10.1 Sammendrag

I kapittel 11 i proposisjonen gjøres det innledningsvis rede for utfordringer kommunesektoren står overfor og som kan møtes med kommunesammenslutninger.

Etter Regjeringens oppfatning er det nødvendig med større og mer robuste kommuner. Slik vil vi kunne få kommuner som er faglig og økonomisk bæredyktige og som på en god måte kan fylle sin rolle som velferdsprodusenter, myndighetsutøvere og samfunnsutviklere. Større og mer robuste kommuner vil også legge til rette for fortsatt desentralisering av oppgaver til kommunene, noe som vil styrke lokaldemokratiet.

I proposisjonen presenteres også status for samarbeidsprosjektet mellom departementet og KS Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling, som nå er inne i en avslutningsfase. Videre gis en oversikt over økonomiske virkemidler som skal stimulere til kommunesammenslutninger, samt en oversikt over sammenslutninger som er vedtatt og prosesser hvor sammenslutning er avvist. Til slutt i kapittel 11 i proposisjonen gis det en oversikt over interkommunalt samarbeid.

10.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener det er en utfordring at kommuneinndelingen har ligget fast de siste tiårene samtidig som kommunene har fått ansvaret for stadig flere spesialiserte og ressurskrevende oppgaver på en rekke velferdsområder. Disse medlemmer vil understreke at kommunenes betydelige plass og funksjon i vårt velferdssystem medfører at de har muligheter til å være viktige lokalpolitiske arenaer med en sentral rolle i utviklingen av sitt lokalsamfunn og sin region. Disse medlemmer vil påpeke at dagens kommuneinndeling gir kommunene svært ulike forutsetninger for å nå den overordnede målsettingen om at innbyggerne skal tilbys likeverdige tjenester av tilfredsstillende kvalitet i alle deler av landet. Sentralt står spørsmålet om de små kommunene har de nødvendige forutsetninger for å løse hele det spekteret av oppgaver de ha fått ansvar for på en god nok måte. De mindre kommunene vil ofte kunne tape i konkurransen om den kvalifiserte arbeidskraften fordi de ikke greier å skape attraktive fagmiljøer, noe som vil gjøre det vanskelig å opprettholde et stabilt og godt velferdstilbud til sine innbyggere. Et alternativ for disse kommunene kan være interkommunalt samarbeid. Disse medlemmer vil peke på at alternativet til en slik utvikling kan være sterkere statlig styring og et større statlig ansvar for velferdsoppgavene, noe som ikke er en ønsket utvikling, slik disse medlemmer ser det.

Disse medlemmer vil understreke det ansvaret kommunene selv har for å vurdere løsninger som kan sikre opprettholdelse og videreutvikling av velferden for sine innbyggere. De har også et ansvar for å vurdere vekst- og utviklingsbetingelsene for sine kommuner. Disse medlemmer viser til at kommunene gjennom det prosjektet som Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med KS, har fått arenaer og muligheter til å drøfte og vurdere de framtidige utfordringene de står overfor og hvordan de skal kunne løse disse. Disse medlemmer vil holde fast på prinsippet om at kommunesammenslutninger må bygge på frivillighet og lokalt initiativ, og viser for øvrig til sine merknader under kapittel 1.2.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, er av den oppfatning at et utstrakt behov for interkommunalt samarbeid kan være et uttrykk for at kommunestrukturen ikke er tilfredsstillende for å løse kommunesektorens oppgaver. Flertallet har merket seg at prinsi­pielle innvendinger mot interkommunalt samarbeid først og fremst er knyttet til demokratiunderskudd og oppbygging av et byråkrati som gir mindre ressurser igjen til den direkte tjenesteytingen. I tillegg kan det gi svakere kostnadskontroll for den enkelte kommune. Et omfattende interkommunalt samarbeid vil også kunne bidra til en fragmentert styringsstruktur med uklar ansvarsplassering og vanskeliggjøre samordning av tjenester til de mest ressurssvake brukerne. Flertallet vil understreke at det alltid vil være behov for interkommunalt samarbeid som et nyttig og nødvendig supplement til en bærekraftig og robust kommunestruktur, for å kunne yte tilfredsstillende tjenester på alle områder.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti ser behovet for å legge til rette for ulike organisasjonsmodeller og vurderer om gjeldende juridiske rammebetingelser legger sterkere begrensninger på interkommunalt samarbeid enn det som er ønskelig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener kommunene er avgjørende for å sikre et levende folkestyre som gjennom nærhet til befolkningen kan gi velferdstjenester av god kvalitet tilpasset lokale behov. Disse medlemmer vil legge vekt på at i diskusjonen om kommunestruktur og samarbeid mellom kommuner må målet om en videreutvikling av folkestyret og styrking av kvaliteten på velferdstjenestene være grunnleggende.

