Selv om rammestyring over lengre tid har vært
et viktig styringsprinsipp i forholdet mellom staten og kommunesektoren,
har detaljstyringen av kommunesektoren økt. Regelverk, øremerkede
tilskudd, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn er blitt
benyttet i stadig økende grad. Regjeringen mener at selv
om hensikten med det enkelte virkemiddel isolert sett kan ha vært
god, er de samlede virkningene uheldige. Regjeringen innser at den
sterke statlig styringen ikke nødvendigvis har gitt et
likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Så sterk
statlig styring har heller ikke vært nødvendig
av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet. Samtidig har den statlige
detaljstyringen svekket det kommunale selvstyret. Kommunenes og
fylkeskommunenes frihet til å ta hensyn til lokale behov
og prioriteringer er blitt redusert. Detaljert statlig styring har
svekket mulighetene til lokale løsninger tilpasset det
enkelte lokalsamfunns og dets innbyggeres behov og prioriteringer,
og kommunene og fylkeskommunene er slik blitt hindret i å utnytte
ressursene effektivt.
Sterk statlig styring har også svekket
mulighetene til deltakelse i og påvirkning av politiske
beslutninger på lokalt nivå, noe som over tid
kan ha bidratt til å undergrave legitimiteten til og interessen
for lokaldemokratiet. Regjeringen ønsker et levedyktig
kommunalt selvstyre. Lokaldemokrati er en verdi i seg selv: Den enkelte
innbygger gis innflytelse, og mulighet til å påvirke
egen hverdag. Samtidig sikrer det kommunale selvstyret at ressursene
utnyttes effektivt, og at kommunene og fylkeskommunene selv tar
ansvar for utviklingen av omfanget av og kvaliteten på tjenestetilbudet,
og egen kommunes eller fylkets utvikling.
Regjeringen ønsker å redusere
detaljstyringen av kommunesektoren. Kommunene og fylkeskommunene
må gis frihet til å prioritere mellom oppgaver
og måter å gjøre ting på. Det
vil over tid styrke og revitalisere det kommunale selvstyret.
Regjeringen ser fortsatt behov for å benytte
detaljstyrende virkemidler som regelverk og øremerkede
tilskudd, men bruken må begrunnes i tungtveiende nasjonale
hensyn, som et likeverdig tjenestetilbud, retts-sikkerhet og en
effektiv ressursbruk, og brukes i en tidsbegrenset periode. Tilsvarende
er det fremdeles aktuelt å benytte sterke statlige styringsvirkemidler overfor
kommunesektoren på prioriterte nasjonale satsingsområder.
Regjeringen gjennomfører et prosjekt
hvor statlig regelverk rettet mot kommunesektoren gjennomgås
for å gi kommuner og fylkeskommuner større handlingsrom.
Prosjektet skal bl.a. bidra til at ressurser flyttes fra administrasjon
til tjenesteproduksjon ved at regler som detaljstyrer kommunesektoren
fjernes eller endres/forenkles. Stortinget er tidligere
orientert om arbeidet i St.prp. nr. 62 (1999-2000).
Regjeringen presenterer i denne meldingen resultater av
arbeidet så langt. Det vil bli gitt en ytterligere presentasjon
i kommuneproposisjonen for 2002. Kommunenes Sentralforbund (KS)
har vært trukket aktivt med i prosjektet. En del innspill
fra KS vil det bli arbeidet videre med i samarbeid mellom departementene
og KS. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med resultatet
av dette arbeidet i kommuneproposisjonen for 2002.
Prosjektet omhandler regler som er rettet direkte
mot kommuner eller fylkeskommuner. I meldingen redegjøres
det fra den nærmere avgrensningen av prosjektet. Regjeringen
vil komme tilbake til Stortinget med en beskrivelse av tungtveiende
nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring gjennom regelverk.
Regelverk som ikke kan begrunnes i slike "tungtveiende nasjonale
hensyn" bør falle bort eller forenkles vesentlig.
