Det er i perioden 1998-2001 gjennomført
en bred evaluering av kontantstøtteordningen, der blant
andre Statistisk sentralbyrå og Norges forskningsråd
har vært sentrale. Regjeringen Stoltenberg legger i denne
meldingen fram resultatene fra evalueringen. Når det således
i sammendraget vises til Regjeringens syn gjelder dette regjeringen
Stoltenberg.
Kontantstøtte til småbarnsforeldre
ble innført 1. august 1998 og er utformet slik at familier
med barn på ett og to år som ikke benytter heltids
barnehageplass, har rett til støtte.
I høringsnotatet om innføring
av kontantstøtte ble det varslet at kontantstøtteordningen
skulle evalueres fra starten, og i St.prp. nr. 53 (1997-1998) Innføring
av kontantstøtte til småbarnsforeldre ble evalueringen nærmere
omtalt.
Nedenfor, pkt. 1.2, gis en beskrivelse av hovedtrekkene
i kontantstøtteordningen. Resultatene fra evalueringen
presenteres i 1.3. Det redegjøres for konsekvenser av kontantstøtteordningen
for sysselsetting og arbeidsmarked, likestilling, barnehagesektoren
og barn med spesielle behov, og for ordningens fordelingsvirkninger.
Under 1.4 drøftes i hvilken grad målene med ordningen
- mer tid til barna, valgfrihet med hensyn til omsorgsform og større
likhet i overføringer - er innfridd. Under 1.5 drøftes
kontantstøtteordningen i forhold til regjeringen Stoltenbergs
familiepolitikk.
Kontantstøtten er ikke en del av denne
regjeringens familiepolitikk. Regjeringens familiepolitikk er å tilrettelegge
for god omsorg for barna, samtidig som det gjennom et variert sett
av virkemidler med vekt på likestilt foreldreskap og aktiv
tilrettelegging fra det offentliges side, skal bli lettere for foreldrene å kombinere
det å være foreldre med yrkesarbeid.
Regjeringen Stoltenbergs syn er at de midlene
som nyttes til kontantstøtte, kunne vært anvendt
på en bedre måte overfor barnefamiliene. Regjeringen
tar imidlertid til etterretning at det er flertall for kontantstøtteordningen
på Stortinget i stortingsperioden 1997-2001. Det foreslås
ikke endringer i ordningen.
Forslaget om å innføre kontantstøtte
til småbarnsforeldre ble fremmet i form av en
stortingsproposisjon som ble lagt fram 17. april 1998 (St.prp. nr.
53 (1997-1998)), og forslag om egen lov om kontantstøtte
ble fremmet 30. april 1998 i Ot.prp. nr. 56 (1997-1998).
Stortingets flertall vedtok 10. juni 1998 lov
om kontantstøtte til småbarnsforeldre.
Kontantstøtteordningen er utformet
som et alternativ og supplement til barnehage og omfatter ett- og
toåringer som ikke eller bare delvis bruker barnehage som mottar
statlig driftstilskudd. Ordningen trådte i kraft 1. august
1998 for ettåringer og 1. januar 1999 for toåringer.
Ut fra målet om likhet i statlige overføringer
til barn med og uten barnehageplass ble full kontantstøtte
satt til 36 000 kroner pr. barn pr. år (3 000 kr/mnd.).
Statstilskuddet til en heltids barnehageplass for barn under 3 år
utgjorde på det tidspunktet 36 140 kroner.
Deltidsplass i barnehage gir rett til delvis
kontantstøtte. Kontantstøtten ble innført
med fire satser - 100, 80, 60 eller 45 pst. Fra 1. august 1999 ble
det innført fem satser for kontantstøtte. Formålet
med en overgang til fem satser var at det skulle bli bedre muligheter
for familiene til å kombinere deltidsplass i barnehage
med delvis kontantstøtte.
Av administrative grunner er det barnets avtalte
oppholdstid i barnehage som legges til grunn.
Kontantstøtte ytes pr. barn. Det utbetales
ikke kontantstøtte for fosterbarn og for barn som oppholder
seg i institusjon.
Kontantstøtte skal som hovedregel utbetales
til den som barnet bor fast hos.
Med utgangspunkt i at retten til kontantstøtte
er nært knyttet opp til om, og i hvilken grad, barnet benytter barnehageplass
med statlig driftstilskudd, utbetales som hovedregel kontantstøtten
bare til støttemottaker bosatt i Norge, for barn som er
bosatt i Norge.
Kontantstøtten er en skattefri ytelse
som ikke er behovs- eller inntektsprøvet.
Det er i utgangspunktet ikke mulig å motta
fulle fødselspenger og kontantstøtte samtidig.
Det er imidlertid en åpning for at det kan utbetales fødselspenger
og kontantstøtte samtidig hvis foreldrene velger å forlenge
uttaket av fødselspenger ved hjelp av tidskonto.
Den øvre aldersgrensen for rett til
kontantstøtte gjelder også for adoptivbarn. Det
er med andre ord barnets alder som er avgjørende for rett
til støtte, og ikke det tidspunkt barnet kommer til adoptivforeldrene.
Adoptivforeldre har ikke rett til fulle adopsjonspenger og kontantstøtte
samtidig
Forvaltningsansvaret for kontantstøtteordningen
er lagt til trygdeetaten. Trygdekontoret behandler søknad om
kontantstøtte og foretar utbetalingen. Kommuner og bydeler
har en lovfestet plikt til å føre register over barn
i barnehage. Registeret brukes av trygdekontoret til kontroll av
stønadsmottakernes opplysninger vedrørende avtalt
oppholdstid i barnehage.
Høsten 1999 ba Barne- og familiedepartementet Rikstrygdeverket
om å foreta en evaluering av hvordan kontantstøtteordningen
hadde fungert rent administrativt.
Rikstrygdeverkets hovedinntrykk er at de etablerte meldingsrutinene
stort sett fungerer etter hensikten.
