Pensjonssystemets grunnleggende formål
er å gi økonomisk og sosial trygghet ved å sikre
inntekten til de som ikke kan forventes å forsørge
seg ved eget arbeid som følge av alderdom, varig nedsatt
funksjonsevne eller tap av forsørger. Målet om
trygghet omfatter grunntrygghet og standardtrygghet. Grunntrygghet innebærer
at alle pensjonister er garantert en minste inntekt som pensjonist,
uavhengig av tidligere inntekt. Formålet er å forhindre
fattigdom. Standardtrygghet innebærer at pensjonen skal
stå i forhold til inntekten som yrkesaktiv, slik at den
enkelte ikke går for mye ned i materiell levestandard som
pensjonist.
Grunnsikring og standardsikring ivaretar dermed svært
ulike oppgaver, og fram til folketrygden ble innført, omfattet
den offentlige alderstrygden bare en grunnsikring av relativt beskjeden
størrelse. Med innføringen av folketrygden i 1967
ble det offentlige ansvaret utvidet til også å omfatte
deler av standardsikringen, ved at alle yrkesaktive skulle tjene
opp en pensjon som sto i forhold til inntekten som yrkesaktiv. Samtidig
skulle alle pensjonister fortsatt være sikret en minstepensjon
uansett tidligere arbeidsinntekt.
Innføringen av folketrygden, og den
sterke økningen som er skjedd i minstepensjonen over tid,
har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Omfanget
av absolutt og relativ fattigdom blant alderspensjonistene er kraftig
redusert. Dette har ikke minst kommet de alderskullene til gode
som har hatt liten eller ingen pensjonsopptjening i folketrygden.
Samtidig har sterk vekst i den yrkesaktive befolkningen bidratt
til å begrense veksten i de samlede pensjonsutgiftene regnet
som andel av verdiskapingen i samfunnet. Alt i alt synes de opprinnelige
målsettingene med folketrygden å ha blitt innfridd
på en god måte.
Folketrygden er også et viktig redskap
for å nå fordelingspolitiske mål. Regjeringen
legger vekt på at folketrygden skal videreføres
som en offentlig obligatorisk velferdsordning med en god fordelingsprofil.
Dette skal ivaretas gjennom en god minstesikring og en forbedret
ordning med pensjonsopptjening i forbindelse med omsorgsfravær.
Folketrygden skal være bærebjelken i det framtidige
velferdssamfunnet. Det fordrer at pensjonssystemet er økonomisk
bærekraftig over tid.
Pensjonskommisjonens rapport viser imidlertid
at folketrygden står overfor økende utfordringer:
– Disse
utfordringene knytter seg særlig til pensjonssystemets
langsiktige bæreevne. Økonomien i folketrygden
vil komme under økende press som følge av svakere
vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige
ytelser og stigende levealder blant pensjonistene. Mens en 67-åring
i gjennomsnitt kunne forvente å leve i 14 år da
pensjonsalderen ble senket til 67 år i 1973, vil dette kunne øke
til 22 år i 2050. Uten reformer i dagens system vil dette
kunne bidra til mer enn en dobling av folketrygdens utgifter til
alderspensjoner fram til 2050 regnet som andel av verdiskapingen
i samfunnet, fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2003 til 15
pst. i 2050.
– De problemene dette reiser forsterkes
av at pensjonssystemet i dag gir for svake insentiver for eldre
arbeidstakere til å fortsette i arbeid. Et framtidsrettet
pensjonssystem bør derfor gi større insentiver
til å stå i arbeid enn dagens system, samtidig som
det gir mer fleksibilitet med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt.
– Siden 1970 har også folketrygdens
rolle i standardsikringen blitt svekket. Forholdet mellom høyeste
og laveste alderspensjon i folketrygden har falt fra 4,2 i 1970
til 2,2 i dag. Besteårsregelen og taket på antall
opptjeningsår bidrar samtidig til å gjøre sammenhengen
mellom inntekt som yrkesaktiv og pensjon unødvendig komplisert,
og åpner for store forskjeller i pensjonsutbetalingene
til personer som har hatt samme livsinntekt uten at dette ofte har noen
klar fordelingsmessig begrunnelse.
– Over tid har det også skjedd
store endringer i familiemønsteret, med nye samlivsformer
og mindre stabile parforhold, uten at det har skjedd noen samlet
gjennomgang av hvordan dette bør påvirke regelverket
i folketrygden.
– Betydningen av arbeidsmarkedsbaserte
pensjonsordninger utover folketrygden vil trolig fortsette å øke,
og dette aktualiserer behovet for å fastsette minstekrav
til slike ordninger.