Regjeringens utgangspunkt er at når
enkelte statlige regelverk er mer detaljerte enn andre, må dette
være fordi de nasjonale kravene er sterkere, ikke fordi
regelverkene er utviklet i forskjellige "kulturer" eller er utarbeidet
på forskjellig tidspunkt. I gjennomgangen av reglene har
Regjeringen lagt til grunn felles prinsipper for gjennomgangen av
de aktuelle departementenes ulike typer regler. I meldingen gis
en kort presentasjon av disse prinsippene for reglene som inngår
i prosjektet og en oversikt over særlig sentrale regler som
gjennomgås. Det gis i vedlegg 5 i proposisjonen en samlet
departementsvis oversikt over regler som vil bli endret eller gjennomgått
av det enkelte departement for oppfølging med sikte på å foreslå endringer.
Som en del av Regjeringens program for fornyelse av
offentlig sektor vil Regjeringen, med utgangspunkt i prinsippene
ovenfor, komme tilbake til Stortinget med nærmere prinsipper
som skal gjelde ved utarbeiding av fremtidig statlig regelverk rettet
mot kommunesektoren.
Endringer i aktuelt regelverk som følge
av den nevnte gjennomgangen vil bli foretatt i regi av det enkelte
departement, slik at lovforslag på vanlig måte vil
bli fremmet av fagansvarlig departement overfor Stortinget.
Regjeringen har etter en samlet vurdering funnet
at det ikke er hensiktsmessig å gå videre i arbeidet
med et forsøk i noen kommuner/fylkeskommuner hvor
det gjøres unntak fra regler rettet mot kommunesektoren, slik
Stortinget har bedt om en vurdering av.
Med hjemmel i opplæringsloven § 1-4
har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i rundskriv invitert
kommuner og fylkeskommuner til å søke om forsøk
med avvik fra reglene i opplæringsloven med forskrifter.
Hensikten med forsøkene er å videreutvikle
regelverket for grunnskolen og videregående opplæring
slik at det bidrar til en best mulig opplæring.
I tillegg til forsøk etter opplæringsloven
er det gjennom avtaler med lærerorganisasjonene åpnet
for forsøk der det gjøres avvik fra tariffavtalenes
bestemmelser om arbeidstid.
Bruken av øremerkede tilskudd som et
styringsvirkemiddel overfor kommunesektoren har økt det
siste tiåret. Fra 1990 til 2000 økte andelen øremerkede
tilskudd av de statlige overføringene til kommunesektoren
fra om lag 20 pst. til om lag 40 pst. Denne utviklingen har skjedd
til tross for at Stortinget ved flere anledninger har slått
fast at det viktigste inntektsfundamentet for kommunene og fylkeskommunene
skal være de såkalte frie inntektene, det vil
si skatt og rammetilskudd. En slik utstrakt bruk av øremerkede
tilskudd har negative konsekvenser for kostnadseffektiviteten og
prioriteringseffektiviteten i kommunene og fylkeskommunene, og for
lokaldemokratiet. Andre negative konsekvenser av øremerkede
tilskudd er administrative kostnader, og det at denne typen tilskudd
forsterker de eksisterende inntektsforskjellene mellom kommuner
og fylkeskommuner.
Regjeringen ønsker å redusere
antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner
og fylkeskommuner. Av den grunn la Regjeringen i St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v.
frem en plan for innlemming i inntektssystemet av øremerkede
tilskudd (2001-2007). Formålet er å redusere den statlige
detaljstyringen av kommunesektoren, og gi kommunene og fylkeskommunene
større muligheter for selvstendige prioriteringer og tilpasning
til lokale forhold. Å redusere antallet og omfanget av øremerkede
tilskudd til kommuner og fylkeskommuner vil bidra til å styrke
lokaldemokratiet, at ressurser kan overføres fra administrasjon
til tjenesteyting, og til en jevnere inntektsfordeling mellom kommuner.
Kommunene og fylkeskommunene er i dag pålagt betydelig
rapportering til staten, både løpende og i tilknytning
til øremerkede tilskudd. Kommunesektoren har over lengre
tid hevdet at rapporteringsbyrden er blitt for høy. Rapporteringen
mellom kommunesektoren og staten er allerede blitt betydelig forenklet
gjennom KOSTRA. Regjeringen mener likevel at ytterligere forenkling
og reduksjon av de statlige rapporteringskravene er nødvendig.
En slik utvikling vil redusere detaljstyringen av kommunesektoren,
og samtidig gjøre det mulig å overføre
ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon.
Regjeringen er opptatt av å forenkle
og redusere rapporteringskrav knyttet til øremerkede tilskudd.