I kontantstøtteloven er det lagt opp
til at støttemottakerne har en streng plikt til å melde
fra til trygdekontoret om alle forhold som kan ha betydning for
retten til kontantstøtte og størrelsen på denne.
Rikstrygdeverkets inntrykk er at det er mange mottakere som ikke overholder
meldeplikten, og at dette er en økende tendens.
Støttemottakernes klart definerte opplysningsplikt overfor
trygdeetaten og ordningen med kommunale kontrollregistre skulle
tilsi at det ikke burde forekomme feilutbetalinger i noe særlig
omfang. Når støttemottaker ikke overholder sin
meldeplikt og meldingssystemet til trygdekontoret svikter, blir
det allikevel feilutbetalinger. I 1999 var det gjennomsnittlig 87
600 mottakere av kontantstøtte hver måned. Det ble
totalt registrert 2 342 feilutbetalingssaker. Dette vurderes av
Rikstrygdeverket som et høyt tall.
Fylkestrygdekontorets omgjøringsprosent
i klagesaker vedrørende kontantstøtte lå i
1999 på 4,5 pst. Sett i forhold til andre områder
uttaler Rikstrygdeverket at omgjøringsprosenten i kontantstøttesaker
er meget lav.
Stortingsflertallet har ønsket at det
skal settes i gang begrensede forsøk med trygdemodellen.
Departementet vurderer det slik at det ikke
er aktuelt å initiere et forsøk med trygdemodellen
på det nåværende tidspunkt. En grunn
til dette er at man må komme lenger i arbeidet med samarbeidsavtaler
mellom kommunene og de private barnehagene. Viktigere er det imidlertid
at Stortinget i de senere budsjettbehandlinger ikke har lagt vekt
på likhet i kontantstøtten til familiene og statstilskuddet
til barnehageplasser for barn under tre år. Modellen forutsetter
etter departementets mening at kontantstøtten og barnehagetilskuddet
er like store. Barnehagetilskuddet for en heldagsplass er i 2001 økt
til 41 950 kroner, mens kontant-støtten er på 36
000 kroner. Dette kan gjøre det vanskelig å gjennomføre
et forsøk som kommunene vil ønske å delta
i.
Et generelt vilkår for rett til kontantstøtte
er at barnet og støttemottaker må være
bosatt i Norge. Forholdet til EØS-borgere er ikke avklart
idet en avventer skriftlig tilbakemelding fra EU-kommisjonen. Regjeringen
vil følge opp saken.
Siden 1. januar 1999, da toåringene
ble innlemmet, har kontantstøtteordningen vært
i full drift. Ved utgangen av januar 1999 mottok om lag 68 pst.
av ett- og toåringene kontantstøtte.
Andelen økte månedlig fra januar til august hvor
det ble mottatt kontantstøtte for i overkant av 80 pst.
av barna i aldersgruppen. I 1999 ble det gjennomsnittlig utbetalt
kontantstøtte for 75,1 pst. av ett- og toåringene.
Gjennomsnittlig ble det mottatt kontantstøtte
for 76,6 pst. av ett- og toåringene i 2000. Andelen barn som
mottar kontantstøtte har altså ligget stabilt
på om lag tre fjerdedeler av barna i aldersgruppen både
i 1999 og i 2000.
Det er en større andel av ettåringene
enn av toåringene som mottar kontantstøtte. I
gjennomsnitt for 1999 ble det mottatt kontantstøtte for
82,1 pst. av ettåringene, og i 2000 for 81,5 pst.
Det ble mottatt kontantstøtte for 68,3
pst. av toåringene i 1999, mens det i 2000 ble mottatt
kontantstøtte for 71,7 pst.
I den perioden kontantstøtteordningen
har eksistert har den gjennomsnittlige andelen ett- og toåringer
med kontantstøtte holdt seg forholdsvis stabil. Når
det er en viss nedgang i andelen ettåringer og en viss
oppgang i andelen toåringer fra 1999 til 2000, skyldes
dette sannsynligvis at toåringene i 1999 var nye som kontantstøttebarn
og dermed ikke brukte ordningen fullt ut. Sammenlikner vi februartallene
for kontantstøttemottak i 2000 og 2001 ser vi
en svak nedgang for begge årskull. Ved utgangen av februar
2001 ble det utbetalt kontantstøtte for om lag 80 pst.
av ettåringene og for 70 pst. av toåringene.
De fleste som mottar kontantstøtte,
får full støtte. Statistikken for 2000 viser at
dette gjelder vel 85 pst. av kontantstøttebarna. Bare rundt
15 pst. får delvis kontantstøtte. Det er imidlertid
mer vanlig å motta delvis kontantstøtte for toåringene
enn for ettåringene. I gjennomsnitt fikk om lag en femtedel
av toåringene som mottok kontantstøtte i 2000,
delvis støtte. Blant ettåringene var det under
10 pst. som hadde delvis støtte.
Statistisk sentralbyrå har gjennomført
to bredt anlagte undersøkelser i hhv. 1998 og 1999 blant
familier med barn i førskolealder om barnetilsyn, arbeidstider
og arbeidstilknytning, arbeidsdeling i hjemmet, holdninger til ulike
velferdstiltak for småbarnsfamiliene og planlagt tilpasning
til en eventuell kontantstøtteordning. Kontantstøtteundersøkelsene
har også dannet mye av datagrunnlaget for prosjektene om
mer avgrensete problemstillinger som presenteres i denne evalueringen.
Norges forskningsråd fikk tidlig i
1999 i oppdrag å organisere gjennomføringen av
den kortsiktige evalueringen av kontantstøtteordningen
som skulle gi kunnskap om de konsekvensene av ordningen som var
mest i fokus under debatten om kontantstøtten. I tråd
med St.prp. nr. 53 (1997-1998) Innføring av kontantstøtte til
småbarnsforeldre og stortingsdebattene om ordningen, ble
dette presisert til konsekvenser for arbeidsmarkedet, konsekvenser
for likestilling, konsekvenser for barnehagesektoren og konsekvenser
for barn med spesielle behov.