I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det gitt en omtale
av den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen om mål,
prinsipper og veivalg for pensjonssystemet i framtida, som ble lagt
fram i september 2002. Regjeringen varslet der at den ønsket å gjennomføre
en bredt forankret trygghetsreform av folketrygden. Regjeringen viste
i denne sammenheng til at for å gi trygghet for den enkeltes
pensjon og alderdom, må pensjonssystemet være økonomisk
bærekraftig. Samtidig må en pensjonsreform ivareta
pensjonsrettigheter som allerede er opparbeidet.
Flertallet i finanskomiteen understreket i budsjettinnstillingen
betydningen av at Pensjonskommisjonen i sitt videre arbeid la vekt
på behovet for å skape et offentlig pensjonssystem
som lar seg finansiere over tid og som inngir tillit hos folk flest.
Det ble videre vist til at det er vesentlig at pensjonssystemet
blir mer oversiktlig, slik at den enkelte lett kan få oversikt
over egen pensjon, og at en reform av folketrygden bør
gi løsninger som stimulerer folk flest til å stå lenger
i arbeid. Et flertall i komiteen, bestående av Arbeiderpartiet, Høyre,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mente at Pensjonskommisjonens
foreløpige rapport dannet et godt utgangspunkt for det
videre arbeid med et nytt pensjonssystem.
Regjeringens hovedmål for en reform
er at:
– Pensjonssystemet
må gi trygghet for folketrygdens framtid ved at systemet
gjøres økonomisk bærekraftig.
– Pensjonssystemet må stimulere
til økt arbeidsinnsats.
– Pensjonssystemet må fortsatt
sikre alle pensjonister en garantert minstepensjon.
Oljeinntektene setter Norge i en gunstigere
finansiell stilling enn de fleste andre land til å møte
veksten i pensjonsutgiftene. Det er likevel nødvendig å gjennomføre reformer
slik at velferden og økonomien er bærekraftig på sikt.
En pensjonsreform er nødvendig for å gi trygghet
for pensjonsutbetalingene til morgendagens pensjonister, samtidig
som vi unngår at belastningen på framtidige yrkesaktive
blir for stor. Det viktigste bidraget for å sikre et bærekraftig
pensjonssystem er å ta vare på den viktige ressursen
arbeidskraften er, blant annet gjennom at arbeidsføre eldre
kan stå lenger i arbeid.
Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle
utenom medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
gikk i sluttrapporten inn for en reform av alderspensjonen i folketrygden
som er oppsummert i forslaget til en modernisert folketrygd. Modernisert folketrygd
vil innebære den mest omfattende reformen av pensjonssystemet
siden folketrygden ble innført i 1967, dvs. på nesten
førti år. Et tilsvarende tidsperspektiv bør
ligge til grunn for pensjonsopptjeningen i et nytt pensjonssystem,
både for å sikre et forutsigbart pensjonssystem
for den enkelte og for å unngå at stadige endringer
i pensjonssystemet skal føre til et mer og mer komplisert
og lite oversiktlig regelverk. Et slikt tidsperspektiv vil bety
at pensjonsreformen vil påvirke utbetalingene fra folketrygden
godt inn i det neste århundret. En vellykket pensjonsreform
krever derfor bred politisk oppslutning.
Pensjonskommisjonens utredning gir etter Regjeringens
syn et godt grunnlag for en pensjonsreform som sikrer trygghet i
alderdommen for den enkelte, samtidig som en ivaretar samfunnets
behov for et bærekraftig pensjonssystem og behovet for å stimulere
til fortsatt arbeidsinnsats etter hvert som levealderen øker. Regjeringens
politikk er å styrke arbeidslinjen. Vår arbeidskraft
er vår viktigste ressurs og dermed grunnlaget for framtidig
velferd. Det er viktig at ulike velferdsordninger, skattesystemet
og pensjonsordningene stimulerer til arbeid. Det skal lønne
seg å jobbe. Dette er en viktig del av Regjeringens utgangspunkt
også for pensjonsreformen. I oppfølgingen av Pensjonskommisjonens
arbeid har Regjeringen lagt vekt på å bygge på den
brede enigheten i kommisjonen.
