13.1 SAMMENDRAG
Det redegjøres innledningsvis i kapitlet for endringer som er gjort i regelverket for EPES den seinere tid, og som har skjerpet forsikringselementet i ordningen.
Spørsmålet om felles tak for EPES og TPES drøftes, og det framholdes at det i eksisterende regelverk som regulerer private pensjonsforsikringer, ligger visse begrensninger på omfanget av skattefavoriserte avsetninger. Det vises til at Pensjonsforsikringsutvalget mener at det er uheldig at TPES og EPES er underlagt begrensningsregler som bygger på vidt forskjellige prinsipper, og at utvalget bl.a. foreslår at det legges et felles tak på sparingen innenfor TPES og EPES. Det redegjøres for høringsuttalelsene som er delt i synet på begrensning av omfanget av skattefavorisert pensjonssparing. Regjeringen legger i sin vurdering vekt på at EPES og TPES er ulike ordninger. Det påpekes at mens omfanget av EPES bestemmes av den enkelte (opp til en grense), er det for TPES ingen individuell valgfrihet, og at et felles tak også vil aktualisere felles skattemessig behandling. Regjeringen legger derfor opp til at det ikke innføres felles begrensningsregler for pensjonsytelser innenfor disse ordningene.
Etter dagens regler kan egen pensjonsforsikring etter skatteloven omfatte sikring av samtlige livsarvinger uavhengig av livsarvingens alder. Etter Regjeringens oppfatning bør det ikke gis inntektsfradrag for sikring av livsarvinger utover det som gjelder for barnepensjon, dvs. pensjonering av egne barn frem til 21 års alder, bl.a. fordi dagens ordning har for sterkt innslag av ren pensjonssparing. Regjeringen finner ikke grunnlag for at en fritt skal kunne tilgodese livsarvinger i ubegrenset linje nedad og uten hensyn til alder i en slik forsikringsform.
Som ved tjenestepensjonsordningene foreligger det adgang til fradrag for innbetalingen til premiefond ved egen pensjonsforsikring med inntil 150 prosent av årets premie, inntil premiefondet utgjør 10 ganger årets premie. Regjeringen legger opp til å redusere dagens tak på 10 ganger årets premie.
På tilsvarende måte som i TPES vil Regjeringen foreslå at avkastningen på premiefond i EPES skattlegges løpende.
I gjennomgangen av regelverket for individuelle livrenter vises det bl.a. til at det etter dagens regler innrømmes betydelige skattefordeler ved plassering av midler på livrenteforsikringer. Etter skattereformen, der bl.a. skattesatsene ble kraftig redusert, er det etter Regjeringens oppfatning ikke grunnlag for å opprettholde en slik favorisering. Regjeringen mener at beskatning av avkastningen best kan gjennomføres ved at den årlige avkastningen på den til enhver tid ajourførte samlede premiereserven for livrenter ilegges skatt på linje med annen kapitalinntekt, og at skatten innkreves direkte fra forsikringsselskapet. Da formuesskatten er progressiv, og derfor varierer fra forsikringstaker til forsikringstaker, vil en ikke foreslå å legge en (felles) formuesskatt på den samlede premiereserven og innkreve denne fra livselskapet (mot fritak av formuesskatt på den enkeltes hånd). I stedet vil en foreslå å formuesbeskatte på den enkelte forsikringstakerens hånd, et beløp lik den ajourførte gjenkjøpsverdien/garantert utbetaling.
13.2 KOMITEENS MERKNADER
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser til at Regjeringen legger opp til at det ikke innføres felles begrensningsregler for pensjonsytelser innenfor EPES og TPES. Flertallet er enig med Regjeringen i at det ikke uten videre er naturlig å sammenligne disse to ordningene da omfanget av EPES bestemmes av den enkelte opp til en grense, mens TPES ikke har noen individuell valgfrihet.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til merknader under kap. 10 og 11 om behovet for å avgrense privat pensjonssparing ved å stille krav til et forsikringselement. Dette flertallet er på denne bagrunn enig med Regjeringen i at det ikke bør gis anledning til å tilgodese livsarvinger i ubegrenset linje nedad og uten hensyn til alder i EPES.
Dette flertallet viser til merknader under kap. 12 om begrensninger i fradragsrett for tilskudd til premiefond under TPES. Dette flertallet mener at en slik begrensning eventuelt også bør gjelde EPES.
Dette flertallet viser til merknader under kap. 12 om skattlegging av avkastning av premiefond. Avkastning av premiefond i EPES og TPES bør etter dette flertallets mening skattemessig likebehandles.
