5.1 Sammendrag
Det er under pkt. 5.1 - 5.6 i meldingen redegjort for finansieringspakken for de tidligere sentralstyrte landene og utviklingslandene, spørsmålet om utvidelse av lånegrensene, etablering, forlengelse og utvidelse av transformasjonsfasiliteter (STF), forslag om ny fordeling av SDR, videreføring av ESAF og nye reserveordninger. Om dette vises det til meldingen.
5.1.1 Restanseproblemet
Den internasjonale gjeldskrisen på 1980-tallet bidro til at flere av IMFs medlemsland fikk problemer med å oppfylle sine finansielle forpliktelser til IMF. I de etterfølgende årene økte restansene i omfang og nådde en topp på 3,5 mrd. SDR ved utgangen av finansåret 1991/92. Etter dette har restanseproblemet avtatt i omfang. Ved slutten av finansåret 1993/94 utgjorde restansene 2,9 mrd. SDR. Problemet har hele tiden vært begrenset til et fåtall av medlemslandene og omfatter nå 9 av organisasjonenes 179 land. Kun 3 av de 11 langvarige restanseproblemene fra før 1990 gjenstår å løse. To av disse landene, Sudan og Zambia, svarer for to tredeler av de utestående restansene.
IMF, herunder den nordisk-baltiske valgkrets, har sett meget alvorlig på problemet av to hovedgrunner:
| - |
IMFs evne og mulighet til å resirkulere sine midler begrenses og dermed reduseres mulighetene for å yte kreditt til andre som trenger det. Dersom en slik situasjon vedvarer, begrenses kreditorlandenes villighet til å stille midler til disposisjon for IMF. |
| - |
Det er et rettferdighetsproblem når noen medlemmer unndrar seg forpliktelser som andre må betale for. Restanseproblemet forårsaker at øvrige låntakere i IMF blir belastet med en høyere lånerente. |
IMFs strategi for å få avviklet restansene ble utformet i 1990. Antall land med restanser til IMF er etter dette gått ned. Strategien er bygd opp rundt tre nøkkelpunkter: forebyggende tiltak, sanksjoner og intensivert samarbeid:
| - |
Forebyggende tiltak, herunder en grundigere vurdering av låntakers fremtidige evne til å betjene gjelden. |
| - |
Sanksjoner kan iverksettes for å øke landenes vilje til å betjene den oppståtte gjeld og til å unngå nye restanser. IMF kan erklære at et land er uberettiget til bruk av organisasjonens finansielle ressurser når restansene varer ut over 3 måneder. Denne retten kan først gjenvinnes når alle restanser er gjort opp. For tiden er det 5 land som ikke lenger er berettiget til bruk av IMFs finansielle ressurser. Ytterligere sanksjoner, enten i form av å suspendere medlemslandets stemmerett i IMF, eller i særdeles alvorlige tilfeller eksklusjon av medlemsland, kan iverksettes overfor land der restanseproblemet fortsetter. Prosedyren blir håndtert med en viss fleksibilitet, siden det ofte er både politisk og økonomisk ustabilitet i de land som har restanser. |
|
Sudan og Zaire er eksempler på land der sanksjoner er innført. Disse landene anses å utvise manglende vilje til samarbeid som følge av store restanser over lang tid. Zaire fikk stemmeretten suspendert i juni 1994. For Sudan, som fikk stemmeretten suspendert i august 1993, er det innledet avsluttende prosedyre med sikte på eksklusjon fra IMF. Det er første gang siden 1954 at IMF har vurdert å ekskludere et medlemsland. 29. juli 1994 bestemte styret at hvis ikke spesielle betingelser med hensyn til politikk og innbetalinger til IMF var møtt innen 16. september 1994, ville styret anbefale Rådet å utarbeide en resolusjon med sikte på eksklusjon av Sudan i forbindelse med årsmøtet i oktober 1994. Den nordisk-baltiske valgkrets stilte seg positiv til å innlede den avsluttende prosedyre for opphør av medlemskap i Sudans tilfelle. Sudan oppfylte imidlertid betingelsene innenfor tidsfristen. På bakgrunn av at det er gjort fremskritt i forhandlingene om et restanseprogram med Sudan, ble det under styrebehandlingen i januar besluttet å avvente de videre forhandlinger og komme tilbake med saken i slutten av mars. |
| - |