Disse medlemmer mener det kan være nødvendig med endringer i eksisterende kommunestruktur for å sikre funksjonelle og bærekraftige kommuner. Disse medlemmer mener det i vurderingen av kommunegrenser også må drøftes hvilke oppgaver kommunene skal løse. For disse medlemmer er det viktig at kommunesektoren settes i stand til å tilby en god skole og en verdig omsorg der folk bor.

Disse medlemmer mener at kommuner som slår seg sammen, ikke skal få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslåingen, og de skal få delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingen.

Disse medlemmer mener strukturendringer bør være frivillige for kommunene, men ikke på en slik måte at enkeltkommuner kan stanse enhver endring som er ønsket av nabokommuner og er hensiktsmessige ut fra nasjonale helhetshensyn.

Disse medlemmer er positive til at kommuner gjennom interkommunalt samarbeid finner fram til en hensiktsmessig organisering av tjenester eller oppgaver i sitt område. Disse medlemmer mener interkommunalt samarbeid eller andre samarbeidsformer kan styrke effektiviteten i tjenesteproduksjonen, gi et bredere fagmiljø for viktige tjenester og heve kvaliteten på tilbudet til innbyggerne. Disse medlemmer mener videre at gode erfaringer med samarbeid om avgrensede tjenester kan bidra til å øke den folkelige oppslutningen om endringer i kommunestrukturen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at dagens kommuneinndeling er lite hensiktsmessig i lys av at fylkeskommunen har utspilt sin rolle og vil om ikke mange år bli avviklet. Disse medlemmer har vært sterk tilhenger av den såkalte tonivåmodellen. Denne modellen forutsetter en avvikling av fylkeskommunen og etablering av en ny forvaltningsstruktur, med bare to folkevalgte nivåer. Finland har basert seg på en slik modell. En tonivåmodell kan i prinsippet bygge på ulike strukturelle løsninger med hensyn til primærkommunenes størrelse, oppgaver og funksjoner. Kommunenivået kan etter disse medlemmers syn for eksempel bestå av enheter som grovt sett tilsvarer ABS-regioner, eller av mindre enheter som i dag.

Disse medlemmer ser imidlertid for seg at de regionale utfordringene kan løses på tre måter. Først og fremst ser man for seg en sammenslutning av kommuner, for blant annet å skape enhetlige forvaltningsstrukturer rundt de naturlige ABS-regionene som har vokst frem over tid. Etter disse medlemmers syn representerer disse regionene viktige funksjonelle strukturer, hvor utviklingen i dag hemmes av at den offentlige forvaltningen ivaretas av flere kommuner som bare delvis har felles interesser. Størrelsen på og grensene for disse kommunene ble gjerne fastsatt i en tid da befolkningen var mindre og transportmulighetene dårligere, det vil si lenge før disse områdene grodde sammen til tette og sammenhengende regioner. Ved etablering av større kommuner kan mange av de oppgavene fylkeskommunene i dag ivaretar innenfor blant annet utdanning, kultur og samferdsel delegeres til primærkommunene. Disse medlemmers ønsker at resten av fylkeskommunenes oppgaver kan ivaretas av staten. I tillegg vil økt anvendelse av stykkpris etter disse medlemmer syn medføre at oppgavene i større grad løses på tvers av etablerte grenser.

Selv om disse medlemmer er tilhengere av tonivåmodellen og derfor opptatt av å slå sammen kommuner for å gjøre dem mer effektive og i samsvar med de funksjonelle strukturer de er satt til å forvalte, ser man også behov for å samordne politikken og løse en del oppgaver på et større regionalt nivå. Etter disse medlemmers mening kan imidlertid dette behovet delvis dekkes gjennom fleksible samarbeidsmodeller, der primærkommuner går sammen for å løse oppgaver som de ikke like godt løser hver for seg. I tillegg ser noen behov for at staten organiserer seg på en måte som sikrer en større grad av regional samordning på tvers av den statlige sektororganiseringen.

Disse medlemmer mener fylkesmannsembetets rolle i dagens forvaltningssystem bør gjennomgås med tanke på avvikling på lang sikt, embetet kan erstattes med en forvaltningsdomstol. På kort sikt bør fylkesmannens innsigelsesrett og skjønn etter disse medlemmers syn begrenses til legalitetskontroll.

