Ved EØS-komiteens beslutning nr. 93/2006
av 7. juli ble vedlegg nr. IX (finansielle tjenester) og
vedlegg nr. XIX (forbrukervern) til EØS-avtalen endret.
Endringene innebærer innlemmelse i EØS-avtalen
av europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/29/EF
om foretaks urimelige handelspraksis overfor forbrukere på det indre
marked og om endring av rådsdirektiv 84/459/EØF
(om villedende reklame), europaparlaments- og rådsdirektiv
97/7/EF (om fjernsalg), 98/27/EF
(om nedlegging av forbud) og 2002/65/EF (om fjernsalg
av finansielle tjenester) og europaparlaments- og rådsforordning
(EF) nr. 2006/2004 (heretter omtalt som direktivet om urimelig
handelspraksis).
Hovedformålet med regler om foretaks
urimelige handelspraksis er å beskytte forbrukernes interesser, ved å hindre
at markedsføringen er villledende eller urimelig. Direktivet
viderefører og utvikler forbrukerbeskyttelsen i direktiv
84/450/EØF om villedende og sammenlignende
reklame.
Gjennomføringen av direktivet i norsk
rett gjør det nødvendig å foreta endringer
i markedsføringsloven. Beslutningen i EØS-komiteen
ble derfor fattet med forbehold om Stortingets samtykke til godkjennelse
av EØS-komiteens beslutning i samsvar med Grunnloven § 26
annet ledd.
Direktivets formål er å innføre
et forbud mot urimelig handelspraksis og å sikre en mest
mulig presis og samordnet oppfatning og tolkning av hva begrepet innebærer.
Direktivet omfatter bare markedsføring/handelspraksis
som er egnet til å påvirke forbrukernes økonomiske
interesser. Regler om reklame som anses uetisk, smakløs
eller uanstendig faller utenfor direktivet. Direktivet er også avgrenset
mot regler basert på helse- (som for eksempel forbud mot
reklame og tobakk) og sikkerhetsmessige hensyn. Direktivet får bare
anvendelse for forhold mellom næringsdrivende og forbrukere,
ikke for forhold næringsdrivende imellom. Det er et totalharmoniseringsdirektiv,
det vil si at alle EU/EØS-stater må ha
samme regler.
Særlig markedsføringstiltak
som er villedende eller aggressive skal anses som urimelige, og
nærmere kriterier for dette gis i egne bestemmelser.
Et vedlegg til direktivet ("svartelisten") inneholder en
liste på 31 typer handelspraksis som alltid skal anses som
urimelig, dvs. at slik praksis er forbudt direkte uten at den må vurderes
opp mot direktivets urimelighetskriterier.
Rimeligheten av handlinger skal vurderes ut
fra virkningen de har på en gjennomsnittsforbruker. Når
handlingen retter seg mot en sårbar gruppe forbrukere (som for
eksempel barn), eller kan ha urimelige virkninger bare for en viss
gruppe forbrukere, er det gjennomsnittsmedlemmet av denne gruppen
som skal være referansepunkt.
Ved konflikt mellom dette direktivet og bestemmelser
om urimelig handelspraksis i særskilt EU-regelverk, skal
sistnevnte ha forrang.
Etter at direktivet ble vedtatt, har Kommisjonen
ved flere anledninger gitt uttrykk for at direktivet begrenser statenes
adgang til å opprettholde nasjonale opplysningspliktbestemmelser.
Begrunnelsen er at direktivets bestemmelser om handelspraksis som
er urimelig fordi den utelater informasjon av vesentlig betydning
for forbrukerens valg, er uttømmende for så vidt
gjelder hvilken informasjon forbrukerne må ha.
Medlemsstatene skal vedta de lover og forskrifter som
er nødvendig for å etterkomme direktivet, innen 12. juni
2007. Bestemmelsene skal anvendes senest fra 12. desember
2007.
Tiltak mot urimelig handelspraksis er i dag
regulert i lov av 16. juni 1972 om kontroll med markedsføring
og avtalevilkår (markedsføringsloven). Loven skal
sikre at næringsdrivende opptrer redelig overfor hverandre og
forbrukerne, og forbyr generelt handlinger som er urimelige eller
villedende.
Direktivets sentrale bestemmelse om urimelig
handelspraksis har klare likhetstrekk med forbudet mot urimelige
markedsføringstiltak i nordisk lovgivning. I den norske
markedsføringsloven er bestemmelsen utformet slik at markedsføring
ikke skal være "urimelig" eller i strid med "god markedsføringsskikk". Bestemmelsen
er fleksibel slik at den kan tilpasses nye markedsføringsformer
og -kanaler, og utviklingen over tid av hva som oppfattes som urimelig
markedsføring. Den nærmere utdypningen av innholdet
av bestemmelsen skjer gjennom Forbrukerombudets og Markedsrådets
praksis.
