I kampen mot terrorisme er et godt samarbeid
om etterretning mellom Politiets sikkerhetstjeneste, politiet, Forsvaret,
Nasjonal sikkerhetsmyndighet og utenlandske samarbeidende tjenester
av grunnleggende betydning. Regjeringen viser til at Norge deltar
i internasjonalt samarbeid for bekjempelse av terrorisme. Det er
også viktig at politiet har de nødvendige metoder
for å avdekke terrorisme. Politimetodeutvalget har vurdert om
politiet bør få nye metoder i å forebygge
bl.a. terrorisme. Innstillingen vil om kort tid bli sendt på høring.
Politiet har et særskilt ansvar for å bekjempe
kriminalitet og opprettholde den alminnelige ro og orden i landet,
mens Forsvaret er statens primære maktapparat for vern
mot ytre fiender. Fra dette utgangspunkt er det utledet en rekke
oppgaver både for politiet og Forsvaret. Terror- og sabotasjesituasjoner
har tradisjonelt vært betraktet som en særlig
alvorlig type kriminalitet. Bekjempelse av kriminalitet er en definert
politioppgave, og det generelle ansvaret for antiterrorberedskap er
lagt til politiet. Eventuell bruk av Forsvarets ressurser baseres
på gjeldende instruks om Forsvarets bistand til politiet,
jf. kgl.res. 28. februar 2003.
Tilsvarende ordning gjelder også i
forhold til sikring og beskyttelse av infrastrukturen offshore.
Politiet er ansvarlig for å bekjempe terror- og sabotasjesituasjoner
offshore, samt beskytte og sikre infrastrukturen offshore mot terrorisme
og andre kriminelle handlinger som ikke er å anse som militære
angrep. Dette ansvaret tilligger politiet både i fred,
krise og krig. Politiet vil i slike situasjoner også være
ansvarlig for preventive aksjoner rettet mot fartøyer mv.,
som i områdene rundt installasjonen kan mistenkes for å forberede
terroranslag eller lignende.
Forsvarets primæroppgave er å hevde
norsk suverenitet i forbindelse med utfordringer i tilknytning til norsk
land-, luft-, eller sjøterritorium. For Forsvaret er overvåking
og etterretning et avgjørende grunnlag for effektiv og
troverdig suverenitetshevdelse og episode- og krisehåndtering.
Virksomheten forutsetter ulike typer overvåkingsressurser
fra samtlige forsvarsgrener i land-, luft- og havområder
hvor Norge har formelle rettigheter, samt i tilstøtende
områder. Oppgaven innebærer fysisk tilstedeværelse
med styrker og avdelinger, men forutsettes i stigende grad å bli
supplert med moderne teknologi og flernasjonalt samarbeid. I tillegg
til informasjonsinnhenting i tilknytning til norske interesseområder,
omfatter oppgaven fortløpende bearbeidelse og analyse av
informasjon om ulike statlige og ikke-statlige aktører.
Virksomheten er i større grad blitt dreid mot et bredere
spekter av utfordringer, som for eksempel spredning av masseødeleggelsesvåpen.
Det presiseres at Forsvaret ikke har ansvar for overvåking
av personer på norsk territorium. Dette er en oppgave for
Politiets sikkerhetstjeneste.
Med begrepet suverenitetshevdelse forstås
vern av de grunnrettighetene Norge har i egenskap av å være
en stat. Oppgaven med å ivareta suverenitetshevdelse utføres
uten at det reises spørsmål om virksomheten har
tilstrekkelig hjemmel i lov. Faktiske tiltak mot ytre fiender støter
ikke an mot legalitetsprinsippet. Maktanvendelse i denne forbindelse
er primært et folkerettslig spørsmål,
og er derfor i liten grad lov-, forskrifts- eller instruksbestemt.