Intensivert samarbeid med restanseland innebærer at samarbeidet på det ikke-finansielle området utvides. Målsettingen er at restanselandet, med hjelp fra IMFs ekspertise og med finansiell hjelp fra støttegrupper sammensatt av land som står restanselandet nært, skal utvikle og gjennomføre et tilpasningsprogram som bidrar til at restansene i siste omgang elimineres (Rights Accumulation Program, RAP). Dersom programmet gjennomføres, opparbeider landet til tross for eksisterende hindre for tilgang til IMFs ressurser, rettigheter til fremtidig finansiell støtte fra IMF. De medlemsland som har tilgang til RAP-program, er begrenset til de 11 land som ved utgangen av 1989 var erklært ikke-berettiget til bruk av IMFs ressurser. Fem av de opprinnelige 11 landene har nå avviklet sine restanser til IMF uten RAP-program. Dette gjelder Kambodsja, Guinea, Honduras, Panama og Vietnam. Eksempler på land som har hatt eller har RAP-program er Sierra Leone, Peru og Zambia. Peru avviklet sine restaner våren 1993 og fikk samtidig godkjent et EFF-arrangement. Zambia gjenopptok sitt RAP-program (godkjent i juli 1992) i mai 1994 etter at landet hadde iverksatt tiltak for å rette opp manglende oppfyllelse av kondisjonalitetskravene. Sierra Leone avviklet sine restanser i begynnelsen av 1994 og fikk samtidig godkjent SAF- og ESAF-låneordninger. |
5.1.2 Kortsiktige lån til restanseland
I forbindelse med Sierra Leone-saken ble Norges Bank sammen med andre lands IMF-myndigheter anmodet av IMF om å assistere ved landets klarering av dets restanser til IMF gjennom å yte et kortsiktig SDR-lån til Sierra Leone. Det dreide seg om et såkalt « bridging-lån ». Arrangementet gikk ut på at Sierra Leone lånte 85 mill. SDR fra tre långiverland, inklusive Norge. Pengene ble deretter overført til valutafondet som oppgjør for betalingsrestanser. Sierra Leone fikk dermed igjen status som medlem med lånerett og tilbakebetalte straks « bridging-lånet » ved å trekke på SAF/ESAF-lån i IMF. Alle transaksjoner skjedde således ved interne overføringer mellom konti i fondet og ved en operasjon innenfor samme dag. Transaksjonen medførte ingen kostnader for Norges Bank i form av gebyrer eller rentetap. Norges Bank ble forespurt på bakgrunn av at Norge har en sterk utenriksøkonomisk stilling, som i sin tur har medført at vi har en betydelig beholdning av SDR-fordringer. Lånet på 17 mill. SDR ble gitt og innfridd 28. mars 1994 etter forutgående godkjenning fra Finansdepartementet. Finansdepartementet redegjorde for lånet i Revidert nasjonalbudsjett 1994 (St.meld. nr. 2 (1993-1994)).
Denne type « bridging-lån » er gjennomført flere ganger tidligere med andre deltakerland og med norsk deltakelse. Norges Banks deltakelse må bl.a. ses i lys av interessen fra norsk side for å bidra til at operasjoner i IMFs regi kan gjennomføres på en smidig måte.
Denne type operasjon er styrt direkte fra IMF og innebærer en minimal risiko for Norge. På bakgrunn av dette har Finansdepartementet gitt Norges Bank fullmakt til å kunne yte denne type midlertidige lån.
5.1.3 Krisen i Mexico
1. februar 1995 vedtok styret i IMF å gi Mexico et lån på opptil 12,07 mrd. SDR (svarende til om lag 120 mrd. kroner). Både i nominell verdi og som andel av et lands kvote er dette det største lånet IMF noen gang har gitt. I tillegg til hensynet til Mexico, ble vedtaket også begrunnet med at begivenhetene i Mexico hadde skapt uro og problemer i en rekke andre lands finansielle markeder og at det forelå en fare for ytterligere spredning.
Fra midten av 1980-årene har Mexico gjennomført omfattende strukturtiltak for å bedre økonomiens vekstevne og stabilitet. Siden 1987 har landet opplevd realvekst i økonomien, inflasjonen har falt gradvis, og det har skjedd en klar bedring i balansen på offentlige budsjetter. Det har likevel vært negative trekk i utviklingen. Privat sektors sparing falt kraftig på slutten av 80-tallet og har siden ligget lavt. Dette har bidratt til et stort og økende driftsunderskudd overfor utlandet.
På tross av at realrentenivået stort sett har vært lavt, opplevde Mexico inntil 1994 en kapitalinngang fra utlandet som var mer enn tilstrekkelig til å finansiere driftsunderskuddet. Kapitaltilgangen kunne tilskrives at aktørene i valutamarkedet hadde stor tillit til den økonomiske utviklingen i Mexico.