Virkeområdet til generalklausulen i
markedsføringsloven er videre enn direktivets, ettersom
loven også gjelder næringsdrivende imellom og
ikke har direktivets begrensninger med hensyn til "smak og anstendighet"
og helse og sikkerhet. Begrepet "handelspraksis" er på den
annen side noe videre, ved at det omfatter handlinger både
før, under og etter avtaleinngåelse. Direktivets
bestemmelser og kriterier for villedende handlinger og villedende
utelatelser synes også å peke mot en forståelse
som ligger nær markedsføringslovens bestemmelser
om villedende forretningsmetoder og utilstrekkelig veiledning, og
den praksis som er utviklet. Ulikhetene i virkeområder
sett i sammenheng med at direktivet totalharmoniserer, innebærer
at det er behov for lovendringer. Det er heller ikke grunnlag for å fastslå at
praksis etter dagens lov på alle områder sammenfaller
med direktivets krav, noe som også tilsier at markedsføringsloven
må endres.
Direktivets bestemmelser om aggressiv handelspraksis
har ingen parallell i markedsføringsloven. Selv om Forbrukerombudets
og Markedsrådets praksis med hensyn til å anvende
urimelighetskriteriet overfor aggressiv markedsføring må antas å ligge
nær direktivets standard, er det heller ikke
her grunnlag for å konstatere likhet. En bestemmelse om
aggressiv handelspraksis må derfor tas inn i markedsføringsloven.
Eksemplene i "svartelisten", med angivelse av
handelspraksis som under enhver omstendighet skal vurderes som urimelig,
ville for en stor del også blitt rammet av den norske markedsføringsloven.
Listen er imidlertid en del av et totalharmoniseringsdirektiv, og bør
antakelig tas inn i norsk rett som den er. Det er foreslått
at dette gjøres i en forskrift til markedsføringsloven.
Direktivet endrer direktiv 84/459/EØF
om villledende reklame, direktiv 97/7/EF om fjernsalg
og direktiv 2002/65/EF om fjernsalg av finansielle
tjenester. Disse endringene er imidlertid bare konsekvenser av det
nye direktivet, og innebærer ikke behov for endringer i
norsk rett. Direktiv 98/27/EF om nedlegging av forbud
og europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2006/2004
om samarbeid mellom håndhevingsmyndigheter endres for å gi
nasjonale myndigheter kompetanse til å håndheve
direktivets regler ved handlinger som får konsekvenser
i en annen EØS-stat enn der de er foretatt. Endringene
ivaretas gjennom endringer i forskrifter til markedsføringsloven.
Direktivet antas i store trekk å være
tilfredsstillende i oppbygging og innhold. Det knytter seg likevel
usikkerhet til hvordan direktivets bestemmelser vil bli tolket,
hvilket nivå felles standarder etter hvert vil legge seg
på, og om dette vil føre til en mindre restriktiv
tolkningspraksis enn den som er etablert i Norge. Dette gjelder
særlig mulighetene til å ta hensyn til sårbare grupper,
spesielt barn og unge. Det er klar praksis etter markedsføringsloven
for strengere tolkning av loven når markedsføringen
retter seg mot barn, unge og andre utsatte grupper, og det er uklart
om direktivet gir grunnlag for en oppfølging av norsk praksis
i alle henseender.
Det er også usikkert hvilken betydning
direktivet om urimelig handelspraksis får for det norske
forbudet mot reklame rettet mot barn i norske TV-sendinger. Det
legges til grunn at i den grad det nevnte forbudet mot TV-reklame
til barn berøres av direktivet, bør overgangsordningen
kunne påberopes. Dette er basert på at harmoniserte
bestemmelser om TV-reklame mot barn er gitt i minimumsdirektivet
om "TV uten grenser".
Når det gjelder behovet for endringer
i nasjonale opplysningspliktbestemmelser, legges det til grunn at direktivet
vil begrense eller berøre bestemmelser om opplysningsplikt
bare i den grad slike regler ivaretar samme hensyn som, og dermed
faller innenfor virkeområdet til, direktivet.