Det er viktig å ha tidsperspektivet
klart når de forsknings- og utredningsresultatene
som presenteres i det følgende vurderes. Mange av evalueringsprosjektene bruker
data fra kontantstøtteundersøkelsene, altså data fra
1998/99. Kontantstøtten var i 1999 en forholdsvis ny
ordning; dette er viktig å ta i betraktning når
konklusjoner trekkes.
Det ble gjennomsnittlig for 1999 og 2000 utbetalt kontantstøtte
for i overkant av tre fjerdedeler av ett- og toåringene.
Selv om mottak av kontantstøtte er
utbredt, kan man se noen tendenser til ulikheter mellom de familier
som mottar kontantstøtte og de familier som ikke mottar kontantstøtte,
og som altså har heltids- eller tilnærmet heltidsplass
i barnehage for barna. Ifølge kontantstøtteundersøkelsene
er det en lavere andel som benytter kontantstøtte i de
familiene der mor hadde høy inntekt før innføringen
av kontantstøtten og der mor hadde høy utdanning.
Andelen som mottok kontantstøtte er også lavere
i familier der familieinntekten i utgangspunktet var høy.
Man må imidlertid opp til de 2/5 av husholdningene
som har høyest familieinntekt før kontantstøttebruken
avtar.
Det er ingen forskjeller i fedres yrkestilknytning
i familier som mottok kontantstøtte, sammenlignet med fedre
i familier som ikke mottok kontantstøtte. Hele 97 pst.
av fedrene er yrkesaktive.
I familier som mottok kontantstøtte
våren 1999 oppga 17 pst. av mødrene at de var
hjemmearbeidende, 45 pst. arbeidet deltid og 27 pst. arbeidet heltid.
4 pst. av kontantstøttemødrene var trygdet eller
under attføring, 4 pst. var arbeidsledige og 2 pst. var
studenter.
Kontantstøtten er mest utbredt i familier
der mødre har ukurant arbeidstid eller skift- og turnusarbeid.
Statistisk sentralbyrå har i rapporten
fra den siste kontantstøtteundersøkelsen (1999)
innført begrepet hovedtilsynsordning, hvor man grovt sett
sier at passordninger på over 15 timer pr. uke blir regnet
som hovedtilsynsordning. Ved å følge denne inndelingen hadde
62 pst. av barna med kontantstøtte våren 1999 foreldrene
som hovedtilsynsordning. Foreldrepass var således den viktigste
hovedtilsynsordningen for barna som det ble mottatt kontantstøtte
for.
I overkant av en tredjedel av barna hadde andre hovedtilsynsordninger
enn foreldrene.
Våren 1999 viste det seg å være
hovedsakelig mødrene som passet barn med kontantstøtte.
Far passet kontantstøttebarnet lite alene, men over en
femtedel av fedrene var involvert i barnepasset dersom man tar med
ordninger der foreldrene delte på tilsynet og der de delte
på tilsynet i kombinasjon med annet tilsyn.
Dersom man ønsker å se på endringer
i barnepassordninger etter innføringen av kontantstøtten,
er det hensiktsmessig å sammenligne hvordan ett- og toåringene
ble passet før og etter innføringen av kontantstøtten.
Man går da over til å se på hele gruppen
av ett- og toåringer, ikke bare de som det mottas kontantstøtte for.
Våren 1999 ble en tredjedel av ett-
og toåringene passet av foreldrene uten at andre former
for tilsynsordninger ble benyttet i tillegg. Rundt 46 pst. av barna ble
passet av foreldrene, men i kombinasjon med andre tilsynsordninger
(dagmamma, praktikant, barnehage, barnepark, slektninger). Dette
kunne variere fra litt barnepass til opp til 30 timer pr. uke. Om
lag en femtedel av barna i kontantstøttealder ble passet
bare av andre enn foreldrene. Det vil si de ble passet av andre enn
foreldrene i mer enn 30 timer pr. uke.
Hvis vi ser på endringene i pass av
egne barn fra 1998 til 1999, var foreldrene i noe større
grad blitt en del av tilsynet etter innføringen av kontantstøtten. Både
for ett- og toåringene var foreldrene en viktigere del
av tilsynet våren 1999 sammenliknet med året før.
Dersom en ser på gjennomsnittlig antall
timer i uka barn i kontantstøttealder ble passet av andre
enn foreldrene, har timetallet gått svakt ned.
Mens bruken av dagmamma og praktikant økte
på 1980-tallet, har utviklingen vært motsatt på 1990-tallet.
Til tross for noe økning i bruk av dagmamma for ettåringer,
har ikke innføringen av kontantstøtten snudd den
allment synkende tendensen.
Det er imidlertid store forskjeller mellom aldersgruppene.
Det er en størst andel ettåringer som blir passet
av dagmamma. Andelen som blir passet av dagmamma faller med stigende
alder.
Etter innføringen av kontantstøtten økte
pass av dagmamma for ettåringer med 4 prosentpoeng til
24 pst. Økningen har funnet sted i kategorien som har dagamma/praktikant
i kombinasjon med foreldre. For toåringer er bruken av
denne tilsynsformen uendret.
I familier som mottar kontantstøtte
har de fleste ett- og toåringene (62 pst.) foreldrene som
hovedtilsyn. 15 pst. passes av dagmamma eller praktikant, 13 pst.
har kombinerte løsninger og 5 pst. passes av slektninger.
5 pst. av barna med kontantstøtte har samtidig en barnehageplass
på over 15 timer pr. uke slik at barnehage blir hovedtilsynsordning.
Resultatene fra evalueringen tyder på at
foreldrene passer ett- og toåringene selv i noe større
grad etter innføringen av kontantstøtten. Økningen
i foreldrenes tilsyn er på gjennomsnittlig rundt 2,4 timer
i uka. Bruk av dagmamma som tilsyn later til å ha økt
med 4 prosentpoeng for ettåringene. Dersom man ser på hele
aldersgruppen i førskolealder under ett, har det imidlertid vært
en svak nedgang i bruk av dagmamma.
