplysninger og meldinger som er nødvendige for at Statens
helsetilsyn skal kunne utføre tilsyn i henhold til loven. Fylkesmannen
kan med hjemmel i kommuneloven § 60 c allerede i dag kreve slikt
innsyn. Av pedagogiske hensyn vil departementet imidlertid foreslå
at også fylkesmannens adgang til å kreve innsyn hos kommunale organer
blir inntatt i barnevernloven § 2-3 syvende ledd. Departementet
vil også foreslå at det i § 2-3 syvende ledd klargjøres at Statens
helsetilsyn, på samme måte som statlige sentrale og regionale myndigheter
og fylkesmannen, kan kreve at alle institusjoner og sentre for foreldre
og barn som omfattes av kapittel 5 i loven, og omsorgssentre for
mindreårige som omfattes av kapittel 5A i loven, uten hinder av
taushetsplikt gir de opplysninger og meldinger som er nødvendige
for at myndighetene skal kunne utføre sine oppgaver etter loven.
Departementet har for øvrig merket seg de instanser som mener
at Helsetilsynets tilsynsansvar med barnevernet også bør omfatte
tilsyn med Bufetat. Departementet ser at det kan være mange gode
argumenter for å etablere en tilsynsordning som dekker hele tiltakskjeden
i barnevernet. Departementet er imidlertid enig med Statens helsetilsyn
i at det i så fall vil være nødvendig med en lovendring. En slik lovendring
vil i tilfelle kreve en bredere utredning av spørsmålet, samt et
grundig forarbeid når det gjelder videre tilrettelegging av et slikt
tilsyn. Departementet vil derfor komme tilbake til dette spørsmålet.
På bakgrunn av det ovenstående vil Barne- og likestillingsdepartementet
opprettholde forslaget om å overføre det overordnede faglige tilsynet
på barnevernområdet til Statens helsetilsyn, jf. utkastet til ny § 2-3 b.
Departementet vil også foreslå presiseringer i § 2-3 syvende ledd.