Disse medlemmer vil understreke at fordelene med en tonivåmodell er flere. Først og fremst er det store innsparings- og forenklingspotensialet ved å fjerne et helt forvaltningsnivå. Når oppgaver og makt fordeles på bare to folkevalgte nivåer mener disse medlemmer at den vertikale samordningen forenk­les, samtidig som man unngår de problemer som knytter seg til regionnivået som overkommune på områder som arealforvaltning, infrastrukturutbygging med mer. Modellen forutsetter større og sterkere primærkommuner enn i dag. Dette vil ikke bare styrke den offentlige forvaltningen rundt ABS-regionene, men også åpne for en sterkere desentralisering av makt til kommunenivået, noe som er i tråd med nærhetsprinsippet. En slik modell vil også skape økt fleksibilitet gjennom at det kan etableres ulike løsninger alt etter hvilke utfordringer som skal løses.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer foreslå følgende:

"Stortinget ber Regjeringen fjerne basistilskuddet til kommunene for deretter å fordele midlene etter det vedtatte inntektssystemet."

"Stortinget ber Regjeringen utvikle forslag hvor enkeltkommuner og interkommunale samarbeidsorganer får overta rollen som regional utviklingsansvarlig, og dermed de virkemidler som tillegges fylkeskommunen knyttet til regional næringsutvikling."

"Stortinget ber Regjeringen iverksette forsøk hvor kommuner som ønsker det, kan få overta ansvaret for kollektivtrafikk og tilhørende midler."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er åpne for kommunesammenslåinger. En forutsetning for at dette skal bli vellykket er at det blir akseptert lokalt. En sammenslåing må bedre både befolkningens deltakelse og påvirkning og gi bedre drift av kommunen.

Disse medlemmer vil påpeke at mange små kommuner er velstyrte og har gode tilbud til innbyggerne og fylte kompetansestillinger. Innbyggerantallet eller arealet som sådan er ikke er en viktig målestokk for hvor det kan være riktig å slå sammen kommuner. En stor kommune i antall innbyggere er ingen garanti for en velfungerende kommune. Kommunesammenslåinger er heller ikke noen løsning på problemene for utkantkommuner med stort areal og få innbyggere og vil ikke gjøre hverdagen lettere for de som bor der.

Disse medlemmer mener at interkommunalt samarbeid og/eller sammenslutning av kommuner kan være gode stimulanser for en mer hensiktsmessig organisering i deler av kommunesektoren. Disse medlemmer ser positivt på at det gjennom ulike prosjekter utvikles metoder og modeller for best mulig samarbeid og eventuelt sammenslåing av kommuner.

Disse medlemmer vil påpeke at for enkelte kommuner kan sammenslutning med andre kommuner være hensiktsmessig. Likeså kan økt interkommunalt samarbeid for enkelte kommuner være et viktig grep for å gi innbyggerne likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov.

Disse medlemmer vil understreke at interkommunalt samarbeid må bygge på frivillighet og lokalt initiativ. Disse medlemmer vil påpeke at interkommunalt samarbeid ikke på samme måte som vanlig kommunal drift blir styrt direkte gjennom kommunestyret, men blir indirekte styrt av flere kommunestyrer. Særlig viktig er det å være oppmerksom på dette når det gjelder kjerneoppgavene, som det er viktig å ha direkte lokaldemokratisk kontroll og ansvar for. Dersom en må samarbeide med nabokommunene om dette, bør en vurdere sammenslåing som et alternativ som sikrer direkte folkevalgte avgjørende innflytelse over disse områdene.

Disse medlemmer mener at styringen med viktige velferdsoppgaver ikke skal overlates til foretak eller andre organer som ikke er direkte demokratisk valgt. Disse medlemmer mener at flere avgjørelser staten, offentlig eide foretak og statlige AS i dag tar, burde vært tatt av lokale folkevalgte organer i stedet. Disse medlemmer vil også vise til behov for å desentralisere makt fra Stortinget og viser til forslag i forbindelse med behandling av oppgavefordelingsmeldingene der disse medlemmer blant annet foreslo overføring av ansvar for blant annet fylkesplanlegging, samferdsel og næringspolitikk. Disse medlemmer foreslo også forsøk med større regioner med folkevalgt styring.

