9.1 SAMMENDRAG

       Regjeringen understreker folketrygdens rolle som grunnpilaren i de samlede pensjonsordningene, og at andre ordninger skal være supplerende til folketrygden.

       Det redegjøres for aktuelle problemstillinger knyttet til tjenestepensjonsordningene i andre land og spesielt om ordningene i Danmark og Sverige der det begge steder har vært foretatt omlegginger de seinere årene. I fire OECD-land, Danmark, Finland, Sveits og Sverige, er tjenestepensjonsordningene avtalebaserte og obligatoriske for arbeidsgivere som er omfattet av avtalen. I andre OECD-land er det, i prinsippet, frivillig for arbeidsgiverne om de vil ha slike ordninger. Ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger er mest vanlig, men innskuddsbaserte ordninger er dominerende blant annet i Australia og Danmark, og er ganske vanlig i USA. Resultatene fra en kartlegging i flere OECD-land viser videre at det i enkelte land er en trend vekk fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte ordninger. Gjennomgangen av systemer for tjenestepensjonsordninger internasjonalt viser ellers en stor variasjonsbredde. Dette gjelder både ordningenes omfang og utbredelse, og hvordan skattereglene er utformet. En viktig faktor som påvirker dette, er utformingen av det allmenne trygdemessige pensjonssystemet i offentlig regi.

       Offentlige tjenestepensjonsordninger i Norge skiller seg fra de private på flere måter. En viktig forskjell er at en i offentlig sektor har bruttoordninger, mens en i privat sektor har nettoordninger. I offentlig sektor garanteres 66 % av pensjonsgrunnlaget ved full opptjening. Denne pensjonen samordnes så med pensjon fra folketrygden. Tjenestepensjonsordningen i offentlig sektor har en klar fordelingsprofil ved at bare 1/3 av inntekter mellom 8 G og 12 G er pensjonsgivende.

       Regjeringen mener at pensjonsnivået i de offentlige tjenestepensjonsordningene er akseptabelt. Det påpekes at selv om hovedreglene for samordning av tjenestepensjon med folketrygd er forholdsvis oversiktlige, medfører en rekke spesielle forhold samlet et komplekst regelverk. Det vises i denne sammenheng til Samordningslovutvalget.

       Det vises også til Lund-utvalget som har understreket behovet for å snu tendensen til stadig fallende yrkesdeltakelse i eldre aldersklasser, og få til en heving av gjennomsnittlig avgangsalder med tre år innen 2015. De offentlige ordningene som gir muligheter for tidlig avgang, har en viss betydning for gjennomsnittlig avgangsalder. Utenom pensjonering som følge av avtalefestet pensjon eller eventuell uførhet framholdes to forhold som bestemmer pensjoneringsalderen i offentlig sektor. Det gjelder for det første den generelle aldersgrensen på 70 år og de særaldersgrenser som gjelder bestemte grupper, og for det andre regelen om at en arbeidstaker kan gå av med offentlig tjenestepensjon inntil tre år før aldersgrensen dersom summen av tjenestetid og alder er 85 år eller mer (85-års regelen). Mulige tiltak for å øke avgangsalderen drøftes, blant annet å øke aldersgrensen for enkelte av særaldersgrensene, og/eller gjøre endringer i 85-årsregelen.

       For å underbygge Regjeringens satsing på arbeidslinja og for å oppnå større likhet med uførepensjonsordningen i folketrygden vil det bli foreslått enkelte justeringer i regelverket for å innvilge invalidepensjon i Statens Pensjonskasse. Justeringene går ut på at det innføres et krav til minste uføregrad i Statens Pensjonskasse på 20 prosent for å få innvilget uførepensjon, at bestemmelsen om at en kan fratre med invalidepensjon på grunn av alderssvekkelse oppheves slik det er gjort i folketrygden, og at attføring skal være forsøkt før uførepensjonering tilstås.