Unntaket er kgl.res. 10. juni 1949 nr. 1, som pålegger
væpnet motstand fra militært personell ved militært
overfall mot landet. I tillegg regulerer forskriftene om anløp
av fremmede militære og sivile fartøyer aspekter
ved Forsvarets suverenitetshevdelse i norsk territorialfarvann og
luftterritorium. For øvrig gjennomføres væpnet
maktbruk fra Forsvarets side i forbindelse med suverenitetshevdelse
innenfor rammen av Norges folkerettslige forpliktelser, og direkte med
utgangspunkt i folkerettslige suverenitetsbetraktninger og prinsipper.
På denne bakgrunn kreves det f.eks. ikke hjemmel i lov
for at Forsvarets jagerfly skal kunne avskjære fly som
nærmer seg norsk luftterritorium uten tillatelse eller
avtale, eller iverksette tiltak for å skyte ned et innkommende
missil mot norsk territorium.
Forsvaret har et betydelig ansvar for å utøve
og håndheve myndighet på vegne av andre etater.
Myndighetsutøvelsen vil ofte være subsidiær
og komplementær i forhold til Forsvarets primære
ansvarsområde. Forholdet mellom suverenitetshevdelse og
myndighetsutøvelse kan eksempelvis innebære at
en krenkelse av norsk suverenitet samtidig er et brudd på bl.a.
grenselovgivningen og utlendingslovgivningen. Selv om håndhevelsen
av lovgivningen primært vil være en sivil oppgave,
vil et sentralt kriterium i denne sammenheng være hva intensjonen
bak grensekrenkelsen er, og hvem som står bak. Det vil
for eksempel være stor forskjell mellom en situasjon hvor
en militær enhet oppdages på feil side av grensen,
og en situasjon hvor en enkelt soldat har flyktet over grensen.
Jo nærmere en krenkelse konkret vurderes å inneholde
en sikkerhetspolitisk dimensjon, jf. pkt. 3.1, desto større
grunn er det til å håndtere forholdet som militær
suverenitetshevdelse.
I henhold til folkeretten er det i utgangspunktet
bare et lands væpnede styrker som kan bekjempe stridende styrker
fra, eller som opptrer på vegne av, en fremmed stat. Å bekjempe
kombattante motstandere er m.a.o. Forsvarets ansvar. Polititjenestemenn
er etter norsk ordning ikke kombattante. Dette betyr at de ikke
lovlig kan delta i stridshandlinger mot en stridende fiende. Når
en stat utøver selvforsvar etter folkeretten mot "armed
attacks", jf. FN-pakten artikkel 51, vil dette derfor prinsipielt
være en selvstendig militær oppgave som gjennomføres
under egne engasjementsregler.
Anvendelsesområdet for beredskapsloven § 3
ble grundig utredet av et offentlig oppnevnt utvalg (Beredskapslovutvalget)
i 1995, jf. NOU 1995: 31 - "Beredskapslovgivingen i lys av endrede
forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser". Utvalgets hoved-konklusjon
var at beredskapslovgivningen slik den er utformet er en tilfredsstillende
hjemmel for Regjeringen til å kunne håndtere krisesituasjoner
på en hensiktsmessig måte, og at det således
ikke er grunnlag for å foreslå lovendringer.
Stortinget har gjennom behandlingen av Innst.
S. nr. 9 (2002-2003) jf. St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet
bedt Regjeringen gjennomgå beredskapslovgivningen på nytt,
bl.a. med tanke på en klargjøring av kommandolinjer
og "med bakgrunn i siste års hendelser som for eksempel
terrorangrepene 11. september 2001 og flomkatastrofen i Europa ...". For
så vidt gjelder vurderingen av beredskapslovgivningen opp
mot grensesnittet mellom politi og Forsvar, legger Regjeringen følgende
vurderinger til grunn:
Normalt vil det ikke være aktuelt å la
Forsvaret overta mer tradisjonelle politioppgaver. I de fleste tilfeller
vil ansvarsfordelingen fremgå av en vurdering av politiets
og Forsvarets ulike oppgaver. I tvils- eller gråsonetilfeller
vil forsvarsministeren og justisministeren i fellesskap, eventuelt
regjeringen, kunne konstatere hvem som har primæransvaret
for å håndtere en oppstått situasjon.