Den store kapitalinngangen til Mexico besto for en stor del av kortsiktige plasseringer. I 1994 begynte kapitalinngangen å avta og snu til utgang. Dette skyldtes endrede vurderinger av landets økonomi. Det økende driftsunderskuddet skapte tvil om de moderate månedlige devalueringene var tilstrekkelig store. Som svar på kapitalutgangen økte Mexico rentenivået. Samtidig ble statens innenlandske gjeld i lokal valuta ved forfall erstattet med kortsiktige statspapirer denominert i amerikanske dollar (såkalte « tesobonos »). Utestående tesobonos økte fra 2 mrd. amerikanske dollar ved begynnelsen av 1994 til 21 mrd. ved slutten av året. Denne omleggingen av statens gjeldsstyring var ikke tilstrekkelig til å hindre en reduksjon i landets valutareserver.
20. desember 1994 ble mexicanske pesos devaluert med 13 %. Dette viste seg utilstrekkelig til å hindre fortsatt kapitalutgang, og 22. desember besluttet den mexicanske sentralbanken å la valutakursen flyte. Kursen svekket seg deretter kraftig.
Mexico stod ved årsskiftet overfor to akutte problemer. For det første var det viktig å stabilisere valutakursen for å hindre en kraftig økning av inflasjonen. For det andre hadde staten problem med å oppta nye kortsiktige lån for å betjene forfalte renter og avdrag. Fallet i valutakursen hadde også påført staten et betydelig kurstap ved at verdien av tesobonos hadde økt, regnet i lokal valuta. Staten hadde derfor store problemer med å betjene sin gjeld.
Problemene i Mexico gjorde at aktører i de internasjonale finansmarkedene begynte å rette oppmerksomheten mot finansielle problemer i andre land som kunne sies å være i en situasjon som lignet på Mexicos. Utover i januar utløste dette betydelig uro i valutamarkedene særlig i en del asiatiske og latinamerikanske land, men også i enkelte europeiske.
I januar 1995 foreslo USAs president overfor Kongressen at USA skulle gi Mexico en lånegaranti på 40 mrd. amerikanske dollar. Dette bidro i første omgang til å roe situasjonen i finansmarkedene. Presidentens forslag møtte imidlertid sterk motstand i Kongressen. Stilt overfor en liten sannsynlighet for å få støtte i Kongressen, besluttet presidenten i stedet å ta i bruk 20 mrd. dollar fra et valutastabiliseringsfond som regjeringen kan disponere uten Kongressens samtykke.
Mexico henvendte seg i samme periode til IMF med søknad om likviditetslån i form av en såkalt « stand-by credit ». I februar vedtok IMFs styre å gi Mexico en « stand-by credit » på vel 12 mrd. SDR (tilsvarende 17,8 mrd. amerikanske dollar) over 18 måneder. Av dette kunne 5,3 mrd. SDR trekkes umiddelbart. De resterende 6,8 mrd. SDR vil senere stilles til rådighet av IMF i den utstrekning stater eller sentralbanker ikke stiller dette beløpet til disposisjon for Mexico. Det pågår fremdeles forhandlinger mellom en del land om bilaterale bidrag til Mexico.
Rammen for IMFs lån til Mexico utgjør 688,4 % av landets kvote i Fondet. Normalt er maksimal ramme for en « stand-by credit » 100 % av landets kvote. I IMFs statutter heter det imidlertid at Fondet i særlige tilfeller kan yte kreditter utover de regulære rammene. Denne unntaksbestemmelsen har vært svært lite brukt. I styrets begrunnelse for vedtaket vises det til at krisen i Mexico også har skapt uro i andre lands finansielle markeder.
Lånet til Mexico er gitt på betingelse av at landet gjennomfører et omfattende program for å gjenopprette balansen i økonomien.
Samlet vil Mexico få lån eller lånerammer på omlag 50 mrd. amerikanske dollar i forbindelse med krisen. Dette tilsvarer vel 14 % av Mexicos bruttonasjonalprodukt. I tillegg til IMF og USA skal G10-landene (10 av de største industrilandene) bidra med 10 mrd. dollar gjennom Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS). Dessuten skal private banker, Canada og en gruppe latinamerikanske land til sammen bidra med 5 mrd. dollar.
5.1.4 IMFs finansielle stilling
Størrelsen på medlemslandenes kvoter er i hovedsak basert på landets internasjonale økonomiske betydning målt ved BNP, på omfanget av og stabiliteten i utenrikshandelen og størrelsen på valutareservene. Norges kvote i IMF utgjør 0,76 % av de samlede kvoter, tilsvarende 1104,6 mill. SDR, om lang 11 mrd. kroner. 25 % av kvoten betales inn til IMF i form av hard valuta.