Harmoniseringen vil på den annen side
styrke forbrukerbeskyttelsen i en rekke land som har hatt mindre strenge
regler, noe som vil være positivt også for norske
forbrukere ved markedsføring over landegrensene. Det styrkede
samarbeidet om håndheving av forbrukerregelverk vil også gjøre
det lettere å få stanset ulovlig markedsføring
fra andre EØS-land.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Knut Gravråk, Britt Hildeng, Espen Johnsen og Tove Karoline
Knutsen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Erik Knudsen og Karin S. Woldseth,
fra Høyre, Olemic Thommessen, fra Sosialistisk Venstreparti,
May Hansen, fra Kristelig Folkeparti, lederen May-Helen Molvær
Grimstad, fra Senterpartiet, Erling Sande, og fra Venstre, Trine
Skei Grande, viser til St.prp. nr. 9 (2006-2007) om samtykke
til godkjennelse av beslutning i EØS-komiteen nr. 93/2006
av 7. juli 2006 om innlemmelse i EØS-avtalen av
direktiv 2005/29/EF av 11. mai 2005 om foretaks
urimelige handelspraksis overfor forbrukere. Direktivets formål
er å innføre et forbud mot urimelig handelspraksis
og å sikre en mest mulig presis og samordnet oppfatning
og tolkning av hva begrepet innebærer. Direktivet omfatter
bare markedsføring/handelspraksis som er egnet
til å påvirke forbrukernes økonomiske
interesser. Regler om reklame som anses uetisk, smakløs
eller uanstendig faller utenfor direktivet. Direktivet er også avgrenset
mot regler basert på helse- og sikkerhetsmessige hensyn,
og får bare anvendelse for forhold næringsdrivende
imellom. Direktivet er et totalharmoniseringsdirektiv, det vil si
at alle EU/EØS-stater må ha samme regler.
Særlig markedsføringstiltak
som er villedende eller aggressive, skal anses som urimelige, og
nærmere kriterier for dette gis i egne bestemmelser.
Et vedlegg til direktivet, den såkalte
"svartelisten", inneholder en liste på 31 typer handelspraksis
som alltid skal anses som urimelig, dvs. at slik praksis er forbudt
direkte uten at den må vurderes opp mot direktivets urimelighetskriterier.
Komiteen merker seg at medlemsstatene
i EU/EØS skal vedta de lover og forskrifter som
er nødvendig for å etterkomme direktivet, innen
12. juni 2007. Bestemmelsene skal anvendes senest fra 12. desember 2007.
Komiteen viser til at tiltak
mot urimelig handelspraksis i dag er regulert i markedsføringsloven.
Loven skal sikre at næringsdrivende opptrer redelig overfor hverandre
og forbrukerne, og forbyr generelt handlinger som er urimelige eller
villedende.
Komiteen er enig med departementet
i at direktivets sentrale bestemmelse om urimelig handelspraksis har
klare likhetstrekk med forbudet mot urimelig markedsføringstiltak
i nordisk lovgivning. I den norske markedsføringsloven
er bestemmelsen utformet slik at markedsføring ikke skal
være "urimelig". Bestemmelsen er fleksibel slik at den
kan tilpasses nye markedsføringsformer og kanaler, og utviklingen
over tid av hva som oppfattes som urimelig markedsføring.
Den nærmere utdypningen av innholdet av bestemmelsen skjer
gjennom Forbrukerombudets og Markedsrådets praksis.
Komiteen viser til at virkeområdet
til generalklausulen i markedsføringsloven er videre enn
direktivets, ettersom loven også gjelder næringsdrivende
imellom og ikke har direktivets begrensninger med hensyn til "smak
og anstendighet" og helse og sikkerhet. Begrepet "handelspraksis"
er på den annen side noe videre ved at det omfatter handlinger
både før, under og etter avtaleinngåelse.
Direktivets bestemmelser og kriterier for villedende handlinger
og villedende utelatelser synes også å peke mot
en forståelse som ligger nær markedsføringslovens
bestemmelser om villedende forretningsmetoder og utilstrekkelig
veiledning, og den praksis som er utviklet.
Komiteen er enig med departementet
i at ulikhetene i virkeområder sett i sammenheng med at
direktivet totalharmoniserer, innebærer at det er behov
for lovendringer. Det er heller ikke grunnlag for å fastslå at praksis
etter dagens lov på alle områder sammenfaller med
direktivets krav, noe som også tilsier at markedsføringsloven
må endres.
Direktivets bestemmelser om aggressiv handelspraksis
har ingen parallell i markedsføringsloven. Selv om Forbrukerombudets
og Markedsrådets praksis med hensyn til å anvende
urimelighetskriteriet overfor aggressiv markedsføring må antas å ligge
nær direktivets standard, er det heller ikke her grunnlag
for å konstatere likhet. En bestemmelse om aggressiv handelspraksis
må derfor tas inn i markedsføringsloven.
