Justisdepartementet tar i St.meld. nr. 26 (2003-2004) opp generelle spørsmål vedrørende ytringsfrihet.

Ytringsfriheten er en fundamental rettighet i de fleste skrevne konstitusjoner i den vestlige del av verden. Også i stater som ikke har tradisjon for konstitusjonelle rammer om menneskerettigheter, blir ytringsfriheten ansett som en grunnleggende verdi.

Ytringsfrihetskommisjonen har i utredningen i NOU 1999:27 lagt stor vekt på å begrunne ytringsfriheten. Den viser til at "ytringsfrihet" er et moderne begrep som hører med i samfunnstenkningen fra opplysningstiden og fremover. Ytringsfriheten er knyttet til den vitenskapelige rasjonalitet, til et begrep om individuelle rettigheter og til en samfunnsform der man skiller mellom en offentlig og privat sfære.

Departementet tar på samme måte som Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt i at ytringsfriheten skal verne tre prosesser: sannhetssøkingen, demokrati og individets frie meningsdannelse. Disse tre prosessene forutsetter ifølge kommisjonen tvangsfri kommunikasjon. De tre begrunnelsene sammenfattes av kommisjonen med betegnelsene sannhetsprinsippet, auto-nomiprinsippet ("individets frie meningsdannelse") og demokratiprinsippet.

Enkelte innvendinger mot Ytringsfrihetskommisjonens redegjørelse blir drøftet i meldingen. Ytringsfrihetskommisjonen har blitt kritisert for sin beskrivelse av hvordan de prosessene som begrunner ytringsfriheten, virker. Kritikken går særlig ut på at kommisjonen generelt synes å ha for stor tillit til det offentlige roms evne til selvregulering av ytringsfrihet, til medienes rolle og til publikum eller den kritiske leser. I den offentlige debatt som fulgte etter at utredningen ble fremlagt, er det blant annet vist til at den økende eierskapskonsentrasjonen og kommersialiseringen i mediene har medført at det ikke lenger er ytringsfrihetens kjerneområder som livssyn eller politiske hjertesaker som dominerer dagspressen, men derimot strenge inntjeningskrav og "sultne aksjonærer". Enkelte av høringsinstansene påpeker at dette kan få store konsekvenser for hvordan individer og grupper kan ytre seg, kommunisere og få tilgang til det offentlige rom både lokalt, nasjonalt og globalt.

Departementet slutter seg et stykke på vei til enkelte av de innvendinger som er reist mot kommisjonens redegjørelse. Ytringsfrihetskommisjonens beskrivelser av de prosessene som ytringsfriheten skal verne, kan ha en noe idealistisk karakter. I praksis virker de mekanismene som beskrives, ofte noe annerledes. Mediene kan ved sin prioritering og sine fremstillingsteknikker sette en dagsorden og forme en opinion. Ofte må man være både opplyst og velinformert for å se dette.

Ytringsfriheten tjener dessuten andre funksjoner enn dem som begrunner ytringsfriheten. Medievirksom­heten er i dag i stor grad økonomisk motivert, og kontrollfunksjonen tjener ikke nødvendigvis bare de samfunnsmessige mål som ligger bak den ordning eller praksis som kontrolleres.

Utstrakt ytringsfrihet har positive, men kan også ha negative virkninger. I den grad Ytringsfrihetskommisjonens beskrivelser av de prosessene som begrunner ytringsfriheten ikke gjenspeiler virkeligheten, er det mulig at de negative virkningene kan bli større enn kommisjonen forutsetter.

Ut fra de tre begrunnelsene for ytringsfrihet kan det skilles mellom forskjellige grupper ytringer. Det er derfor mulig å antyde enkelte ytringstyper som generelt vil ha en sterkere beskyttelse enn andre, og områder der regulering i større grad er akseptabelt ut fra hensynet til de prosessene som ytringsfriheten skal beskytte. En kan også tenke seg at visse ytringer generelt står så svakt ut fra ytringsfrihetens begrunnelser at de helt bør falle utenfor ytringsfrihetsvernet - iallfall i en grunnlovsbestemmelse.

Departementet drøfter noen ulike grupper ytringer, blant annet ytringer i den private og den offentlige sfære, politiske ytringer og andre ytringer om spørsmål av allmenn interesse, ytringer av rent underholdningsmessig karakter og pornografiske ytringer, mani­pulerende ytringer og kommersielle ytringer.

Departementet er enig i kommisjonens utgangspunkter om skillet mellom ytringer i den private og offentlige sfære, og går inn for at det eksisterende skillet opprettholdes og tydeliggjøres i både regelverk og praksis, av hensyn til både autonomiprinsippet og demokratiprinsippet.

Det følger av selve ytringsfrihetens idé, og av alle de tre begrunnelsene for ytringsfrihet, at politiske ytringer bør ha et særskilt vern mot inngrep. Med politisk ytring mener departementet ytringer om alle offentlige temaer som det forventes at vi som mennesker og samfunnsborgere tar stilling til av politisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art. Dette dekker dermed hele spekteret av emner som hører hjemme i den offentlige, demokratiske debatt.

Det er og bør likeledes være utstrakt ytringsfrihet for vitenskapelige og kunstneriske ytringer, som spiller en viktig rolle både for utviklingen av den offentlige samtale og for det enkelte menneskes dannelsesprosess og selvrealisering.

Det følger av henvisningen til ytringsfrihetens begrunnelser at ikke alle grupper av ytringer vil ha like sterkt vern. Jo mindre viktig ytringen er i forhold til de nevnte hensyn, desto mindre vern har den krav på.

Ytringer av rent underholdningsmessig karakter, og rent pornografiske ytringer vil falle på siden av ytringsfrihetens kjerneområde.