Pensjonskommisjonen foreslo en modernisert folketrygd
basert bl.a. på følgende:
– Nærmere
sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon. Proporsjonal
pensjonsopptjening skjer fra første krone. Det foreslås
en øvre grense for årlig arbeidsinntekt som gir
grunnlag for pensjonsopptjening på 8 G. Pensjonsopptjeningen
svarer til 1,25 pst. av årlig arbeidsinntekt. Dette tilsvarer
en årlig pensjonspremie på ca. 17,5 pst. Dette gir
en kompensasjonsgrad i folketrygden på 54 pst. av den gjennomsnittlige
lønnsinntekten før skatt ved 43 års opptjening.
– Livsløpsopptjening.
Alle år i arbeid skal gi pensjonsopptjening. Dette vil
skape en tydeligere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon
enn i dag. Dette innebærer at dagens besteårsregel
og 40-årsregel fjernes.
– Grunnsikring ved garantipensjon.
Alle garanteres en pensjon fra folketrygden som minst svarer til nivået
på dagens minstepensjon, uansett tidligere arbeidsinntekt
og innbetaling. Garantipensjonen avtrappes gradvis mot opptjent
pensjon i folketrygden, med 60 pst. mot inntektspensjonen utover
1 G. Det innebærer også at lave inntekter gir
opptjening ut over garantinivået.
– Gunstigere pensjonsopptjening
ved ulønnet omsorg for egne barn under skolepliktig alder
og for syke, funksjonshemmede eller eldre. Alle får godskrevet
pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4,5 G. Dersom
man hadde høyere inntekt enn dette før man gikk
ut i omsorgspermisjon, vil størrelsen på inntekten
bestemme pensjonsopptjeningen. Dette gjelder opp til et tak på 6
G.
– Et robust pensjonssystem selv
om levealderen øker. Dette gjøres ved en ordning
med et delingstall, som jevner ut følgen av at levealderen
endres. De samlede utbetalingene i løpet av tiden som pensjonist
blir de samme. Hvis nye kull av pensjonister forventes å leve
lenger enn tidligere kull, blir den årlige pensjonen fra
folketrygden noe lavere. Den enkelte kan ved å jobbe lenger
motvirke denne reduksjonen i ytelsene. Delingstallet skal være
likt for kvinner og menn.
– Indeksering. Pensjonsrettighetene
reguleres under opptjening i takt med lønnsutviklingen.
Løpende utbetalte alderspensjoner reguleres årlig
med en faktor som tilsvarer gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.
– Fleksibel pensjoneringsalder
i folketrygden fra fylte 62 år. Jo lenger man fortsetter
i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjonen
og omvendt. Hovedprinsippet er at den enkelte selv skal dekke hoveddelen
av kostnadene dersom han eller hun velger å gå av
tidlig, samtidig som vedkommende får tilsvarende høyere
pensjon ved å arbeide lenger. Samtidig åpnes det
for fri adgang til å kombinere arbeid og pensjon fra fylte
62 år i folketrygden, uten avkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten.
– Egen pensjonspremie vil gi tydeligere
sammenheng mellom hva som betales inn og hva man får tilbake
fra folketrygdens alderspensjon. Dette skal i seg selv ikke føre
til endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivået, og
andre skatter og avgifter kan tilpasses slik at en oppnår
dette. Premien fordeles mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.
På bakgrunn av høringsuttalelsene
og den generelle debatten etter at kommisjonen la fram sin rapport mener
Regjeringen at det må vurderes endringer for å styrke
kvinneprofilen i modernisert folketrygd. Dette kan gjøres
ved å bedre ordningen med pensjonsopptjening til personer
med ulønnede omsorgsoppgaver, og ved å åpne
for en videre adgang til å ta ut tidligpensjon.
I tråd med de signalene som ble gitt
i forbindelse med inntektsoppgjørene i vår, gis
det i meldingen en bred drøfting av ulike alternativer
for å øke omfanget av supplerende pensjonsordninger
i arbeidslivet. Regjeringen ønsker en konstruktiv drøfting
av også dette spørsmålet i Stortinget
med sikte på å komme fram til bred enighet om
en samlet pensjonsreform.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein
Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten,
Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra
Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen
og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal,
Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra
Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg
Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre,
May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen,
viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere
omtalt nedenfor i denne innstillingen og i St.meld. nr. 12 (2004-2005)
Pensjonsreform - trygghet for pensjonene.
Komiteen viser videre til at
det generelt kun er sammendrag av Regjeringens vurderinger og forslag som
er gjengitt nedenfor under de enkelte punkter. Pensjonskommisjonens
vurderinger og forslag, høringsuttalelser mv. knyttet til
de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort nærmere
for i St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform - trygghet for
pensjonene.
Komiteen viser for øvrig
til sine merknader nedenfor under de enkelte punkter.