I unntakstilfeller kan det imidlertid være tale om å konstatere
at en situasjon åpenbart er en politioppgave, men at politiske
myndigheter likevel finner at Forsvaret bør ha primæransvaret
for håndteringen. I så fall krever dette et rettslig
grunnlag som følge av at man ved en ansvarsoverføring
avviker fra politilovens og straffeprosesslovens bestemmelser om politi-
og påtalemyndighetens særskilte myndighetsbeføyelser
ved forebygging og etterforsking av straffbare handlinger. Det kreves
således lovhjemmel for å overføre ansvaret.
Slik lovhjemmel finnes i dag i § 3 i lov 15. desember 1950
nr. 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare
og liknende forhold (beredskapsloven), som gir Kongen anledning
til å treffe bestemmelser av lovgivningsmessig innhold
på visse vilkår. Hovedkriteriet for når
lovbestemmelsen kan anvendes, er at "riket er i krig eller krig
truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare". Dette
er skjønnsmessige kriterier, hvor Regjeringen langt på vei
vil ha et betydelig spillerom til å vurdere situasjonen.
Angrepet mot USA 11. september 2001 vil kunne anses
som et væpnet angrep mot landet i henhold til FN-paktens
artikkel 51 om rett til selvforsvar. Her kan det være nærliggende å anse
at "rikets … sikkerhet er i fare". Normalt vil det i en
slik situasjon ikke være tale om en ansvarsoverføring
med hjemmel i beredskapsloven § 3, da utøvelse
av selvforsvar mot angrep utenfra tilligger Forsvaret som selvstendig
oppgave, men Regjeringen kan benytte loven som rettslig grunnlag
for overføring av ansvaret for politioppgaver dersom dette
skulle være ønskelig eller nødvendig.
Regjeringen slutter seg til Beredskapslovutvalgets vurderinger
og konklusjoner, og fremhever at heller ikke nye sikkerhetspolitiske
utfordringer og risikoer siden midten på 1990-tallet endrer
utvalgets konklusjoner. Beredskapsloven § 3 er en fullt
ut tilstrekkelig "hjemmel" i forbindelse med aktuelle krisescenarier hvor
det helt unntaksvis kan tenkes behov for å overføre
ansvar fra politiet til Forsvaret. På denne bakgrunn kan
det heller ikke ses at det foreligger behov for å iverksette
et videre lovarbeid på dette området.
Instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen)
er fastsatt ved kgl. res. 28. februar 2003. Instruksen har som formål å fastsette
bestemmelser om Forsvarets bistand til politiet, og gi aktuelle sjefer
i Forsvaret og politiet generelle og praktiske retningslinjer for
rask og sikker vurdering og handling.
En grunnleggende forutsetning for at Forsvaret
skal yte bistand til politiet er at politiets personell og/eller materiellressurser
ikke strekker til. Dette gjelder som en absolutt forutsetning, og
uansett hva slags bistand det er tale om.
Instruksen omfatter tre bistandstyper, - administrativ bistand,
operativ bistand og håndhevelsesbistand. Administrativ
bistand omfatter bistand i forbindelse med transport og annen administrativ
støtte, herunder bistand i tilfeller der Forsvaret har
en særskilt teknisk kapasitet eller kompetanse, som ikke
direkte involverer den militære bistandsenhet i den politimessige
operative oppgaveløsning. Operativ bistand omfatter bistand i
forbindelse med ulykker og naturkatastrofer med videre, samt bistand
i forbindelse med uskadeliggjøring eller fjerning av eksplosiver
med videre. Håndhevelsesbistand omfatter bistand til ettersøking
og pågriping av farlige personer, når det er nødvendig
for å avverge nærliggende fare for liv eller helse.