Manipulerende ytringer må etter Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning anses som en krenkelse av individets frie meningsdannelse, det vil si autonomiprinsippet. Både deler av den alminnelige, kommersielle reklame, politisk reklame og indoktrinerende statlig propaganda kan etter kommisjonens oppfatning representere slike krenkelser.

Kommersielle ytringer vil i utgangspunktet befinne seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde. Institusjonelle og reguleringsmessige inngrep fra myndighetene kan derfor lettere forsvares overfor denne typen ytringer. I visse tilfeller vil det dessuten være nødvendig at det offentlige regulerer slike ytringer, for eksempel for å motvirke eventuelle skadevirkninger. Den eksisterende lovgivning inneholder forbud mot kommersiell reklame for tobakk og alkohol og mot kjønnsdiskriminerende reklame. Dette har ikke har vært ansett for å komme i strid med Grunnloven.

Politisk reklame kan ikke regnes som kommersielle ytringer etter Ytringsfrihetskommisjonens definisjon. Det er heller tale om politiske ytringer som faller inn under ytringsfrihetens kjerneområde. Det kan likevel være spørsmål om det foreligger særlige grunner for å begrense politisk reklame i bestemte sammenhenger fordi den i for stor grad er manipulerende eller for å sikre den reelle ytringsfriheten.

På det generelle planet vil det være av avgjørende betydning for ytringsfriheten at både påstander om fakta og verdivurderinger eller meningsytringer nyter en vidtgående beskyttelse.

Det er på det rene at ytringsfriheten ikke kan være absolutt. Dette er forutsatt i kommisjonens forslag til § 100 annet ledd. Kommisjonens forslag til annet og tredje ledd om den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet angir ikke hvilke interesser eller hensyn som legitimt kan begrunne innskrenkninger i ytringsfriheten. I stedet fokuserer forslaget til annet ledd på ytringsfrihetens begrunnelser.

Departementet slutter seg til kommisjonens grunnleggende idé: Fremheving av ytringsfrihetens begrunnelser i selve grunnlovsbestemmelsen vil bidra til å sikre en realistisk avveining mellom hensynene bak inngrep i ytringsfriheten og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre de tre prosessene ytringsfriheten skal verne. Ytringsfriheten vil dermed ikke fremstå som et abstrakt prinsipp, men som en praktisk realitet.

Departementet ser det som viktig at en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet gir vern for ytringer gjennom et hvilket som helst medium - trykte skrifter, kringkasting, kino, ulike elektroniske medier mv. Muligheten for å kommunisere over Internett har etter departementets syn vist seg som et viktig middel til å sikre formidling av ulike meninger og en demokratisk prosess. Grunnlovsbestemmelsen gir som utgangspunkt ytreren og mottakeren av ytringer en rett til å velge medium. Departementet vil likevel peke på at det kan foreligge særtrekk ved et bestemt medium som kan rettferdiggjøre begrensninger av ytringsfriheten i dette mediet. Det kan ikke ses bort fra at uønskede virkninger av en ytring kan henge sammen med hvilket medium eller teknologi den spres gjennom. Ett medium kan ha en mer umiddelbar virkning eller større påvirkningskraft enn andre.

Departementet tar i likhet med Ytringsfrihetskommisjonen opp konstitusjonelle spørsmål. Først drøftes forholdet mellom vern for ytringsfriheten i Grunnloven (grunnlovsvern) og vern som følger av den alminnelige lovgivning (lovvern). Departementet legger til grunn at kjernen i de ulike elementene som til sammen utgjør ytringsfriheten, bør ha vern i Grunnloven. Etter omstendighetene kan det være riktig og mest hensiktsmessig å overlate spørsmålet om ytringsfrihetens vern til den ordinære lovgivningen.

Departementet drøfter også håndheving av konstitusjonelle normer og er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at domstolskontroll med lovers grunnlovsmessighet er en viktig forutsetning for et sterkt vern om ytringsfriheten. Det er av betydning at grunnlovsbestemmelsen kan håndheves uavhengig av skiftende stemningsbølger i samfunnet omkring. Departementet drøfter i denne sammenheng betydningen av at en grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten er klart utformet og spørsmålet om i hvilken grad en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør være utviklingsdyktig. Til slutt drøftes spørsmålet om ytringsfrihetsvernet etter internasjonale menneskerettighets­-instrumenter gjør en ny grunnlovsbestemmelse overflødig eller mindre nødvendig. Etter den utvikling som har funnet sted i rettspraksis, er det ikke lenger grunnlag for å si at domstolene har en restriktiv holdning til tolkningen av menneskerettskonvensjonenes forpliktelser. Selv om Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) i dag skulle gi et fullgodt vern for ytringsfriheten, vil det etter departementets syn likevel være ønskelig med en egen grunnlovsbestemmelse. Betydningen av å ha en særlig bestemmelse om ytringsfrihet i Grunnloven vil variere med saksområdet. Uansett bør ytringsfriheten av prinsipielle grunner være vernet i Grunnloven, med de skranker som gjelder for endring av denne.

Dette henger naturlig sammen med ytringsfrihetens betydning for sentrale demokratiske og politiske prosesser som ellers er regulert i Grunnloven. En skal heller ikke se bort fra at en slik bestemmelse kan ha en betydelig symbolverdi, som uttrykk for den vekt som legges på vern av ytringsfriheten i det norske samfunnet.

Departementet redegjør videre for de ulike aspektene av ytringsfriheten.

Ytringsfrihetskommisjonen skiller mellom fem aspekter ved ytringsfriheten:

• – den klassiske ytringsfriheten (meddelelsesfriheten)

• – retten til taushet

• – informasjonsfriheten

• – informasjonskravet (offentlighetsprinsippet)

• – infrastrukturkravet.