Resultatene fra flere evalueringsprosjekter
har vist at kontantstøtten har ført til en reduksjon
i arbeidstilbudet for mødre med ett- og toåringer.
Reduksjonen har først og fremst kommet i form av at flere
har redusert den ukentlige arbeidstiden.
Reduksjonen har ikke vært stor, men
kontantstøtten ble innført i en periode hvor arbeidsmarkedet
var stramt. Det er mulig at en ville ha sett større virkninger i
et slakt arbeidsmarked og dersom kontantstøtten hadde virket
i lengre tid.
Kontantstøtten har bidratt til å utjevne
noe av forskjellen i arbeidstimer mellom mødre med høy
og mødre med lav utdanning. Kontantstøtten er
en ordning som viser seg å passe godt sammen med deltidsarbeid
og arbeid utenom vanlig dagtid.
Kontantstøtten har ikke ført
til at fedre med barn i kontantstøttealder arbeider mindre
enn før.
I St.prp. nr. 53 (1997-1998) Innføring
av kontantstøtte til småbarnsforeldre slås
det fast at konsekvenser for likestillingsutviklingen skal inngå i
evalueringen av kontantstøtten. Selv om kontantstøtteordningen
av tilhengerne ble understreket å være en familiepolitisk og
ikke en likestillingspolitisk reform, var mange i debatten opptatt
av at ordningen i hvert fall ikke skulle virke negativt inn på utviklingen
i retning av større likestilling mellom kjønnene.
Samtidig er dette av de konsekvensene som er vanskelige å måle.
Kontantstøtten har virket for kort
til at det er mulig å trekke konklusjoner om noe såpass
langsomt foranderlig som forholdet mellom kjønnene og holdninger
til likestilling.
Kontantstøtten har ikke ført
til store endringer i foreldrenes arbeidstilpasninger, og spesielt
har ikke flere mødre blitt hjemme på heltid. Dette
betyr at ordningen isolert sett har hatt små konsekvenser
for likestillingsutviklingen slik evalueringsrapporten fra Forskningsrådet
konkluderer med.
I lys av evalueringsresultatene kan en på kort
sikt neppe si at kontantstøtten har ført til et
stort omslag i utviklingen mot en stadig mer lik arbeidsdeling mellom
kjønnene.
Det kan imidlertid ikke utelukkes at virkningene
på noe lengre sikt kan bli mer betydelige i forhold til
likestillingsutviklingen. Undersøkelsen viser at det er mødrene
som har tilpasset arbeidet i form av redusert arbeidstid.
Det har vært hevdet at det finnes et
ubrukt omsorgspotensiale blant fedre. Kontantstøtten mobiliserer
ikke dette. Dess større forskjell i yrkesarbeid mellom
kvinner og menn, dess større forskjeller er det i hans
og hennes bidrag til husholdsarbeidet. Dette har tidsnyttingsundersøkelser
vist. En skjev arbeidsdeling i unge familier kan bli et problem
med stor arbeidsbelastning på kvinnene også etter
småbarnsperioden.
Dette er velkjente kjønnsulikheter
i samfunnet som det har vært et politisk mål for
mange å motarbeide. I den grad kontantstøtten
bare påvirker mødrenes atferd og ikke fedrenes,
er det vanskelig å konkludere med annet enn at ordningen
isolert sett motarbeider likestillingsmålene og bidrar
til sementering av kjønnsrollene.
I løpet av 1990-tallet har barnehagedekningen
for aldersgruppen ett-fem år kontinuerlig steget, fra 36
pst. i 1990 til 63 pst. i 1999. Dekningen for ett- og toåringer har
gjennom hele perioden ligget langt lavere enn dekningen for aldersgruppen
tre-fem år. I perioden 1992-1997 var det likevel lik eller
større økning i dekningen for ett- og toåringene
enn for de eldre barna.
I desember 1998, fire måneder etter
innføringen av kontantstøtten for ettåringene,
kunne vi for første gang registrere en reduksjon i barnehagedekningen.
Antallet ettåringer i barnehage ble i løpet av
1998 redusert med ca. 2 900 barn, noe som tilsvarer en nedgang i
barnehagedekningen for denne aldersgruppen med 4,4 prosentpoeng
sammenlignet med desember 1997.
Fra 1999 gjaldt kontantstøtteordningen
for både ett- og toåringer. I desember 1999 gikk
det om lag 400 flere ettåringer i barnehage enn i desember
1998. Den kraftige reduksjonen i antallet ettåringer i
1998 var stoppet opp. Det var blant toåringene vi fikk
en reduksjon løpet av 1999. Denne reduksjonen i antallet
toåringer i barnehage i 1999 har forplantet seg fra ettåringene
i 1998 til toåringene året etter.
Den kraftige utbyggingen av barnehageplasser
det seneste tiåret har skjedd på grunnlag av en
stor udekket etterspørsel etter barnehageplasser. Siden
1988 har et samlet Storting stått bak målet om
full behovsdekning i barnehagesektoren. Stortingets mål
om reell frihet til å velge omsorgsform for barn i kontantstøttealder
forutsetter også at det finnes et tilstrekkelig tilbud
av barnehageplasser.
I debatten om kontantstøtte ble det
fra mange hold hevdet at innføringen av kontantstøtte
ville føre til usikkerhet omkring etterspørselen
etter barnehageplasser, og dermed om hvor stort behovet for barnehageplasser
for ett- og toåringer ville bli. Denne usikkerheten kunne
også komme til å gjelde for plasser for eldre barn,
dersom familiene ville foretrekke at også søsken til
barn i kontantstøttealder ble hjemme framfor i barnehage.
En slik usikkerhet kunne føre til at kommuner og private
eiere ble forsiktigere med å bygge ut eller valgte å bygge
ned eksisterende barnehager. Det ville da bli vanskeligere å oppnå målet
om full behovsdekning og reell valgfrihet.