Regjeringen vil legge følgende to prinsipper til grunn
i arbeidet med å forenkle og redusere rapporteringskrav knyttet
til øremerkede tilskudd:
– avvikling
av rapporteringskrav ved innlemming av øremerkede tilskudd,
– avvikling av særskilt
regnskapsrapportering for tilskudd som opprettholdes.
Regjeringen er i gang med en bred gjennomgang
av all rapportering og avgivelse av data fra kommunesektoren og
staten (også utover rapportering knyttet til øremerkede
tilskudd). Regjeringen vil i kommuneproposisjonen for 2002 legge
frem forslag om kutt og forenklinger i eksisterende rapporteringsordninger
for kommunesektoren. Formålet er å forenkle og
redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering.
Parallelt med at statens bruk av detaljstyrende
virkemidler reduseres, må det utvikles nye styringsformer basert
på veiledning og dialog. Utviklingen av denne typen virkemidler
er i tråd med Regjeringens ønske om å endre
forholdet mellom stat og kommune til et partnerskap basert på tillit
og respekt. Det betyr ikke fravær av statlig styring, men
at styringsrelasjonene i større grad er preget av gjensidighet
og likeverd. I meldingen beskrives tre slike virkemidler: KOSTRA,
forventningsbrev og konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren.
Komiteen viser til
at kommunene er bærebjelken i de offentlige velferdsordningene. Komiteen viser til
at det kommunale selvstyret er svekket gjennom detaljert regelverk, øremerkede
tilskudd, handlingsplaner, plankrav, rapporteringskrav og statlig
tilsyn og kontroll. Komiteen slutter seg derfor til
Regjeringens vurdering om at den statlige detaljstyringen av kommunesektoren
må reduseres. Komiteen ønsker en
organisering som gir kommunene handlefrihet, mulighet til lokale
tilpasninger og mulighet for innflytelse for den enkelte innbygger.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Høyre, slutter seg således til
Regjeringens arbeid med å endre den statlige styringen
av kommunesektoren.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter
seg til nye prinsipper og former for styringsforholdet mellom stat
og kommune, herunder overgangen fra detaljstyring til rammestyring. Disse medlemmer ser
behovet for at staten styrer kommunesektoren på en annen
måte, ved mål- og resultatstyring gjennom dialog
og veiledning. Fylkesmennenes veiledningsansvar er viktig her.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til merknader
om prinsipper for regelendringer under behandlingen av oppgavefordelingen
og kommuneøkonomien for 2002.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Fremskrittspartiet,
viser til meldingens oversikt over regelverk som kan avskaffes eller endres. Flertallet er
enig i at det foretas en gjennomgang av dette. Flertallet vil
understreke at et meget viktig prinsipp for gjennomgangene av statlig regelverk
er prinsippet om at staten må være tilbakeholden
med å overprøve kommunale og fylkeskommunale vedtak
når oppgavene først er lagt til kommunesektoren.
Krav om statlig godkjenning av kommunale vedtak representerer et
forsinkende element i saksbehandlingen og reduserer effektiviteten. Flertallet vil
vise til at hovedprinsippet bør være at når
kommunesektoren har ansvaret for en oppgave, skal den også ha
ansvaret for hvordan oppgaven løses, herunder planlegging,
kompetanse, intern organisering, delegering og lignende.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter
seg til de prinsipper Regjeringen legger til grunn for gjennomgangen
av pålegg om kommunale (handlings)planer på enkeltområder.
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen i meldingen har rapportert tilbake vedrørende
forsøk med unntak fra regler rettet mot kommunesektoren. Disse medlemmer slutter
seg til Regjeringens vurdering om at det ikke er hensiktsmessig å gå videre
i arbeid med et slikt forsøk.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, er uenig i at det ikke skal
settes i verk slike forsøk, og mener Regjeringen har trenert
iverksettelsen av stortingsvedtak. Flertallet vil
foreslå at Regjeringen informerer landets kommuner om at
det vil være mulig å iverksette slike forsøk
og at disse både kan være dristige og radikale
i sin tankevirksomhet. Først på den måten
vil en avdekke om det er noen interesse for slike forsøk.
Flertallet fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen videreføre
tidligere vedtak om et forsøk med frikommuneforsøk
med stor frihet fra sektorregelverket som styrer kommunene, i tråd med
merknadene fra komiteens flertall."