9.2 KOMITEENS MERKNADER

       Komiteen har merket seg at Regjeringen vil fremme forslag om enkelte justeringer i regelverket for innvilging av invalidepensjon og uførepensjon i Statens Pensjonskasse.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil understreke folketrygdens rolle som grunnpilar i de samlede pensjonsordningene, og at andre ordninger skal være et supplement til folketrygden. Flertallet viser til at offentlige tjenestepensjonsordninger skiller seg fra private blant annet ved at en i offentlig sektor har bruttoordninger, dvs. at ytelsen alene skal utgjøre en selvstendig pensjon, mens privat sektor i hovedsak har nettoordninger. Nettoordninger fungerer som tillegg til bruttopensjoner. Offentlige tjenestepensjoner i motsetning til private samordnes med folketrygden. Videre har offentlige tjenestepensjonsordninger en klar fordelingsprofil ved at bare 1/3 av inntekter mellom 8 G og 12 G er pensjonsgivende. Flertallet slutter seg til Regjeringens vurdering om at pensjonsnivået i de offentlige tjenestepensjonsordningene er akseptabelt.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til behovet for å øke yrkesdeltagelsen også blant eldre. Disse medlemmer viser til at de offentlige ordninger som gir anledning til tidligavgang har en viss betydning for gjennomsnittlig avgangsalder. Dette gjelder spesielt ordningen med avtalefestet pensjon, uførepensjonering, den generelle aldersgrensen på 70 år, de særaldersgrenser som gjelder bestemte grupper og regelen om at en arbeidstaker kan gå av med offentlig tjenestepensjon inntil tre år før aldersgrensen dersom summen av tjenestetid og alder er 85 år eller mer. Disse medlemmer viser til at Stortinget gjennom behandlingen av Innst.S.nr.77 (1995-1996) gikk inn for å fjerne 68 år som særaldersgrense. Disse medlemmer peker på at det på lengre sikt kan være behov for en grundigere gjennomgang av særaldersgrensesystemet slik at de ulike ordningene bedre kan samordnes i tråd med målsettingen om økt avgangsalder. Disse medlemmer peker videre på at 85-års regelen kan virke begrensende på mobiliteten blant personer som mister pensjonsrettigheter ved å skifte stilling. Ordningen kan favorisere menn da den først og fremst kan nyttes av personer med lang og stabil yrkesaktivitet bak seg, og vil videre favorisere dem med særlig lave særaldersgrenser fordi alle betaler samme andel av pensjonsgrunnlaget i medlemsinnskudd. Disse medlemmer vil ikke nå ta stilling til eventuelle endringer i disse ordningene, og vil understreke at man ved eventuelle endringer må ta hensyn til behovet for overgangsordninger.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet understreker at folketrygden også i fremtiden vil være det viktigste elementet i det samlede pensjonssystem. Imidlertid vil disse medlemmer i større grad enn i dag legge til rette for gunstigere ordninger for privat pensjonssparing, og vil peke på at:

       Disse medlemmer vil understreke at de fellesfinansierte pensjonsordningene gjennom folketrygden er hovedstammen i dagens pensjonssystem, og at det fortsatt bør være en slik hovedstamme av obligatoriske pensjonsytelser. De frivillige private ordninger skal være et supplement for å gi en ekstra inntektssikring for pensjonister i pensjonstiden. Disse medlemmer vil vise til at da folketrygden ble innført, var forutsetningen at den skulle bestå av én del som ga grunntrygghet til alle - minstepensjonen - og én del som skulle bidra til å opprettholde levestandardnivået til den enkelte lønnsmottaker ved overgang til pensjonsalder. Disse medlemmer vil vise til at utviklingen i finansiering av og utbetaling fra folketrygden har bidratt til å styrke det grunnleggende sikkerhetsnettet ved at minstepensjonen er blitt oppregulert mer enn grunnbeløpet. Samtidig er opptjeningsrettigheter på de høyere lønnsnivå blitt redusert uten at innbetalingene er blitt redusert. Innbetalingen er tvert om blitt økt som et resultat av skatteendringer.