Kontantstøtteundersøkelsene
i 1998 og 1999 viser begge at barnehageplass er førstevalget
for familiene når barnet skal ha tilsyn utenfor hjemmet.
På oppdrag av departementet ble det
sommeren 1999 gjennomført en undersøkelse i alle
landets kommuner for å se på barnehagedekningen
og behovet for nye barnehageplasser. Det store flertallet av barn
bor i kommuner der etterspørselen etter barnehageplasser
er større enn tilbudet. (Dette gjelder 82 pst. av ett-
og toåringene og 71 pst. av de eldre barnehagebarna.)
Alt i alt tyder de ulike undersøkelsene
på at det var mangel på barnehagetilbud for barn
i alle aldre også halvåret etter at kontantstøtten
ble innført.
Andelen ett- og toåringer med heldagsplass
har vært synkende på hele 1990-tallet, fra en
andel på 85 pst. i 1990 til en andel på 66 pst.
i 1999. For de eldre barna har andelen barn med heldagsplass variert
mellom 60 og 65 pst., og ligger i 1999 på 62 pst.
Kontantstøttens innføring
synes å ha akselerert denne utviklingen. Mens nesten 75
pst. av ettåringene i barnehage hadde heldagsplass i desember
1997, var denne andelen sunket til under 68 pst. i løpet
av de to neste årene. For toåringene er det samme
tendens, fra 1998 til 1999 gikk andelen toåringer med heldagsplass ned
fra 69 til 64 pst.
Undersøkelser for tidsrommet desember
1997 til desember 1998 viser at rundt halvparten av barnehagene
har uendret fordeling mellom antallet heltids- og deltidsplasser.
Der det har skjedd endringer, er det flere barnehager som øker
enn som reduserer antallet deltidsplasser, men et større
tilbud av deltidsplasser har likevel ikke kommet på bekostning
av heltidsplasser. Det har blitt færre barnehager som overhodet
ikke har noe deltidstilbud, men det har også blitt færre
barnehager som har en stor andel deltidsplasser. Barnehagene har
altså blitt mer heterogene i løpet av 1998. Hvis
en i de samme barnehagene ser på antallet barn etter avtalt oppholdstid
pr. uke i 1997 og 1998, blir det klart at deltidsplasser i dette
tidsrommet har økt mer enn heltidsplasser.
Før kontantstøtten ble innført
ble det hevdet at en redusert etterspørsel etter barnehageplasser
i særlig grad kunne ramme de private barnehagene. Mange
av disse barnehagene drives uten kommunal støtte og har høyere
foreldrebetaling enn kommunale barnehager. Konsekvensen av sviktende
etterspørsel ble derfor antatt å ramme de private
barnehagene først, noe som kunne føre til nedlegging.
Det totale antallet private barnehager ble redusert med
ca. 100 i 1998 og med ca. 200 i 1999. Andelen barn i alderen ett
til fem år i privat barnehage har også sunket
noe de seneste årene, fra 41,6 pst. i 1997 til 40,5 pst.
i 1999.
Av alle barnehager som eksisterte i desember
1997 var 13 pst. borte året etter. Private barnehager var
sterkt overrepresentert blant de barnehagene som forsvant fra 1997
til 1998. Men samtidig kom det også til et nesten like
stort antall nye private barnehager. Det var således større
ustabilitet i den private delen av barnehagesektoren enn i den offentlige.
Den enkelte familiebarnehage var allerede før
kontantstøtten ble innført av mer midlertidig
karakter enn de ordinære institusjonsbaserte barnehagene.
Undersøkelser viser at før
kontantstøtten ble innført var familiebarnehager
mest utbredt i kommuner med lav barnehagedekning, og at det i de
kommunene som hadde høyest dekning omtrent ikke fantes
familiebarnehager.
Kontantstøtteundersøkelsen
i 1999 viser at noen flere ettåringer blir passet av dagmamma
etter at kontantstøtten ble innført, mens dagmammabruken
er uendret for toåringene.
Evalueringene tyder på at kontantstøtteordningen har
redusert antallet barn i familiebarnehage. Men kontantstøtteordningen
har ikke ført til noen stor oppblomstring i bruken av dagmamma.
Utredning foretatt i 2000 viste at barnehagesektoren i
distriktskommunene er karakterisert ved at dekningen ofte er høy,
og at en stor andel av barna har deltidsplass. I distriktskommunene
er det 60-70 pst. av barna som har deltidsplass, mens tilsvarende
tall for de mest sentrale kommunene er under 20 pst. Den store utbredelsen
av deltidsplass i distriktene innebærer at mange barn allerede
før kontantstøtten ble innført, hadde
to tilsynsordninger (barnehage og foreldre/annen tilsynsperson)
på dagtid. Disse særtrekkene ved distriktskommunene
sannsynliggjør at kontantstøtten kan få konsekvenser
for etterspørselen etter barnehageplasser.
Utredningen konkluderer med at reduksjonen i
antallet barn i barnehage har vært noe større
i distriktene enn i sentrale strøk. Andelen deltidsplasser
har ikke økt i distriktene slik den har gjort i landet
for øvrig etter at kontantstøtten ble innført.
Generelt ser det ut til at kommuner med god planberedskap har fått
mindre endringer enn de som var mer uforberedt.
Oppsummeringsvis kan en slå fast at
det er blitt noe færre småbarn i barnehagene.
Sektorens tilpasning til kontantstøtteordningen er at små private
familiebarnehager som er blitt nedlagt, ikke er erstattet med nye
i like stor utstrekning som tidligere år. Totalt sett har barnehageutbyggingen
fortsatt, men med redusert vekst. Flere tegn kan tyde på at
det er kommunenes og private utbyggeres vurderinger og bekymring
for etterspørselsvikt, mer enn en reell etterspørselsvikt,
som har stoppet opp utbyggingen for de minste barna.