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, viser til at KOSTRA, forventningsbrev
og konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren er tre viktige
virkemidler i styringsrelasjonen, som i større grad enn
tidligere skal baseres på gjensidighet og likeverd. Disse verktøyene
anser dette flertallet for å være
veldig viktige i styringsformen som baseres på veiledning
og dialog, tillit og respekt.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartivil påpeke viktigheten av at
dersom fylkesplanen skal gi en generelt forpliktende status som
styringsinstrument, må fylkesplanen gis en sentral rolle
i forventningsbrevet til kommunene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Fremskrittspartiet,
slutter seg til prinsippet om innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd
samt arbeidet med lettelse i rapporteringskrav.
Komiteen viser til
at Regjeringen har varslet at over 100 rapporteringsordninger skal
fjernes og er positiv til en drastisk reduksjon av rapporteringsordningene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke
at disse partiers prinsipielle holdning er at øremerkede
midler kan brukes for en periode for å sikre et bedre og
mer likeverdig nivå på en spesiell tjeneste, for
eksempel eldreomsorg, barnehagetilbud, osv. Øremerkede
tilskudd er også nødvendig på områder
som gjelder tilbud der ikke alle kommuner eller fylkeskommuner er
involvert eller er involvert i svært ulik grad.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til merknader om prinsipper for regelendringer under behandlingen
av kommuneøkonomien for 2002 og vil særlig understreke
behovet for bedre rapportering når det gjelder tilbud,
pris, kvalitet og tilgjengelighet for kollektivtrafikken.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til sin merknad under pkt. 2.2
hvor det pekes på at Regjeringen i fornyelsesarbeidet i
forholdet til statens styring av kommunesektoren ligger nær
opp til en politikk Høyre og Fremskrittspartiet har fremmet
i hele den siste fireårsperioden. Disse medlemmer vil
likevel understreke at mens kommunene trenger mindre styring fra
staten, så omtaler Regjeringen konsekvent fjerningen av
detaljregulering, øremerking etc., som en omlegging av
styringen av kommunene, ikke som en avvikling av styringen av kommunene. Disse
medlemmer mener dette ikke tyder på gjensidig respekt, men
en fortsatt statstyringstro.
Disse medlemmer vil understreke
at for å sikre mer effektiv utnyttelse av midlene i kommunesektoren,
gi mer reelt lokalt selvstyre og hindre ansvarsfraskrivelser fra
kommunepolitikerne må inntektssystemet endres, øremerkingen
reduseres, og lov og regelverk forenkles.
Respekten for et reelt lokalt selvstyre begynner
med å etablere et sett likeverdige betingelser for å utvikle kommunen,
og ikke at et stortingsflertall sikrer enkeltkommuner bedre økonomi
enn andre gjennom forskjellsbehandling.
Disse medlemmer mener inntektssystemet
må ivareta tre viktige hensyn:
– Inntektssystemet
må gi mulighet for et likeverdig tjenestetilbud for innbyggerne.
– Inntektssystemet må simulere
til kommunalt selvstyre.
– Inntektssystemet må gi
incentiver til næringsutvikling.
For å oppnå dette må finansieringen
av kommunene endres slik at inntektssystemet må baserer
seg på objektive kriterier for utgiftsulikheter. Da vil
velgerne se om politikerne er gode i deres kommune gjennom hva de
får ut av de pengene man har som er sammenlignbart med
andre kommuner. I dag er forskjeller i tjenestetilbudet først
og fremst skapt av at inntektssystemet forskjellsbehandler kommuner.
De fleste inntekter til kommunene må komme
gjennom rammebevilgninger og egne skatteinntekter. Øremerkede
midler må så langt som rå fjernes. Disse medlemmer vil
peke på at det er viktig å skille mellom ulike
typer øremerkede tilskudd. Disse medlemmer ønsker å videreføre
stykkpris-finansieringsordninger av typen "pengene følger
individet". Disse medlemmer vil vise til at dette
er svært effektivitetsfremmende ordninger som ikke har
de samme byråkratieffektene som andre øremerkede
ordninger har. En annen variant som bør videreføres
er tilskudd til ordninger/tiltak som det ikke er grunnlag
for å ha i alle kommuner/fylker. De øremerkede
ordningene disse medlemmermener
bør fjernes er tiltak/ordninger av generell karakter
som finnes rundt om i alle fylker og kommuner.