Dette flertallet viser til at det i dag innrømmes betydelige skattefordeler ved plassering av midler på livrenteforsikringer. Avkastningen skattlegges ikke før livrenten utbetales, og livrenterettighetens oppsamlede verdi er fritatt for formuesbeskatning. Denne skattefordelen er i strid med intensjonen i skattereformen om likebehandling av ulike spareformer. Dette flertallet viser til at en beskatning av den løpende avkastningen kan virke urimelig fordi forsikringstaker da må skatte av midler han eller hans arvinger ikke nødvendigvis ville motta. Jo større forsikringsinnhold i kontrakten, jo mer urimelig kan en slik skattlegging virke. Dette tilsier at løpende skattlegging av avkastning bør ilegges forsikringsselskapet. Dette flertallet viser til at Regjeringen foreslår at den årlige avkastningen på den til enhver tid ajourførte samlede premiereserven for livrenter skattlegges på linje med kapitalinntekter, og at skatten kan innkreves direkte fra forsikringsselskapet. Dette flertallet viser videre til at Regjeringen foreslår at livrentenes akkumulerte verdier ikke lenger skal fritas for formuesskatt. Dette flertallet slutter seg til dette og viser til at Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av om beskatningen bør være kollektiv eller individuell.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet viser til at dagens regler for egne pensjonsforsikringer med skattefradrag ikke gir mulighet for uttak av pensjon før aldersgrensen. Disse medlemmer går inn for at det skal åpnes for uttak av egne pensjonsforsikringer fra samme tidspunkt som for avtalefestet førtidspensjonering (AFP). Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen endre regelverket for EPES, slik at det blir mulighet for uttak av førtidspensjon på samme tidspunkt som i dagens AFP-ordning. »
Disse medlemmer viser til sine merknader under kap. 11 vedrørende Regjeringens forslag om formuesbeskatning av premiefond og forslag om inntektsbeskatning av avkastning på premiefond.
Disse medlemmer viser til at så mange som om lag 900.000 ansatte i privat sektor står uten tjenestepensjonsordning og følgelig er henvist til EPES for å sikre seg tilleggspensjoner utover folketrygden. Det samme er tilfellet for alle selvstendig næringsdrivende.
Disse medlemmer viser til at mange har EPES-ordningen som eneste pensjonsordning ved siden av folketrygden. Dagens begrensninger i årlig maksimalt fradragsbeløp rammer disse spesielt hardt.
Disse medlemmer mener at denne gruppen arbeidstakere burde hatt en større mulighet til å tegne egne pensjonsordninger med skattefradrag for å sikre seg muligheten for, gjennom egen sparing, å oppnå de samme ekstraytelser i forhold til folketrygdens pensjoner som arbeidstakere innenfor offentlig og privat sektor med TPES-ordninger har.
Disse medlemmer mener at siktemålet må være at den totale pensjonsytelsen står i forhold til vedkommendes lønnsnivå enten en er tilknyttet en offentlig eller privat tjenestepensjonsordning eller er tilknyttet en EPES-ordning. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen vurdere mulighet for å utarbeide et regelverk for offentlige, private og egne skattestimulerte pensjonsordninger, slik at det gis like muligheter for opptjening av pensjonsytelse. »
Disse medlemmer viser til at om lag 1/3 av de yrkesaktive, herunder alle selvstendig næringsdrivende, i dag er uten mulighet for førtidspensjonsordninger. Det er derfor nødvendig å tilrettelegge EPES-ordningen for bedre å bidra til å fylle behovet for såvel tilleggspensjon som førtidspensjon for store grupper.
Disse medlemmer mener det er viktig å skape et sett av EPES-produkter som er tilpasset den enkelte pensjonssparers livsforhold. Kravet til forsikringselement innebærer en begrensning for hvem som kan tilby slike produkter, og dermed en begrensning i konkurransen og effektiviteten i sparemarkedet.
Disse medlemmer går derfor imot at det skal være obligatorisk krav til forsikringselement og livslang pensjonsutbetaling i EPES-ordningene. Disse medlemmer viser til at Stortinget har bedt Regjeringen legge fram forslag til en ordning med pensjonssparing i bank. Det forutsettes at en slik ordning skal være et rent spareprodukt uten forsikringselement. For å sikre konkurranse på like vilkår mellom bank og forsikring legges det til grunn at også forsikringsbransjen må kunne tilby rene spareordninger i tillegg til sine nåværende ordninger med forsikringselement.
Disse medlemmer viser til sine merknader under kap. 12 om begrensninger i fradrag for tilskudd til premiefond under TPES. Disse medlemmer legger til grunn tilsvarende synspunkter for EPES hva angår muligheten for avsetning av inntil 10 ganger årlig premie til fond. Disse medlemmer mener at premiefondene i TPES og EPES må likebehandles og ikke bør formuesbeskattes, og at avkastningen av slike fond ikke bør inntektsbeskattes. En eventuell inntektsbeskatning av avkastningen vil medføre komplikasjoner hvis man skal unngå dobbeltbeskatning, idet utbetalt pensjon blir inntektsbeskattet.