Konsekvensene for familiene som ønsker
barnehager som en del av tilbudet til småbarna sine, er
et noe mindre tilgjengelig tilbud enn tidligere.
For enkelte familier uten forutgående
kontakt med hjelpeapparatet er barnehagen en viktig arena for å avdekke
tilfeller der barn kan være utsatt for omsorgssvikt i familien.
På denne måten er barnehagen kanskje et av våre
viktigste inntak til tidlig forebygging av senere problemer og problematferd.
Barnehageplass er først og fremst forutsatt
benyttet som et frivillig hjelpetiltak, men kan også gjennomføres
ved pålegg til foreldrene med hjemmel i barnevernloven.
Vedtak om slikt pålegg skal treffes av Fylkesnemnda for
sosiale saker. Denne hjemmelen benyttes i dag i svært liten
grad; det store flertall av barnevernbarn som får barnehageplass,
får altså dette som et frivillig hjelpetiltak.
Det vil være lite tilfredsstillende med hyppigere bruk
av pålegg til foreldrene. Dette vil vanskeliggjøre
tillitsforholdet og mulighetene for et godt samarbeid mellom barneverntjenesten
og foreldrene.
Den gjennomsnittlige månedlige andelen
kontantstøttemottakere blant barnevernsbarna ligger på 59 pst.,
mens den tilsvarende andelen i befolkningen som helhet er på 75
pst. (1999). Dette viser at kontantstøtte i mindre grad
er i bruk i familier med barn som mottar tiltak fra barnevernet
enn det som gjelder for den øvrige befolkningen.
Foreløpig synes det ikke mulig å fastslå om
kontantstøtten har ført til noen nedgang i bruk
av barnehage som barnevernstiltak for denne aldersgruppen.
Dette kan tyde på at bekymringen som
fremkom om at ordningen ville svekke foreldrenes motivasjon for å ta
imot barnehageplass som hjelpetiltak, ikke har slått til.
En annen antakelse omkring ordningen med kontantstøtte
har vært knyttet til hvorvidt sosialhjelpen ville avta
som en konsekvens av innføringen av kontantstøtte.
I St.meld. nr. 50 (1998-1999) Utjamningsmeldinga oppfordret den
daværende regjering kommunene til å holde kontantstøtten
utenfor ved vurdering av behovet for sosialhjelp. Det er imidlertid
opp til den enkelte kommune å avgjøre om kontantstøtte
skal regnes som inntekt og dermed tas i betraktning ved utmåling
av sosialhjelp.
Gjennom å koble data om barnevern og
kontantstøtte til sosialhjelp konkluderer evalueringen
med at kontantstøtten har påvirket utbetalingen
av sosialhjelp til denne gruppen. Legger man imidlertid utbetaling
av full kontantstøtte til grunn vil dette mer enn oppveie nedgangen
i utbetalt sosialstønad. Mens en enslig forsørger
med sosialhjelp som ikke fikk kontantstøtte i 1999, i gjennomsnitt
fikk et årlig bidrag på nesten 39 000 kroner,
ville en enslig forsørger med sosialhjelp som også fikk
utbetalt full kontantstøtte i gjennomsnitt få utbetalt
nesten 50 000 kroner årlig i sosialhjelp og kontantstøtte
til sammen. Kontantstøtten har ført til mindre
avhengighet av sosialhjelp for den gruppen familier som er i jevnlig
kontakt med hjelpeapparatet.
Om flere av barnehageplasseringene innenfor
barnevernet må utføres med tvang, kan ikke den
undersøkelsen som er foretatt gi noe svar på.
Det ser altså ut som om familiene med
størst behov for barnehageplass som barneverntiltak fremdeles
tar imot dette. Evalueringen tyder på at svært
få av disse utsatte familiene har endret atferd som resultat
av ordningen med kontantstøtte, og at barnehage fremdeles er
et sentralt tiltak i det forebyggende barnevernsarbeidet.
I St.prp. nr. 53 (1997-1998) Innføring
av kontantstøtte til småbarnsforeldre vises det
til at bruk av barnehage blant de aller minste barna med minoritetsbakgrunn
er lav. Erfaringer fra Oslo hvor ca. 40 pst. av barna med ikke-vestlig
kulturbakgrunn er bosatt, er at de som oftest starter i barnehage
først i fire-fem-årsalderen. Det ble
utfra dette antatt at en innføring av kontantstøtte
for ett- og toåringene ville få liten innvirkning
på barnehageetterspørselen i familier med minoritetsbakgrunn.
Ett av prosjektene i evalueringen har hatt som
mål å kartlegge om det har skjedd faktiske endringer
i bruk av barnehage i familier med minoritetsbakgrunn som konsekvens
av ordningen med kontantstøtte. En viktig del av prosjektet
var også å vurdere hvilken effekt ordningen med
kontantstøtte har i forhold til integreringspolitiske målsettinger.
Resultatene bekrefter at langt flere familier
med minoritetsbakgrunn har mottatt kontantstøtte enn det som
er tilfellet i den øvrige befolkningen. Mens andelen kontantstøttemottakere
i det norske sammenlikningsutvalget er under 60 pst., er de tilsvarende
andelene for pakistanere, somaliere og vietnamesere på henholdsvis
96, 89 og 73 pst. Undersøkelsen gir en viss støtte
for en antakelse om at innføringen av kontantstøtten
kan ha ført til en liten reduksjon i etterspørselen etter
barnehageplasser for ett- og toåringer med minoritetsbakgrunn.
Regjeringens mål er først
og fremst å utvikle en politikk hvor barnehagen spiller
en viktig rolle som læringsarena, ikke minst i forhold
til språk. Utviklingen av barnehagebruken i familier med
minoritetsbakgrunn må derfor følges nøye
i tiden framover.
