Jeg viser til brev av 5. desember 2008.
I brevet bes det om at departementet vurderer forslaget
i Dokument nr. 8:18 (2008–2009) om å utrede konsekvensene av å gjøre
kommunene og fylkeskommunene regnskapspliktige etter regnskapsloven.
Det er viktig at kommunelovens regler om budsjett
og regnskap legger grunnlag for en sunn og god økonomiforvaltning
i kommunene og fylkeskommunene. Det finansielle budsjett- og regnskapssystemet
som benyttes i dag har bakgrunn i at formålet med kommunal virksomhet
ikke er å oppnå et økonomisk resultat, og at årsbudsjettet er det
sentrale styringsinstrumentet i kommuner og fylkeskommuner. I dagens regelverk
er det lagt stor vekt på at systemet skal ta utgangspunkt i og være
tilpasset kommunal sektors karakter og egenart.
Reglene om regnskapsføring finnes i kommuneloven
og i forskrift med hjemmel i kommuneloven. Reglene krever at kommunene
og fylkeskommunene skal utarbeide et årsregnskap, bestående av et
driftsregnskap, et investeringsregnskap og et balanseregnskap, samt
utfyllende opplysninger i noter.
Et resultatorientert regnskap etter regnskapsloven
har fokus på årets økonomiske resultat og endringer i egenkapital.
Dette har bakgrunn i bedrifters økonomiske formål. De grunnleggende
prinsippene i regnskapsloven er utformet med sikte på å måle om
bedriften gir eierne et økonomisk resultat. Disse prinsippene kan
etter departementets vurdering ikke benyttes i kommunal sektor uten
modifiseringer som er basert på formålet med kommunal virksomhet.
Departementet vil derfor peke på at dersom kommuneregnskapet skal
utformes med utgangspunkt i regnskapslovens prinsipper, vil det
være behov for å foreta tilpasninger i retning av dagens system
for å kunne ivareta viktige hensyn i kommunal sektor.
Regnskapssystemet i kommunal sektor har utgangspunkt
i at formålet med kommunal virksomhet er å yte velferdstjenester,
og at kommunestyret og fylkestinget i årsbudsjettet tar stilling
til hvordan midlene (inntektene) en har til disposisjon i året skal
fordeles og prioriteres på ulike tjenesteområder eller avsettes
til senere år. Til forskjell fra det resultatorienterte regnskapet
har derfor det kommunale regnskapssystemet et fokus på tilgang og
bruk av finansielle midler, hvor regnskapet skal vise årlig tilgang
på og bruk av midler. I dette ligger det at resultatbegrepet netto
driftsresultat er knyttet til utviklingen i finansiell stilling,
og ikke til endringer egenkapitalen.
Selv om resultatbegrepet og periodiseringen
i kommuneregnskapet i prinsippet er forskjellig fra et resultatorientert
regnskap, er det etter departementets vurdering mange likheter med tanke
på hvilken informasjon regnskapet totalt sett gir.
Balanseregnskapet skal på samme måte som etter
regnskapsloven gi en oppstilling over eiendeler, gjeld og egenkapital.
Herunder vil balanseregnskapet vise bokført verdi av bygninger,
anlegg og andre varige driftsmidler etter årets avskrivninger og
eventuelle nedskrivninger. Videre vil balanseregnskapet vise størrelsen
på egenkapitalen ved utgangen av året, etter årets avsetninger og
bruk av egenkapital.
Den mest sentrale forskjellen i praksis er at
det er låneavdrag og ikke årlige avskrivninger som inngår i resultatbegrepet
(netto driftsresultat) i kommuneregnskapet. Reglene pålegger imidlertid kommunene
og fylkeskommunene å beregne årlige avskrivninger, og synliggjøre
disse i oppstillingen av driftsregnskapet (uten resultateffekt).
Kapitalslitet, som er en vesentlig del av kostnadene ved tjenesteproduksjonen, vises
således i driftsregnskapet, og påvirker også egenkapitalen i balanseregnskapet.
Det er videre et krav at avskrivningene skal rapporteres i KOSTRA,
og her vises på de ulike tjenesteområdende.
Kravet om at avskrivninger skal beregnes og
vises i regnskapet innebærer slik departementet ser det, at man
har eliminert den viktigste forskjellen mellom kommuneregnskapet
og et resultatorientert regnskap når det gjelder regnskapets informasjon
om kostnadene ved kommunale og fylkeskommunale tjenester.
Dette har gitt bedre mulighet for å sammenligne regnskapstall
i kommuneregnskapet med kostnadene for en privat virksomhet. Departementet vil
peke på at i en eventuell anbudssituasjon vil sammenligningen av
anbud uansett ikke kunne baseres på regnskapstall alene.