Eksemplene i "svartelisten", med angivelse av
handelspraksis som under enhver omstendighet skal vurderes som urimelig,
ville for en stor del også blitt rammet av den norske markedsføringsloven.
Listen er imidlertid en del av et totalharmoniseringsdirektiv og bør
antakelig tas inn i norsk som den er. Det er foreslått at
dette gjøres i en forskrift til markedsføringsloven. Komiteen slutter
seg til dette.
Komiteen er enig med departementet
i at direktivet i store trekk antas å være tilfredsstillende
i oppbygging og innhold. Det knytter seg likevel usikkerhet til hvordan
direktivets bestemmelser vil bli tolket, hvilket nivå felles
standarder etter hvert vil legge seg på, og om dette vil
føre til en mindre restriktiv tolkningspraksis enn den
som er etablert i Norge. Dette gjelder særlig mulighetene
til å ta hensyn til sårbare grupper, spesielt barn
og unge. Det er klar praksis etter markedsføringsloven
for strengere tolkning av loven når markedsføringen
retter seg mot barn, unge og andre utsatte grupper, og det er uklart
om direktivet gir grunnlag for en oppfølging av norsk praksis
i alle henseender.
Komiteen ber departementet jobbe
videre med å opprettholde den restriktive praksisen når
det gjelder markedsføring rettet mot barn og unge, herunder
et fortsatt forbud mot reklame rettet mot barn i norske TV-sendinger.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil peke på det
sterke kommersielle presset som barn og unge utsettes for og betydningen
av å kunne regulere media gjennom lovgivning for å begrense
dette presset. Det faktum at barn og unge daglig utsettes for et
stadig økende kommersielt press, tilsier at det bør
være noen reklamefrie soner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre vil understreke at hvis direktivet ikke gir grunnlag
for å opprettholde et fortsatt forbud mot reklame rettet
mot barn i norske TV-sendinger, er det viktig at Stortinget blir
informert om dette. Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen komme
tilbake til Stortinget på egnet måte dersom direktivet
om urimelig handelspraksis ikke gir grunnlag for å opprettholde
et fortsatt forbud mot reklame rettet mot barn i norske TV-sendinger."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre merker seg at departementet mener det
også er usikkert hvilken betydning direktivet om urimelig
handelspraksis får for det norske forbudet mot reklame
rettet mot barn i norske TV-sendinger. Det legges til grunn at i
den grad det nevnte forbudet mot TV-reklame til barn berøres
av direktivet, bør overgangsordningen nevnt i punkt 2 i
proposisjonen kunne påberopes. Disse medlemmer støtter
dette.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at etter at direktivet ble vedtatt,
har Kommisjonen ved flere anledninger gitt uttrykk for at direktivet
begrenser statenes adgang til å opprettholde nasjonale
opplysningspliktbestemmelser. Begrunnelsen er at direktivets bestemmelser
om handelspraksis som er urimelig fordi den utelater informasjon
av vesentlig betydning for forbrukerens valg, er uttømmende
når det gjelder hvilken informasjon forbrukerne skal få. Dette
medlem vil understreke at direktivet dermed begrenser nasjonale
bestemmelser om opplysningsplikt. Dette medlem mener
Regjeringen må følge denne saken nøye
og arbeide for å sikre norske forbrukere rett til tilstrekkelig
informasjon som gjør at de kan ta velbegrunnede valg.
Komiteen er enig med
departementet i at direktivet vil bidra til å sikre en
felles europeisk standard for urimelig handelspraksis og er i det
vesentlige i samsvar med norske interesser. Komiteen slutter
seg derfor til departementets forslag om å gi samtykke
til godkjenning.
Komiteen viser til brev av 29. januar
2007 fra barne- og likestillingsminister Karita Bekkemellem (vedlegg).
Utenrikskomiteen har blitt forelagt utkast til innstilling. Komiteen opplyser i brev av 7. februar 2007 at den ikke har merknader utover at hvert parti slutter seg til sine motsvarende fraksjoners merknader.
Forslag fra Kristelig Folkeparti og Venstre:
Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget på egnet måte dersom direktivet om urimelig handelspraksis ikke gir grunnlag for å opprettholde et fortsatt forbud mot reklame rettet mot barn i norske TV-sendinger.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Stortinget samtykker i godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 93/2006 av 7. juli 2006 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2005/29/EF av 11. mai 2005 om foretaks urimelige handelspraksis overfor forbrukere på det indre marked.