Adgangen for militært personell til å delta under
slike aksjoner er imidlertid sterkt begrenset, og det er i instruksen
fastsatt at den militære innsatsen fortrinnsvis skal konsentreres
om vakthold, sikring og dekning, og at politiet bør ta
seg av den aktive pågripelse. Håndhevelsesbistand
kan ha politiske implikasjoner. I instruksen er det derfor fastsatt
at spørsmålet om bistand i slike situasjoner skal
behandles i henholdsvis Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet.
Annen bistand fra Forsvaret til politiet enn
den bistand som omfattes av instruksen, eller som for øvrig er
regulert i instruksen, kan bare ytes etter beslutning av Forsvarsdepartementet
eller den Forsvarsdepartementet bemyndiger.
Den politimester som mottar bistand fra Forsvaret har
den overordnede ledelse av operasjonen, og skal påse at
midler som tas i bruk ikke overskrider de rettslige og andre grenser
som er satt for politiets virksomhet. Forsvaret utpeker sjef for
den militære bistandsressurs (enhet), og vedkommende militære
sjef viderefører politimesterens oppdrag gjennom ordre
på militær side. Politiets og militære
enheter skal ikke inkorporeres i hverandre under politiaksjoner.
Skal politienhet og militær enhet settes inn mot samme objekt,
skal enhetene gis samordnede, men klart atskilte oppdrag og løse
disse under sine respektive sjefer direkte underlagt politiets operasjonsleder. Regelverk
om utøvelse av politimyndighet, herunder politiets våpeninstruks,
gjelder så langt de passer for militært personell
som bistår politiet. For øvrig gir politimesteren
nødvendige retningslinjer, og meddeler begrenset politimyndighet
når det er aktuelt.
I instruksen er det tatt inn en bestemmelse
om at Forsvarets personell ikke skal kunne brukes til oppdrag i forbindelse
med vakt- og sikringsoppdrag som kan innebære nærkontakt
med og risiko for maktbruk mot media og sivilbefolkningen for øvrig.
Regjeringen ba i 1978 Forsvaret om å etablere
en assistansekapasitet, senere benevnt Forsvarets spesialkommando
(FSK), til disposisjon for politiet ved gissel-/terrorhandlinger
på innretninger på kontinentalsokkelen. FSK vil
som en sekundæroppgave også kunne bistå politiet
ved terror- og sabotasjesituasjoner på land.
Den politimester som mottar bistand fra FSK
har den overordnede ledelse av operasjonen, og definerer behovet
for militær støtte innenfor rammen av politiets overordnede
plan. Nærmere bestemmelser om ansvar og ledelse er utdypet
i bl.a. Forsvarssjefens direktiv om innsetting av FSK i støtte
til politiet i antiterroraksjoner. Den praktiske saksgang ved eventuell
innsetting av FSK reguleres av bistandsinstruksen gjennom prosedyrene
for håndhevelsesbistand.
Justisdepartementet varslet i St.meld nr. 17
(2001-2002) Samfunnssikkerhet at Forsvarsdepartementet, Olje- og
energidepartementet og Justisdepartementet i samarbeid ville iverksette
et arbeid med sikte på å utrede ulike scenarier
i forbindelse med terror- og sabotasjesituasjoner offshore, herunder
foreta en vurdering av ansvarsforholdene mellom politiet og Forsvaret i
ekstraordinære situasjoner. Arbeidet ble fullført høsten
2003, og i hovedsak konkluderte arbeidsgruppen med at det er et
politiansvar å håndtere slike situasjoner, og
at vedkommende politimester er ansvarlig for å iverksette
nødvendige tiltak. I enkelte situasjoner vil det imidlertid
være naturlig at Regjeringen vurderer å tildele
Forsvaret ansvaret for å håndtere situasjonen. Dette
vil f.eks. omfatte situasjoner hvor det rettes massive angrep mot
oljeinstallasjoner, og hvor det er uklart om man står overfor
en fredskrise, sikkerhetspolitisk krise eller krig.