Etter barnehageloven § 9 skal barn
med funksjonshemninger prioriteres ved opptak i barnehage. I rapporten
"Kontantstøtteordningens konsekvenser for barnehagesektoren"
har grunnlaget vært Statistisk sentralbyrås barnehagestatistikk
for årene 1997 og 1998. Det konkluderes med at kontantstøtten
ikke har noen synbar effekt på innslaget av barn med funksjonshemninger
i barnehagen.
SSBs barnehagestatistikk for 1999 understøtter
en slik vurdering. Det er derfor pr. i dag ingen grunn til å tro
at kontantstøtten har ført til at barn med funksjonshemninger
i mindre grad enn tidligere benytter barnehageplass.
Evalueringen gir en viss støtte for
en antagelse om at innføringen av kontantstøtten
kan ha ført til en liten reduksjon i etterspørselen
etter barnehageplass for ett- og toåringer med etnisk minoritetsbakgrunn.
I tillegg er det grunn til å regne med at kontantstøtten
bidrar til å befeste det tradisjonelle kjønnsrollemønsteret
i familier med minoritetsbakgrunn. Mangel på data over
tid er en svakhet. Departementet vil derfor følge opp undersøkelsene
som er utført på dette feltet med sikte på å kunne
fange opp eventuelle negative utviklingstrekk framover.
En har ved hjelp av ulike datakilder som de
to kontantstøtteundersøkelsene, inntekts- og formueundersøkelsene
og registerbasert inntektsstatistikk undersøkt kontantstøttens
effekt på inntektsfordelingen for familier med barn i kontantstøttealder.
En finner at bruttoinntekten i gjennomsnitt
er 90 000 kroner lavere hos kontantstøttemottakere enn
blant tilsvarende gruppe småbarnsforeldre som bruker barnehage.
Husholdninger med lavere inntekter mottar altså gjennom
kontantstøtte mer i overføringer enn husholdninger
med høyere inntekter. Kontantstøtten har bidratt til
redusert inntektsulikhet blant husholdninger med barn på ett
og to år som en direkte effekt.
Rapporten drøfter også det
som kan kalles den indirekte effekten. Dersom en konsekvens av kontantstøtten
hadde vært at mødre med lav inntekt i husholdninger
med lav samlet inntekt, trakk seg ut av yrkeslivet, ville dette
ha ført til - som en indirekte effekt av ordningen - at
inntektsulikheten i gruppen økte. Undersøkelsen
konkluderer med at dette ikke har skjedd. I den grad det er skjevheter
i responsene på ordningen, er det mødre med høy
utdanning (og derved høyere inntekt) som i størst
utstrekning har reagert med mindre yrkesaktivitet. Vi kan dermed
konkludere med at både den indirekte og den direkte effekten
av kontantstøtteordningen har vært økonomisk
utjevnende.
I den første kontantstøtteundersøkelsen
ble mødrene spurt om hvilken type tilsyn de mente var best
for barn i ulike aldersgrupper. For barn mellom ett og ett og et halvt år,
svarte 82 pst. av mødrene at mor/far burde inngå i
tilsynet, 23 pst. mente at barnehage burde inngå, 17 pst.
dagmamma/praktikant, og 16 pst. slektninger. Mødrene
synes foreldretilsyn er viktig når barnet er lite, men
foreldrepass blir vurdert som mindre viktig jo større barnet
blir. Etter hvert som barnet blir eldre blir barnehage foretrukket
i stadig økende grad. Det er en stor andel som ønsker
kombinasjonsløsninger.
De fleste mødrene med barn i kontantstøttealder mente
at barnehageplass til alle som ønsker det er et godt tiltak,
men når de ble spurt om å velge det beste tiltaket,
var det en størst andel, 27 pst., som mente at fødselspermisjon
til 2 år er det beste. 21 pst. mente at kontantstøtte
kun til de som er hjemme er det beste tiltaket, mens 18 pst. mente
at 6-timers arbeidsdag til foreldre er det beste tiltaket, hvis
de måtte velge. Utvidet fødselspermisjon var klart
den ordningen som ble foretrukket av flest småbarnsmødre
uavhengig av om de hadde en heltids- eller deltidsstilling, normal
eller ubekvem arbeidstid, eller om de arbeidet innenfor helse- og
sosialsektoren, barnehagesektoren, skolesektoren eller andre sektorer.
Mødres preferanser for mer tid var sterkere enn ønsker
knyttet til bedringer i barnehagetilbudet.
Fedre var i stor grad enige med mødrene
i prioriteringene. I likhet med mødrene mente de at 2 års
fødselspermisjon er best, etterfulgt av kontantstøtte
til de som er hjemme. Fedre var noe mer positive til barnehager, ved
at barnehageplass til alle som ønsker det ble rangert foran
6-timers arbeidsdag.
Kontantstøtten slik den i dag er utformet
har forholdsvis liten oppslutning, også blant de som mottar kontantstøtte.
11 pst. av mødre i familier som mottok kontantstøtte
mente at dette er det beste velferdstiltaket for småbarnsforeldre,
og på spørsmål om man vurderte dette
som en god ordning syntes bare 60 pst. av de som mottok kontantstøtte
våren 1999 at dette var en god ordning. Den vanligste begrunnelsen
for en negativ vurdering av dagens kontantstøtteordning,
er at kontantstøtten kan brukes til å betale dagmamma;
mange synes at det ikke er riktig.
Departementet ønsker videre å gjennomføre
en ny undersøkelse våren 2002 som oppfølging
av de to kontantstøtteundersøkelsene fra 1998
og 1999 og er allerede i dialog med Statistisk sentralbyrå om
dette. På enkelte konkrete punkter - som barnevernsbarn,
barn med minoritetsbakgrunn og likestilling - krever det vi i dag
vet, oppfølging i form av ytterligere kunnskapsinnhenting.
Det er oppstilt tre ulike mål for kontantstøtteordningen;
ordningen skal både gi mer tid til barna, større valgfrihet
for foreldrene og mer likhet i statlige overføringer til
barn med og uten barnehageplass. Kontantstøtten er utformet
som et supplement og alternativ til statsstøttet barnehage
- en kontantoverføring til familier med barn som ikke eller
bare delvis er i barnehage. Ordningen er dermed først og
fremst tilpasset målet om mer likhet i statlige overføringer.