Det vises til Familie- og kulturkomiteens brev mottatt 24. januar 2007. Komiteen ber om Barne- og likestillingsdepartementets vurdering av om direktiv 2005/29/EF om urimelig handelspraksis (heretter omtalt som markedsføringsdirektivet) innebærer at det åpnes for reklame overfor barn, eventuelt etter en overgangsperiode på 6 år. Departementet antar at spørsmålet er avgrenset til TV-reklame overfor barn.
Spørsmålet om markedsføringsdirektivets betydning for det norske forbudet mot TV-reklame til barn reiser flere problemstillinger, herunder forholdet mellom dette direktivet og direktiv 89/552/EØF om fjernsynsvirksomhet (heretter omtalt som TV-direktivet).
Det norske forbudet mot reklameinnslag i tilknytning til barneprogram og reklameinnslag som særlig er rettet mot barn, gjelder kun for fjernsynssendinger fra kringkastere som sender fra Norge. Utenlandske kringkastere følger regelverket i det landet de sender fra. Eksempelvis følger TV3 engelsk regelverk. TV-direktivet er et minimumsdirektiv, dvs. at landene kan gå lenger i beskyttelse enn direktivet, slik at for eksempel Norge kan ha strengere regler enn England for reklame rettet mot barn.
Markedsføringsdirektivet medfører at alle EU/EØS-stater må ha samme regler på direktivets område (totalharmonisering). Som det er redegjort for under punkt 2 i St.prp. nr. 9, vil likevel spesialregler i andre direktiver (som for eksempel TV-direktivet) gå foran. Det er også en overgangsordning på 6 år der minimumsklausulene i disse direktivene har gitt grunnlag for strengere nasjonale regler på det enkelte området (som for eksempel det norske TV-reklameforbudet). For at overgangsordningen skal kunne anvendes, må visse vilkår være oppfylt. Den nasjonale regelen må anses "avgjørende for å sikre at forbrukerne vernes tilstrekkelig" mot urimelig handelspraksis, og den skal "stå i forhold til målet som skal nås".
Markedsføringsdirektivet omfatter bare markedsføring/handelspraksis som er egnet til å påvirke forbrukerens økonomiske beslutninger. Etter at direktivet er trådt i kraft, må bestemmelsene i og praksis etter den norske markedsføringsloven og annet regelverk som beskytter forbrukernes økonomiske interesser, i utgangspunktet være i samsvar med direktivet. Regler om inngrep mot reklame fordi den anses smakløs, uetisk, uanstendig, diskriminerende mot visse grupper, skremmende etc., faller derimot utenfor direktivet. Her vil man kunne opprettholde nasjonale regler og tolking av reglene uavhengig av direktivet
TV-direktivet er under revisjon, og har vært til første gangs behandling i Parlamentet. Det er mulig at den pågående revisjonen av TV-direktivet vil endre reglene eller forutsetningene for reglene for TV-reklame rettet mot barn, herunder at det vil kunne inneholde bestemmelser som presiserer at det er dette direktivet som i sin helhet regulerer TV-reklame.
Barne- og likestillingsdepartementet har ansvaret for markedsføringsloven og Kultur- og kirkedepartementet for kringkastingsregelverket. Begge departementene arbeider for at dagens regelverk kan videreføres og at barns beskyttelse mot kommersielt press kan opprettholdes i størst mulig grad.
Departementene ser følgende muligheter for å argumentere for opprettholdelse av det norske forbudet mot TV-reklame rettet mot barn, hvis dette skulle bli utfordret:
-
1. Argumentere for at det norske forbudet ikke er gitt for å ivareta barns økonomiske interesser, men snarere for å begrense reklamemengden og det kommersielle press som sådan, og at dette anses å ligge utenfor direktivets virkeområde.
-
2. Subsidiært vil overgangsregelen (6 år) påberopes. Hva som i så fall vil skje ved utløpet av 6-årsperioden, er ikke klart. Det er en åpning i direktivet for en mulig forlengelse av overgangsordningen ved utløpet av en slik seksårsperiode, og også revisjonen av TV-direktivet kan føre til andre forutsetninger på dette tidspunktet.
-
3. I forbindelse med revisjonen av TV-direktivet vil Norge fortsette å jobbe med, slik det er gjort i en EFTA-uttalelse i sommer, at forholdet mellom disse to direktivene klargjøres i revidert TV-direktiv, slik at retten til å vedta strengere regler enn TV-direktivets minimumsregler opprettholdes til tross for markedsføringsdirektivets totalharmonisering.
Hva som blir det endelige resultat av dette arbeidet er vanskelig å forutse på nåværende tidspunkt.
Oslo, i familie- og kulturkomiteen, den 8. februar 2007
May-Helen Molvær Grimstad
leder |
Ulf Erik Knudsen
ordfører |