Ved et luftbårent terroranslag vil
man stå overfor en kriminell handling som det i utgangspunktet
er polititets ansvar å håndtere. Det er imidlertid
bare Forsvaret som besitter kapasiteter til å bekjempe
luftfartøyer, og tidsaspektet vil normalt ikke tillate konsultasjoner
og prosedyrer slik disse er nedfelt i instruks for Forsvarets bistand
til politiet. Forsvaret vil således ha et overordnet ansvar
for å håndtere terrorsituasjoner som kun kan løses
ved bruk av Forsvarets jagerfly, og det er utarbeidet særskilte
prosedyrer og engasjementsregler for slike situasjoner.
Beredskapstroppen, som sorterer under Oslo politidistrikt,
er på landsbasis politiets spesielle innsatsavdeling ved
alvorlige og kompliserte gissel- og terrorsituasjoner, eller ved åpenbar
fare for slike. Bered-skapstroppen skal som oppsatt spesialenhet
yte bistand til de øvrige politidistriktene, samt til sysselmannen
på Svalbard. Avdelingens ansvarsområde inkluderer
også bistand i forbindelse med terrorsituasjoner på norsk kontinentalsokkel.
Beredskapstroppen er utrykningsklar på kort
varsel etter mottatt bistandsanmodning. Mannskapene i Beredskapstroppen
trener 50 pst. av arbeidstiden for å være best
mulig rustet til å kunne løse de krevende oppgavene
troppen er tillagt. Skarpere oppdrag som innebærer bevæpning
løses ofte med bistand fra tjenestemenn i Beredskapstroppen.
Et større antall polititjenestemenn
er gitt supplerende politiutdanning for å håndtere
spesialoppgaver. Tjenestemennene er organisert i utrykningsenheter (UEH).
I dag er det utrykningsenheter i samtlige politidistrikt. Totalt
800 polititjenestemenn inngår i ordningen. Alle politidistriktene
har minst ett UEH-lag, bestående av minst 8 tjenestemenn.
Etableringen av utrykningsenhetene har gitt
politiet kompetanse for å møte ekstraordinære
situasjoner. Utrykningsenhetenes kompetanse må imidlertid
avgrenses mot det ansvar og de oppgaver Beredskapstroppen
er pålagt. Totalt trenes det enkelte UEH-mannskap ca. 100
timer i året, hvorav ca. 50 timer lokalt og 50 timer i
form av regionale og sentrale repetisjonskurs i regi av Politihøgskolen.
På landsbasis består politiet
av i overkant av ca. 8 000 tjenestemenn og kvinner. Dette er en
betydelig stående styrke i en krisesituasjon. Tidligere
ble ca. 50 pst. av denne styrken innkalt av Forsvaret ved mobilisering,
men det er nå iverksatt mobiliseringsfritak for fast ansatte
polititjenestemenn.
For ytterligere å styrke politiet i
en beredskapssituasjon, er det etablert en egen politireserve. Denne reserven
består av mannskaper som har utført militær førstegangstjeneste,
og som i stedet for å utføre repetisjonsøvelser
er avgitt til tjeneste i politiet. I perioden 2002-2003 er til sammen
721 mannskaper øvet og utrustet etter nye og reviderte
fagplaner. Innen utgangen av 2004, vil politireserven bestå av
ca. 920 operative politireservemannskaper. Mannskapene er oppsatt med
våpen og nødvendig utstyr for væpnet
tjeneste.
Politireserveordningen er for tiden under evaluering. Det
planlegges med sikte på å opprette en fremtidig godt
utdannet og utrustet nasjonal politireservestyrke på 1
500 mannskaper.
Politiets beredskapsplan mot terror/sabotasjevirksomhet
er et eget planverk for Politidirektoratet og politiet for øvrig.