       Disse medlemmer har støttet denne utviklingen og har stått bak de fleste vedtak som har vært fattet. Det er viktig å ha et godt sikkerhetsnett gjennom minstepensjonen. Samtidig har det vært nødvendig å møte utfordringene med finansiering av folketrygden ved å justere ned kompensasjonsbeløpet for de høyeste inntektene noe. Innstrammingene i folketrygdens tilleggsytelser rammer først og fremst selvstendig næringsdrivende og ansatte i privat sektor som ikke har tjenestepensjon. Derfor er det nå viktig å beholde nivået på tilleggspensjonene. Disse medlemmer mener også det må legges vekt på at enkelte personer, spesielt kvinner, har en varierende tilknytning til arbeidsmarkedet. Deres mulighet til å bygge opp tilleggsytelser i alderdommen er knyttet til privat sparing.

       Disse medlemmer mener prinsipielt at alle nordmenn burde ha reelle muligheter til å sikre privat tilleggspensjon til pensjonsalder for å opprettholde tidligere levestandard. Etter disse medlemmers mening forsterker derfor nedjusteringen av folketrygdytelsene behovet for å bevare og utbygge gode, skattestimulerte ordninger både gjennom TPES og EPES.

       Disse medlemmer mener det er behov for å øke den totale sparing i Norge, og at sparing til pensjonsalder derfor bør stimuleres. En slik sparing er positiv både for den enkelte borger og for samfunnet som helhet. For samfunnet vil økt sparing innebære at det legges et bedre grunnlag for nasjonalt eierskap i norsk næringsliv. For den enkelte vil økt sparing innebære større handlefrihet som pensjonist.

       Disse medlemmer mener dagens regelverk for TPES og EPES er for rigid, og at det gir for liten fleksibilitet både på innbetalings- og ytelsessiden. Disse medlemmer mener det bør være mulig for den enkelte å velge mellom flere pensjonssparingsprodukter enn i dag. Disse medlemmer viser til at et flertall i Stortinget ved behandling av Revidert nasjonalbudsjett i 1995 gikk inn for å åpne for at også banker skal kunne levere pensjonssparingsprodukter med skattefradrag. En slik åpning for andre pensjonssparingsprodukter vil bidra til økt konkurranse, reduserte kostnader og en mulighet for den enkelte til å spare med andre investeringsprofiler og i eget valgt tempo.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke folketrygdens rolle som grunnpilar i de samlede pensjonsordningene, og at andre ordninger skal være et supplement til denne.

       Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen ikke foreslår noen større endringer av Statens Pensjonskasses organisering. Disse medlemmer vil peke på at det fortsatt bør være en diskusjon om Statens Pensjonskasse og de øvrige offentlige tjenestepensjonsordningene er organisert på en best mulig måte. I dag er Statens Pensjonskasse, som den eneste tjenestepensjonsordning i landet, ikke fondsbasert, men avhengig av årlige overføringer fra statsbudsjettet. Samtidig er de offentlige pensjonsordningene bruttoordninger, noe som bl.a. innebærer at man må gjennomføre et komplisert samordningssystem mellom folketrygden og de ulike offentlige pensjonsordningene.

       Disse medlemmer vil understreke at de har forståelse for at med den historiske bakgrunn de offentlige pensjonsordningene har, var dette en naturlig organisasjonsform da man innførte folketrygden. Dette innebærer likevel ikke at det ikke bør være en kontinuerlig diskusjon om hvorvidt dette også er ønskelig i fremtiden. Disse medlemmer vil derfor peke på at det bør vurderes om de offentlige pensjonsordningene bør gå over til å beregnes etter nettometoden på lik linje med private tjenestepensjoner.