Disse medlemmer mener det er viktig å legge til rette for at EPES kan bidra til å lette overgangen fra yrkesliv til pensjonisttilværelse. Disse medlemmer legger derfor til grunn at aldersgrensen for uttak av EPES-midler skal tilsvare den til enhver tid gjeldende nedre aldersgrense for AFP-ordningen. De som faller utenfor AFP-ordningen, har ikke andre førtidspensjonsmuligheter enn EPES. Det bør derfor kunne gis anledning til større årlige uttak før ordinær pensjonsalder, siden behovet da er større enn senere når vedkommende mottar alderspensjon fra folketrygden.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen i meldingen tar til orde for å ville redusere de enkelte forsikringstakeres rett til å tilgodese livsarvinger etter eget forgodtbefinnende. Ordningen med å kunne sikre andre livsarvinger enn barn under 21 år er ikke særlig utbredt. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være et særlig behov for dette, og disse medlemmer vil ikke avskjære forsikringstakere denne mulighet og støtter således ikke Regjeringen på dette punkt.
Disse medlemmer mener det fortsatt må være adgang til å få en TPES og EPES utbetalt over en avgrenset periode f.eks. 10 år.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen vil innføre løpende beskatning av midler avsatt på livrenteforsikringer, og at livrentens akkumulerte verdi skal formuesbeskattes. Disse medlemmer deler ikke denne oppfatning og vil at dagens beskatningsregler fortsatt skal gjelde. Begrunnelsen for de gjeldende skatteregler på dette området er like relevante også for fremtiden. Den skattestimulans som er på dette området, er med på å øke den samlede sparing i samfunnet, hvilket er positivt.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til egen lov for TPES- og EPES-ordninger i samsvar med fellesmerknadene fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet under pkt. 12 og 13 i Innst.S.nr.180 (1995-1996). »
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti mener det må settes en maksimalgrense for den totale skattefavorisering av pensjonssparing. Pensjonssparing utover dette nivået må være enkeltindividets ansvar uten skattefavorisering.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at tanken om et felles tak for TPES og EPES i utgangspunktet er positiv og bør utredes nærmere. Disse medlemmer mener derfor at det bør arbeides videre med alternative fradragsbegrensninger, herunder et felles tak både for TPES og EPES.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil vise til sine tidligere merknader hvor det påpekes at den største delen av ansatte i privat sektor i Norge i dag ikke har tilgang på TPES-ordning gjennom sitt ansettelsesforhold. Disse medlemmer vil videre vise til at antallet personer som har EPES-ordninger, har avtatt de senere årene på grunn av lavere skattemessig begunstigelse av ordningen, og at det i l993 kun ble inngått 250.000 EPES-kontrakter. Disse medlemmer mener at tanken om et felles tak mellom TPES og EPES i utgangspunktet er positiv fordi det vil kunne tillate en større og mer fleksibel sparemåte for dem som ikke har TPES, enn dagens skattebegrensningsregel utgjør. Å innføre et slikt tak vil kunne være komplisert, men disse medlemmer vil understreke at hverken Hylland-utvalget eller Regjeringen har gått nærmere inn på en slik utredning, og at det derfor er feil å konkludere med at et slikt felles tak ikke kan innføres.
Disse medlemmer vil vise til at en lang rekke selvstendig næringsdrivende kun er henvist til EPES som sin eneste spareform. Dagens begrensninger i årlig maksimalt fradragsbeløp rammer denne gruppen spesielt hardt. Istedenfor et årlig sparebeløp er det mulig å tenke seg helt andre begrensninger som f.eks. en total livsløpskonto for maksimal sparing med skattefradrag. Disse medlemmer synes ikke Regjeringen har lagt frem et grunnlag som gjør at man kan konkludere med at et felles tak eller en livsløpskonto ikke bør innføres. Disse medlemmer mener det bør arbeides videre med en utforming av et slikt tak før det avvises å gå inn for det.
Disse medlemmer vil vise til at skattefordelene i EPES gjennom skatteendringene i 1986 og 1992 er blitt effektivt redusert. Dette innebærer i dag at EPES ikke behandles symmetrisk i skattesystemet, og at skattefordelen på innbetalingstidspunktet spises delvis opp av at utbetaling fra EPES beskattes som bruttoinntekt, ikke alminnelig inntekt. Disse medlemmer mener EPES-utbetalingene bør beskattes som kapitalinntekt, altså med 28 % av inntekt, ikke som lønnsinntekt slik som i dag. Disse medlemmer vil videre vise til sine merknader under pkt. 10.2 om begrunnelsen for å ha en skattemessig begunstigelse av pensjonssparing.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti har foreslått å senke grensen for egen pensjonsforsikring ned til 20.000 kroner, slik at det blir likebehandling mellom egen og kollektiv pensjonsforsikring. Dette medlem viser til sin begrunnelse i egen merknad under pkt. 10.2 i denne innstillingen.
Dette medlem viser for øvrig til NOU 1994:6 , der utvalget som utredet private pensjonsordninger, uttaler:
« Utvalget kan ikke se tungtveiende grunner til at slik sparing og forsikring generelt bør subsidieres via skattesystemet. Avkastningen på livrenter bør beskattes løpende og de oppsparte rettighetene i en livrentekontrakt bør være gjenstand for formuesbeskatning. »