Hensikten med planverket er å gi overordnede rammer for
planlegging og iverksetting av tiltak som er nasjonalt initiert
og koordinert. Beredskapsplanen inneholder primært ulike
konkrete tiltak, herunder handlingsalternativer, som politiet kan
iverksette med utgangspunkt i det aktuelle trusselbildet. Tiltakene
kan iverksettes helt eller delvis, og kan også begrenses
til å omfatte enkelte utvalgte politidistrikter. Planverket
kan anvendes uavhengig av andre beredskapsplanverk, men det er en
forutsetning at planverket i nødvendig grad er koordinert
og tilpasset tiltak i sivilt beredskapssystem (SBS). En effektiv
bruk av planverket forutsetter at Politidirektoratet og Politiets
sikkerhetstjeneste samarbeider om oppfølgingen av Politiets sikkerhetstjenestes
trusselvurderinger, og at disse etatene i fellesskap vurderer og
fremmer forslag om aktuelle politioperative tiltak.
Lov 17. juli 1953 nr. 28 om Heimevernet § 1
slår fast at HV fortrinnsvis skal delta i vernet av heimtrakten. HVs
tradisjonelle primæroppgave er å sikre mobiliseringen
av totalforsvaret, overvåke lokalområdene og støtte
forsvarsgrenenes operasjoner. Heimevernsavdelingene skal i denne
forbindelse, som en del av territorialforsvaret, med alle midler
påføre fienden størst mulig tap.
Loven § 13 slår fast at heimevernssoldater
kan pålegges tjeneste som tar sikte på å avverge
eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker.
Det endrede trusselbildet har ført
til at Heimevernets tradisjonelle primæroppgaver ikke lenger
alene kan være dimensjonerende for HVs fremtidige struktur.
Et modernisert HV, i tråd med Forsvarsdepartementets forslag
i St.prp nr. 42 (2003-2004) om den videre moderniseringen av Forsvaret
2005-2008, vil være relevant for oppdrag knyttet til bl.a.
suverenitetshevdelse, forsterket grensevakt, sikring av nasjonale
styrker og mottak av allierte forsterkninger.
Når det gjelder bistand til politiet
i forbindelse med å bekjempe terroranslag, kan HV i gitte
situasjoner være en viktig ressurs. Slik bistand antas
primært å kunne være aktuelt i forbindelse
med situasjoner der det iverksettes omfattende objektsikring, eller
hvor beskyttelsesbehovet vil kunne strekke seg over en lengre tidsperiode.
Endringene i Heimevernets oppgaver vil aktualisere behovet
for felles planlegging og øvelser mellom politiets styrker
og de best forberedte delene av Heimevernet.
Koordinerings- og rådgivningsutvalget
(KRU) er et samarbeidsorgan for spørsmål som gjelder
etterretnings- og sikkerhetstjenestene, og et rådgivningsutvalg for
de berørte statsråder. Utvalgets oppgaver er å ivareta
overordnet koordinering av de tre tjenestenes arbeidsoppgaver, prioriteringer
og mål, og å analysere og utrede felles problemstillinger
knyttet til trusselbildet. Det er etablert et fast sekretariat for
KRU, slik Regjeringen gikk inn for i St.meld nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet.
Sekretariatsledelsen sammenkaller sekretariatet etter behov, og
kan selv ta initiativ og foreslå utredninger og analyser.
Utvalget består av 6 faste medlemmer
og skal ha følgende sammensetning: en representant fra
Forsvarsdepartementet, Justisdepartementet, Utenriksdepartementet,
sjefen for Forsvarets etterretningstjeneste, direktøren
for Nasjonal sikkerhetsmyndighet og sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste.
Ledelsen av utvalget vil alternere mellom Justisdepartementet, Forsvarsdepartementet
og Utenriksdepartementet, i nevnte rekkefølge og for henholdsvis
to år av gangen.