Den niende kvoterevisjon trådte i kraft i november 1992 og kvoten ble da økt med 50 %. De samlede kvoter utgjør i dag 145 mrd. SDR. Den tiende kvoterevisjon ble vedtatt i januar 1995. Siden IMFs likviditetssituasjon for tiden anses å være tilfredsstillende, ble denne revisjonen avsluttet uten noen økning i kvoten. Arbeidet med den ellevte kvoterevisjon skal igangsettes umiddelbart og videreføres på grunnlag av det innledende arbeid som ble gjennomført i forbindelse med den tiende kvoterevisjon. IMF-statuttene krever en grundig vurdering av behovet for kvotejusteringer hvert femte år.
5.1.5 IMFs tiltak for å oppnå stabilitet i valutamarkedene
Uroen på valutamarkedene de senere årene gjenspeiler til dels store ubalanser i landenes økonomi. IMF har etter valutauroen høsten 1992 gjennomført flere konkrete tiltak for å styrke grunnlaget for valutastabilitet. Fondets overvåking er blitt bedre gjennom hyppigere utformelle styrediskusjoner (hver sjette uke) av den generelle utviklingen i verdensøkonomien. Etter behov drøftes også situasjonen i enkeltland. Dette gjøres for å oppdage gryende økonomiske ubalanser som i neste omgang kan gi spenninger og uro på valutamarkedene.
Forholdene mellom hovedvalutaene er videre gjenstand for løpende diskusjon mellom de ledende industriland i G-7-sammenheng. Valutafondets administrerende direktør deltar i dette arbeidet og IMFs World Economic Outlook inngår i dette analysemessige grunnlaget for samordningen av den økonomiske politikken som skjer innenfor dette forumet.
IMFs overvåking av medlemslandene er de siste to årene blitt mer fleksibel ved at Fondet i økende grad besøker medlemsland utenom de regulære konsultasjonene. Initiativet til slik uformell rådslagning kan i prinsippet både komme fra medlemslandene selv og fra IMF. Også enkelte industriland har på eget initiativ anmodet IMF om slik rådgivning.
Erfaringene etter Mexico-krisen indikerer imidlertid at IMFs forsterkning av overvåkningspolitikken ikke har vært tilstrekkelig. Det pågår for tiden diskusjoner i IMF om hvordan overvåkningspolitikken kan styrkes ytterligere med sikte på å bedre det makroøkonomiske grunnlaget for stabilitet i markedet.
Videre diskuteres hvorvidt medlemslandene kan gjøre en større innsats for å forsyne IMF med løpende informasjon om den økonomiske og politiske utviklingen såvel som ulike statistiske opplysninger. Sistnevnte gjelder f.eks. intervensjons- og valutareservedata og opplysninger om ekstern finansiering. Initiativet er støttet fra nordisk-baltisk side. Saken vil bli gjenstand for nærmere diskusjon på vårens møte i Interimkomiteen.
I de pågående drøftinger i IMF om uroen på valutamarkedet, er også spørsmålet om IMFs finansielle assistanse til medlemslandene et viktig emne. I denne forbindelse vil størrelsen på låneadgangen i forhold til medlemslandenes kvoter i Fondet og forutsetningen for slike lån stå sentralt. Det vurderes for tiden bl.a. å etablere en kortsiktig finansieringsordning, der landene gjennom hurtige trekk på Fondet tilføres midler for å forsvare valutakursen (jf. pkt. 5.6). I disse overveielsene må det bl.a. tas hensyn til størrelsen på Fondets ressurser og risikoen knyttet til slike lån. Det er besluttet at arbeidet med den ellevte kvoterevisjonen skal igangsettes umiddelbart. En kvoteøkning vil styrke IMFs likviditet.
Diskusjonene i Fondets organer viser at det er en bred oppfatning om at stabilitet i valutamarkedene forutsetter tidlig iverksettelse av grunnleggende økonomiske tiltak når ubalanser er i ferd med å oppstå. Det er gjennomgående liten stemning for å innføre reguleringer eller avgifter på kapitaltransaksjoner. Mange av landene har den oppfatning at slike tiltak ikke vil løse de grunnleggende økonomiske ubalanser.
Fra nordisk-baltisk side har en gått inn for en styrking av overvåkningspolitikken, siden slike tiltak er blitt viktigere i en situasjon der de nasjonale økonomiene er blitt mer integrert pga. økt handel og utviklingen i finansmarkedene. Som små og åpne økonomier er disse landene sterkt avhengige av stabile og gode internasjonale rammebetingelser.