Det er ikke noe vilkår om at foreldrene passer barna selv
eller reduserer arbeidstiden for å få kontantstøtte.
Undersøkelsene tyder på at mødrene har
redusert arbeidstiden med gjennomsnittlig 1,5 timer pr. uke. Tatt
i betraktning hva ordningen koster over statsbudsjettet har den
etter Regjeringens syn gitt en svært liten økning
i foreldres tid til omsorg for egne barn. Det er dessuten bare mødrene
som bruker noe mer tid - fedrene arbeider like mye som før.
Når det gjelder målet om valgfrihet, er det bekymringsfullt
at det har blitt en liten nedgang i barnehagetilbudet til ett- og
toåringer; utbyggingen har stoppet opp. For de foreldre
som ønsker barnehageplass til barna er det dermed ikke
blitt økt valgfrihet.
Etter regjeringen Stoltenbergs syn viser gjennomgangen
at det bare er ett av målene for kontantstøtten som
kan sies å være oppfylt - målet om at
det i større grad enn tidligere blir utbetalt like mye
i statlige overføringer til barn med og uten barnehageplass.
Kontantstøtten er ikke en del av regjeringens familiepolitikk.
Evalueringen har vist at ordningen så langt ikke har ført
til omfattende endringer i småbarnsfamilienes tilpasninger.
De virkningene som kan observeres peker ikke
uten videre i riktig retning. Spesielt det at kontantstøtten bare
synes å virke inn på mødrenes atferd
i forhold til arbeidslivet, ikke fedrenes, ser Regjeringen på som bekymringsfullt
i et mer langsiktig perspektiv.
Regjeringens familiepolitikk er å tilrettelegge
for god omsorg for barna, samtidig som foreldre gjennom et likestilt
foreldreskap og aktiv tilrettelegging fra det offentliges side,
skal kunne kombinere foreldrerollen og yrkesarbeid.
Elementene i en tilretteleggingspolitikk er
for det første en familiepolitikk med rettigheter for foreldre
i form av permisjoner og adgang til fleksibilitet i arbeidet, spesielt
i den perioden barna er små. Videre en arbeidslivspolitikk
der belønningssystemer og kultur på arbeidsplassene
ikke motarbeider foreldreskapet og familielivet, og som vektlegger
menns muligheter til å øke sin deltakelse i forhold
til barn og familie. En barnehagepolitikk for full behovsdekning,
med gode og ikke for dyre tilbud for de aldersgruppene som trenger dette,
er også et viktig element. Og sist men ikke minst, en likestillingspolitikk
som fremmer kvinners og menns like muligheter til å nytte
sin utdanning, og som gir begge kjønn samme betingelser
for livslang læring, og til utvikling og omstilling i arbeidslivet.
På denne måten er målet at flest mulig
av familiene skal kunne kombinere begge foreldres yrkesliv med familielivet på en
god måte både for barn og foreldre. Kontantstøtten
bryter med denne regjeringens politikk på området.
Familiene tar utgangspunkt i det de mener er
det beste for barnet når de skal organisere dagliglivet.
Vi har sett at det er barnehage familiene foretrekker når
de mener barnet er kommet i en alder der tilsyn utenfor familien
noen timer om dagen er et gode.
Kontantstøtten synes å ha
bidratt til en forsinkelse i barnehageutbyggingen for barna i kontantstøttealder slik
at vi i dag er like langt fra full barnehagedekning som da støtten
ble innført.
I henhold til evalueringsresultatene oppfatter
familiene kontantstøtten som en "morsordning", og den tilpasningen
som har skjedd, skjer på disse premissene til tross for
en kjønnsnøytral utforming. Dette fører
til økte ulikheter mellom mødrenes og fedrenes
yrkesaktivitet.
Alt dette taler for at når betingelsene
skal legges til rette for mer tid til foreldreomsorg for de yngste
barna, er det fedrerettigheter som må stå i fokus,
både i form av utvidet fedrekvote og bedre betingelser
for opptjening på eget grunnlag.
Et flertall på Stortinget bestående
av fem partier hadde for stortingsperioden 1997-2001 inngått
en avtale om kontantstøtten.
På bakgrunn av det Regjeringen nå vet
om konsekvenser på ulike felter av kontantstøtten,
ser ikke Regjeringen grunnlag for å endre sitt standpunkt
om at kontantstøtten bryter med grunnleggende trekk i den familiepolitikken
denne regjeringen står for.
Regjeringen vil føre en aktiv offentlig
politikk på familiefeltet. Målet er en barneomsorg
med kvalitet både i hjemmet og når barna får
omsorg fra andre. For de minste barna betyr dette fortsatt bedre
permisjonsordninger med vekt på fedrenes rettigheter. For
de noe eldre barna betyr det full barnehagedekning - med fleksible
løsninger og lavere foreldrebetaling.
Regjeringen mener at det prinsipielt sett er
galt å basere en offentlig støtteordning på at
man ikke benytter seg av et offentlig velferdstilbud.
Etter Regjeringens vurdering kunne de midlene
som i dag brukes på kontantstøtte finansiert et
bedre tilbud til barn og småbarnsforeldre enn det kontantstøtteordningen
gjør.
I tillegg viser evalueringen at kontantstøtten
i svært liten grad har ført til at foreldrene
bruker mer tid med barna sine, samt at ordningen kan ha uheldige
virkninger for særskilte grupper som for eksempel barn
med minoritetsbakgrunn.
På denne bakgrunn mener Regjeringen
at det vil være riktig med endringer i dagens kontantstøtteordning.
Regjeringen tar imidlertid til etterretning at det i stortingsperioden
1997-2001 er flertall for kontantstøtteordningen på Stortinget.
Det foreslås derfor i denne meldingen ingen endringer i
ordningen.