En konsekvens av at avskrivninger ikke har resultateffekt,
er at det ikke sikres at det settes av midler (egenkapital) til
å reinvestere i bygninger. God økonomiforvaltning vil ofte kreve
at det foretas avsetninger til investeringer. Det ligger imidlertid
til grunn for gjeldende regler at slike avsetninger ikke skal være
regelstyrt, men at spørsmålet om avsetninger og finansiering av
investeringer er en lokal politisk vurdering som må foretas etter
lokale behov og prioriteringer. Driftsregnskapet viser i dag hvor
mye midler den enkelte kommune og fylkeskommune avsetter til bruk
i senere år.
God eiendomsforvaltning og et løpende vedlikehold
er viktig for en sunn økonomiforvaltning og tjenester med god kvalitet.
Eiendomsforvaltning og vedlikehold er primært et spørsmål om god lokal
styring, planlegging og prioriteringer. Departementets vurdering
er at valg av regnskapssystem ikke vil ha noen innvirkning på omfanget av
vedlikeholdet i kommunal sektor.
Departementets vurdering er videre at verken dagens
kommuneregnskap eller et resultatorientert regnskap i seg selv vil
forhindre at kommuner og fylkeskommuner beslutter å utsette vedlikehold
av eiendom og at det således oppstår et vedlikeholdsetterslep. Departementet
legger til grunn at den enkelte kommune og fylkeskommune, uavhengig
av regnskapssystem, årlig må bevilge penger til vedlikehold, og
at ingen regnskapssystemer i seg selv vil sikre at det bevilges nok.
Bevilgninger til vedlikehold vil måtte komme i tillegg til eventuelle
bevilgninger til avsetninger og investeringer.
Både i dagens kommuneregnskap og i et resultatorientert
regnskap skal årets vedlikehold resultatføres. Et utsatt eller manglende
vedlikehold vil kunne være aktuelt å omtale i en note til årsregnskapet
eller i årsberetningen. Å utsette vedlikehold vil både i dagens
system og i et resultatorientert system gi et bedre økonomisk handlingsrom
på kort sikt. I begge systemer kan det dermed ligge et incentiv
til på kort sikt å utsette vedlikehold. Dette tilsier at det ikke
er grunn til å tro at et resultatorientert regnskapssystem vil være
et målrettet tiltak for et bedre vedlikehold i kommunal sektor.
Departementet vil peke på at utfordringene med god
eiendomsforvaltning er en generell problemstilling i offentlig sektor,
herunder også i helseforetakene, som fører regnskap etter regnskapsloven.
Så langt departementet forstår, er utsatt vedlikehold også en problemstilling
i sykehussektoren, hvor man følger regnskapsloven. Det vises i denne
sammenheng til Riksrevisjonens omtale av vedlikehold av sykehusbygg
i Dokument nr. 1 (2007–2008) Helse- og omsorgsdepartementet.
Departementet er enig i at det er viktig å utforme systemer
som bidrar til at vedlikeholdsetterslepet reduseres og til at vedlikehold
ikke utsettes. Som nevnt vil en primær forutsetning for dette være
at kommuner og fylkeskommuner setter større fokus på eiendomsforvaltning lokalt,
både i form av eiendomsstrategier, vedlikeholdsplaner og prioriteringer
i budsjettet.
Departementet vil vise til arbeidet som pågår med
å forbedre informasjonen i KOSTRA om utgifter til forvaltning, drift
og vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale bygg. Departementet
forventer at bedre nøkkeltall i KOSTRA vil bidra til økt fokus i
kommunesektoren på eiendomsforvaltning og vedlikehold. Departementet
vil også vise til at det er utarbeidet en veileder om bruk av internhusleie
i kommuner og fylkeskommuner. Internhusleie kan for kommuner og
fylkeskommuner være et virkemiddel for å sette fokus på og oppnå
bedre eiendomsforvaltning.
På bakgrunn av dette anser jeg det ikke som
hensiktsmessig å innføre regnskapslovens prinsipper i kommunal sektor
av hensyn til behovet for vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale
bygg.
Departementet vil vise til at ingen regnskapssystemer
kan sikre en sunn økonomiforvaltning alene. En sunn økonomiforvaltning
vil i siste instans bero på den enkelte kommunes og fylkeskommunes
disposisjoner.
Det er departementets vurdering at dagens finansielle
budsjett- og regnskapssystem fungerer på en god måte, og at dagens
regler er godt egnet til å ivareta kommunenes og fylkeskommunenes formål
og hensynet til en sunn økonomiforvaltning. Departementet anser
at det derfor ikke er behov for å utrede spørsmålet om regnskapsplikt etter
regnskapsloven nærmere.