Bretton Woods-avtalen fra 1944 la grunnlaget for en langvarig periode med stor stabilitet i valutakursene mellom de enkelte land. Denne perioden strakk seg fram til 1972 og falt også sammen med en periode med god og stabil vekst i mange land. Årsaken til at dette fastkurssystemet ikke kunne opprettholdes, var at USA vedtok å oppheve gullstandarden. Perioden etter 1972 har vært preget av store svingninger i kursene på de internasjonale valutaene. Samtidig har den globale avhengigheten mellom landene økt, økonomiene er blitt mer sammenvevd og mer innbyrdes avhengige av hverandre. Fra begynnelsen av 80-tallet ble de internasjonale kapitalbevegelser gradvis liberalisert, som følge av bl.a. den teknologiske utviklingen. De internasjonale finansmarkedenes betydning har økt, nasjonale styringsinstrumenter har fått en svekket rolle og svekkede muligheter uten at en samtidig har greid å utvikle internasjonale styringsinstrumenter.
Store og økende budsjettunderskudd i mange industriland tidlig på 1990-tallet, har bidratt til de store svingningene i finansmarkedene og svekket tilliten til en stabil økonomisk utvikling. Industrilandenes behov for å finansiere sine budsjettunderskudd har bidratt til å presse det internasjonale rentenivået opp. Dette rammer i sin tur de fattigste landene med stor utenlandsgjeld. Større stabilitet i finans- og valutamarkedene er derfor også viktig sett i en utviklingspolitisk sammenheng.
Ulike samarbeidsformer har sett dagens lys i forsøk på å gjenskape større valutapolitisk stabilitet. Best kjenner vi det såkalte « slangesamarbeidet » fra første del av 70-årene og det senere samarbeidet som ble etablert gjennom EMS.
EUs samarbeid for å opprette en økonomisk og monetær union, med en felles valuta og en felles sentralbank, må først og fremst ses på som uttrykk for å styrke det økonomiske samarbeidet og motvirke valutasvingningene mellom de land som deltar, motvirke valutaspekulasjon og skape større valutapolitisk stabilitet.
Utviklingen den siste tiden har bare forsterket behovet for utvidet og økt samarbeid på det valutapolitiske området. Ensidige nasjonale tiltak er ikke veien å gå. Tiltak må utvikles og gjennomføres i en global sammenheng der alle de toneangivende land deltar. Etter Regjeringens syn kan IMF spille en viktig og samlende rolle. Et siktemål må være at en bl.a. gjennom IMF-samarbeidet søker å finne virkemidler og tiltak som kan brukes til å gjenopprette den stabilitet en hadde de første tretti årene av IMFs virksomhet.
I tillegg til internasjonale tiltak er det avgjørende at de enkelte land gjenoppretter balansene i sine nasjonale økonomier. Dette vil lette presset på de internasjonale finansmarkedene. Sammen med en opptrapping av den internasjonale bistanden, vil dette gjøre det mulig med en mer utviklingsfremmende politikk overfor u-landene.
5.2 Komiteens merknader
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til merknader og forslag fra disse medlemmer andre steder i denne innstillingen.
Disse medlemmer viser til at erfaringene fra betalingsbalanseproblemene i Mexico forsterker disse medlemmers kritikk av Pengefondets strukturtilpasningstankegang og av dereguleringene og den sterke internasjonale integrasjonen i verdens verdipapirhandel.
Gjennomføring av en rekke strukturtiltak i tråd med Pengefondets krav har ikke bidratt til å redusere Mexicos problemer. Tvert imot er trolig Mexicos økonomi nå i mindre grad i stand til å tåle belastningene som skyldes den sterke gjeldsbelastningen, noe som i seg selv forsterker landets problemer.
Like viktig er erfaringene fra verdens verdipapirmarkeder etter at Mexicos akutte problemer ble kjent. Mexicos betalingsbalanseproblemer utløste sterke kurssvingninger, også for amerikanske dollar og for andre land med antatt lignende situasjon. Disse erfaringene forsterker inntrykket av at den svært sterke finansielle integrasjonen og utdypingen av verdens spekulasjonsmotiverte verdipapirhandel er en del av årsaken til mange lands problemer, og ikke bare resultater av landenes egne strukturproblemer. Disse medlemmer viser til forslag fra disse medlemmer om å bidra til å redusere verdensøkonomiens sårbarhet overfor internasjonale kapitalbevegelser og om å vektlegge andre forhold ved låntagerlandenes økonomi enn struktur-ulikhet i forhold til industrialiserte land.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til merknader under pkt. 2.2 og 4.1.