Kommunene må igjen få en andel
av selskapsskatten og inntektsutjevningen må endres slik
at kommunene sitter igjen med mer av veksten i skatteinntekter.
En slik omlegging av inntektssystemet vil stimulere det
kommunale selvstyret og være effektivitetsfremmende. Disse
medlemmer vil likevel understreke at det er viktig at mindre
styring gjennom økonomi, ikke medfører mer styring
gjennom lov og regelverk overfor kommunene. Disse medlemmer er
fornøyd med at det nå synes som om Høyres
og Fremskrittspartiets initiativ fra 1998 om en ny gjennomgang av
statens styring gjennom lov og regelverk innenfor de ulike sektorene
endelig får konkret oppfølging. Samtidig vil disse
medlemmer advare mot tendensene til å erstatte øremerkingen
med detaljert lovverk slik det bl.a. signaliseres om i forbindelse
med skolefritidsordningen. Regjeringen viser i denne forbindelse
at prinsippene om mindre styring ikke gjennomføres hvis
det svekker Arbeiderpartiets valgkampargumenter.
Disse medlemmer vil understreke
at det hadde vært behov for en gjennomgang av statens styring gjennom
sektorregelverket av andre enn det byråkratiet som selv
har skapt dagens regler, slik Høyre tok til orde for i
Dokument nr. 8:9 (1998-1999). Dette ville gitt en langt mer åpen
og kritisk gjennomgang av regelverket en den lukkede prosessen som
nå pågår.
Disse medlemmervil
understreke at kommunens forpliktelser fremgår av lov og
regelverk og ikke av forventningsbrev sendt fra departementet til
fylkesmannen.
Disse medlemmer vil likevel peke
på at det finnes områder hvor lovverket fortsatt
stenger for kommunal handlefrihet, eller lovreguleringer som påfører kommunene
ekstra utgifter. Statlig overprøving er det for eksempel
når man opprettholder systemskjevheter som manglende momskompensasjon
i kommunesektoren. Gjennom slike tiltak bidrar man til mindre effektiv drift
i kommunesektoren og utrykker mistillit til det lokale selvstyrets
og demokratis evne til å foreta avveining om det er korrekt å sette
ut tjenester på anbud. Disse medlemmer mener
det ville være forenkling å tilnærme
regnskapsprinsippene i kommunen til ordinære regnskapsprinsipper
og mener det er urimelig at hvordan kommunerevisjonen skal organiseres
som snart eneste offentlig område lovregulering gjennom kommuneloven. Disse
medlemmer vil derfor foreslå:
"Stortinget ber Regjeringen fremme
forslag om endringer i kommuneloven som gjør det mulig
for kommuner å velge å sette ut revisjonsarbeidet
i kommunen til private revisjonsfirma."
"Stortinget ber Regjeringen utrede en omlegging
av regnskapsprinsippet for kommuneregnskapet i retning av en resultatorientert
regnskaps- og budsjettføring. Det bør i det videre
arbeid også gjennomføres forsøk i enkelte
kommuner med omlegging av regnskapsprinsipp."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
av den oppfatning at det kommunale selvstyret må styrkes. Disse
medlemmer er av den oppfatning at kommunene må ha
mulighet til selv å ha kontroll over sine inntekter og
utgifter, og å organisere sine tilbud på den måten
de mener innbyggerne har størst utbytte av. Samtidig må grunnleggende
velferdsgoder som helse- og sosialtjenester og utdanning sikres befolkningen
uavhengig av kommunal økonomi for øvrig, ved at
disse stykkprisfinansieres av staten, som overtar det finansielle
ansvaret for disse grunnleggende tjenester.
Disse medlemmer viser ellers
til sine generelle merknader.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at
kommunenes muligheter til å sikre egne inntekter må bli
bedre.
Disse medlemmer mener at dette
vil en blant annet gjøre ved å gi kommunene et
friere skattøre.
Komiteens medlemmer fraKristelig Folkeparti
og Senterpartiet vil peke på at dette innebærer
et alternativ til dagens kommunale eiendomsskatt for personer og
at kommunen i perioder kan øke skattleggingen for å gjennomføre
viktige politiske prioriteringer.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
beholde den kommunale retten til å skrive ut eiendomskatt.