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til at KS, i samarbeid med Regjeringa, har teke initiativ til drøfting om kommunestruktur der friviljug samanslåing vert lagt til grunn. Denne medlemen meiner det er lite konstruktivt å drøfte endra grenser utan å sjå på oppgåvene kommunane er sette til å løyse. Hovudpoenget er korleis ein kan få til ein god skule og ei verdig omsorg der folk bur. Det er etter denne medlemen sitt syn manglande midlar og ikkje kommunegrensene som er hinderet for ei god utvikling i kommunesektoren.

Denne medlemen viser til at det frå fleire hald vert argumentert med at kommunane er for små. Denne medlemen vil halde fram at det finst mange gode argument for å oppretthalde mindre kommunar. Denne medlemen meiner ynska om eit minimumstal på innbyggjarar i kommunane er meiningslaust, ikkje minst grunna geografiske tilhøve.

Denne medlemen vil understreke at geografi og avstandar, kort veg mellom tenester og innbyggjarar er dei viktigaste argumenta imot kommunesamanslåingar. Denne medlemen vil òg peike på at fleire undersøkingar viser at innbyggjarane i mange mindre kommunar er mest nøgde med dei kommunale tenestene og med nærleiken til dei lokale folkevalde.

Denne medlemen meiner debatten om kommunesektoren altfor lenge har vore prega av sensasjonelle oppslag om økonomiske gevinstar ved storstilt samanslåing av småkommunar. Denne medlemen vil ta avstand frå slike tilnærmingar. Derimot vil det vere ein klår samanheng mellom kommunestruktur og oppgåveløysning innanfor bestemte område.

Denne medlemen meiner det er eit faktum at om kommunal drift skal effektiviserast, så er det lite å hente administrativt. Skal kommunane ta ut økonomisk effektivisering ved samanslåing, vil det krevje ei kraftig strukturomlegging av tenestetilbodet. Det betyr nedlegging og samanslåing av skular, barnehagar og eldreinstitusjonar.

Denne medlemen ser òg at Regjeringa brukar mangel på arbeidskraft i framtida som eit argument for kommunenedlegging. Denne medlemen vil vise til at det faktisk er fleire døme på kommunar som har måtta seie opp verdfull kompetanse på grunn av altfor trong kommuneøkonomi. Denne medlemen vil dessutan hevde at mange kommunar gjennom auka interkommunalt samarbeid styrkar eigne fagmiljø.

Denne medlemen vil understreke at det no er grunnleggjande viktig å styrkje lokaldemokratiet. Denne medlemen held vidare fast ved at Regjeringa medvite legg eit løp der målet er å presse kommunane til samanslåing. Dette gir større avstand mellom innbyggjarar og beslutningstakarar, det medverkar til at grunnvollen i lokaldemokratiet forvitrar.

Denne medlemen er open for endringar i kommunestrukturen, men vil understreke at slike endringar må bygge på lokale initiativ og prinsippet om frivilligheit.

Med omsyn til interkommunalt samarbeid viser denne medlemen til eigne merknader og forslag i Innst. S. nr. 255 (2004-2005) Kommuneproposisjonen for 2005.

Denne medlemen meiner ei målretta satsing på interkommunale samarbeidsløysingar er naudsynt for å løyse dei utfordringane mange kommunar no har. Denne medlemen viser til at det i dag er ei mengd interkommunale samarbeidsløysingar rundt om i kommunane. Mange av desse fungerer heilt utmerkt og medverkar både til auka effektutnytting, breiare fagmiljø og ei styrking av tilbodet til innbyggjarane. På den andre sida er det ei rekkje døme på kommunar som deltar i interkommunale samarbeidsløysingar utan noka planmessig overbygging. Det finst døme på kommunar som er med i over 70 ulike samarbeidsløysingar med ei rekkje ulike samarbeidspartnarar og konstellasjonar. Denne medlemen meiner at interkommunalt samarbeid må gjerast planmessig og strategisk. Difor bør det leggjast betre til rette for å nytte interkommunalt samarbeid som ein hovudstrategi for å utvikle kommunalt tenestetilbod og lokaldemokrati.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til den etablerte ordninga med inndelingstilskotet for kommunar som er i samanslåingsprosessar. Det er eit like stort behov for tilskot til å utgreie og implementere interkommunale samarbeidsløysingar. Dei kommunane som no har kome langt i slike prosessar, har lagt ned store ressursar både innanfor eigne organisasjonar og ved kjøp av eksterne tenester.

Desse medlemene fremjar følgjande forslag:

"Stortinget ber Regjeringa om å etablera tilskotsordningar for utgreiing og implementering av interkommunale samarbeidsløysingar."