       Etter disse medlemmers mening vil et slikt system ha flere fordeler. Det vil innebære at man kan fjerne det kompliserte samordningssystemet mellom folketrygden og de offentlige tjenestepensjonsordningene. Samordningsbestemmelsene gjør det svært vanskelig for den enkelte pensjonist å kontrollere om pensjonen er korrekt. Dessuten mener disse medlemmer at det ikke er åpenbart at offentlig ansatte automatisk skal kompenseres for eventuelle nedjusteringer i folketrygdens ytelser, slik at endringene i sin helhet belastes statsbudsjettet.

       Disse medlemmer vil understreke at ordningen med nettometode vil kunne innebære samme prosentvise mellomlegg fra den offentlige tjenestepensjonen for både lavtlønnsgrupper og høytlønnsgrupper innenfor offentlig sektor. I dag fungerer tjenestepensjonene primært som en høyere inntektssikring for høytlønnsgruppene fordi disse har en lavere kompensasjonsgrad i folketrygden enn i tjenestepensjonsordningen. Disse medlemmer vil som en konklusjon be Regjeringen legge frem forslag om at pensjon fra Statens Pensjonskasse går over til å bli en nettopensjonsordning som fondsbaseres.

       Disse medlemmer vil videre peke på at Regjeringen foreslår å øke opptjeningstiden i private pensjonsordninger, mens det ikke foreslås noen slik endring for de offentlige pensjonsordningene. Disse medlemmer kan ikke se at det finnes noen grunn til å behandle offentlige og private tjenestepensjonsordninger ulikt med hensyn til krav om antall opptjeningsår for full pensjon. En eventuell utvidelse av antallet år for full opptjening i de private pensjonsordningene bør medføre en tilsvarende økning i opptjeningstiden for de offentlige pensjonsordningene.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet deler det syn at folketrygden skal være det grunnleggende, universelle pensjonssystem som skal sikre alle økonomisk livsgrunnlag i alderdommen. Dette medlem kan derfor ikke se noen grunn til å se private ordninger i sammenheng med folketrygden, eller at det skal være noe offentlig ansvar å regulere disse.

       Dette medlem er imidlertid av den oppfatning at private forsikringer og tjenestepensjonsordninger må kunne benyttes etter ønske og etter avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker uten offentlige reguleringer eller noen form for samordning med folketrygden eller andre offentlige ordninger. Investering i slike ordninger er etter dette medlems oppfatning samfunnsøkonomisk fornuftig fordi det bidrar til sparing, oppbygging av kapital og dermed arbeidsplasser og økt sysselsetting. I den grad slike ordninger skal gis skattefordeler, bør disse derfor ligge på innskuddene, mens utbetalingene kommer til beskatning på vanlig måte.

       Dette medlem ser på samordning mellom offentlige tjenestepensjonsordninger og folketrygden som rimelig så lenge den såkalte fiktivfordelen holdes utenfor samordningen, og rettigheter som ikke er opptjent i begge pensjonsordninger, ikke samordnes. Dette medlem viser til Samordningsutvalgets innstilling i NOU 1995:29 der et samlet utvalg går inn for at samordningsloven oppheves og bestemmelsene om samordning forenkles og tas inn i de respektive lover som berøres av dette området. Dette medlem vil støtte en slik utvikling med en betydelig forenkling av samordningen.

       Dette medlem forutsetter at de bestemmelser som i samordningsloven fører til at en deltidsstilling kan føre til utbetaling av høyere tjenestepensjoner enn en heltidsstilling pga. samordning med kun 50 % av G, blir endret i samsvar med vanlig oppfatning av rettferdighetsprinsippet.

       Dette medlem vil beholde Statens Pensjonskasse slik den er utformet i dag og vil ikke endre opptjeningstid eller pensjonsgrunnlag. Dette medlem er imidlertid enig i innføring av et krav til minste uføregrad på 20 % som en tilnærming til folketrygdens ytelser på dette området. For å motvirke bortfall av muligheter til å stå i inntektsgivende arbeid vil dette medlem støtte forsøk med hensiktsmessig attføring før invalidepensjon innvilges i Statens Pensjonskasse, for nye tilfeller.