3.1 Sammendrag

3.1.1 Inspeksjoner, generelt om kontrollen med tjenesten

Utvalget har i 2008 gjennomført seks inspeksjoner i Den sentrale enhet (DSE). Det er videre gjennomført inspeksjon av PST-enhetene i Søndre Buskerud, Salten, Østfold og Hammerfest.

Utvalget har i 2008 mottatt 13 klager fra enkeltpersoner rettet mot PST, mot 18 klager i 2007. Samtlige saker er undersøkt sentralt i DSE, og i lokale ledd der utvalget har funnet grunn til det. Det er ikke funnet grunnlag for kritikk i noen av sakene.

3.1.2 Kontrollen med arkiver og registre

Også i 2008 har utvalgets kontroll med arkiver og registre i PST utgjort en viktig del av utvalgets inspeksjonsvirksomhet i tjenesten. Det sentrale ved denne kontrollen er å sørge for at ikke PST urettmessig behandler opplysninger om enkeltpersoner, og at tjenesten sletter opplysninger som ikke lenger er tilstrekkelig nødvendige og relevante.

Enkeltregister, tjenestens praktisering av kravet om individuell vurdering før registrering

Utvalget har i løpet av året stilt spørsmål ved flere av PSTs arbeidsregistreringer, på grunnlag av funn i stikkprøvekontroller i arbeidsregisteret SMART. I enkelte tilfeller har utvalget bedt tjenesten om å gi en nærmere begrunnelse for behandling av opplysninger om enkeltpersoner, på grunnlag av at det har vært vanskelig for utvalget å vurdere ut fra de registrerte opplysningene hvorvidt det er tilstrekkelig grunnlag for en arbeidsregistrering. Videre har utvalget stilt spørsmål knyttet til kravet om individuell vurdering før tjenesten behandler opplysninger om enkeltpersoner, som har vært et prioritert kontrollområde de senere årene. Utvalget har i disse tilfellene særlig stilt spørsmål knyttet til kravene til relevans, nødvendighet og formålstjenlighet i PST-instruksen §§ 13 og 14.

I 2008 har utvalget også i noen tilfeller stilt spørsmål ved registreringer i forhold til kravet i PST-instruksen § 15 om at tjenesten ikke skal behandle opplysninger "kun på bakgrunn av hva som er kjent om personens etnisitet, eller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold".

På grunnlag av spørsmål fra utvalget etter stikkprøvekontrollene, har tjenesten foretatt en ny vurdering av registreringene og har etter dette valgt å slette eller endre opplysninger i arbeidsregisteret.

Reguleringen av tjenestens behandling av personopplysninger i PST-instruksen og i retningslinjene fra desember 2007, gir klarere rammer for hvor grensen går for å behandle opplysninger om enkeltpersoner i arbeidsregisteret. PST-instruksen og retningslinjene har også vært av betydning for utvalgets kontroll med tjenestens behandling av personopplysninger. Med et tydeligere regelverk har utvalget fått et bedre grunnlag for å vurdere hvorvidt tjenestens behandling av opplysninger er rettmessig. Utvalget vil fortsette å ha oppmerksomheten rettet mot tjenestens registreringspraksis.

I meldingen for 2007 orienterte utvalget om at PST var i ferd med å utarbeide et internkontrollsystem, som tjenesten plikter å etablere i henhold til PST-instruksen § 16 første ledd, jf. kapittel 6 i retningslinjene. Internkontrollsystemet skal etter det utvalget er kjent med være ferdigstilt i 2008.

Evaluering av arbeidsregistreringer på kontraetterretningsfeltet

Utvalgets regelmessige stikkprøvekontroller av arbeidsregistreringer som har blitt opprettholdt etter femårsevalueringen har fortsatt også i 2008. Retningslinjene § 3-7 tredje ledd krever en gjennomgang av arbeidsregistreringer som ikke har blitt tilført nye opplysninger etter fem år, og at opplysningene da slettes dersom de "ikke er nødvendige for formålet". Avgjørelse om å beholde arbeidsregistreringer skal tas av Sjef PST eller den han bemyndiger og beslutningen skal være skriftlig. Utvalget kontrollerer særlig at fristen for revurdering overholdes, hvordan den skjønnsmessige unntaksbestemmelsen praktiseres og at begrunnelsen for videreføring fremgår av arbeidsregisteret. Konsekvensen av videreføring er at registreringen blir stående i ytterligere fem år.

Utvalget har i 2008 tatt opp med PST enkelte generelle spørsmål ved tjenestens praktisering av femårsevalueringer innenfor kontraetterretningsfeltet, samt stilt spørsmål ved enkeltregistreringer som har blitt opprettholdt etter fem år innenfor dette fagfeltet.

I sitt svar til utvalget viste PST til at regelverket gir tjenesten grunnlag for arbeid knyttet til ulovlig etterretningsvirksomhet. Tjenesten uttalte at den nevnte femårsvurderingen beror på et politifaglig skjønn, som til en viss grad vil variere ut fra hvilket fagfelt en arbeidsregistrering faller inn under. PST opplyste at det innenfor kontraetterretningsfeltet er viktig å arbeide innenfor et langtidsperspektiv, noe tjenesten også tidligere har gjort utvalget oppmerksom på. Videre redegjorde tjenesten nærmere for hensynene som gjør seg gjeldende ved vurdering av opprettholdelse av registreringer etter fem år på dette området.

Om enkeltregistreringene utvalget tok opp skrev PST at de var gjennomgått, og at det ut fra en konkret vurdering ikke lenger ble ansett nødvendig ut fra formålet å opprettholde disse.

Ved avslutningen av saken viste utvalget til at bakgrunnen for at problemstillingen ble tatt opp med tjenesten var at utvalget hadde erfart at det i kontraetterretningsarbeidet ofte angis et behov for å bevare registreringer i et noe lengre tidsperspektiv enn innenfor andre fagfelt.

Utvalget uttrykte forståelse for tjenestens behov for å bevare arbeidsregistreringer innenfor dette fagfeltet i noe lengre tid, og viste til det som var fremholdt fra PSTs side om at vurderingen her blir basert på et politifaglig skjønn.

Utvalget fant likevel grunn til å understreke viktigheten av at tjenesten foretar en konkret vurdering ved videreføring av registreringer i hvert enkelt tilfelle. Videre forutsatte utvalget at tjenesten ved registrering foretar en individuell vurdering av grunnlaget for behandling av opplysninger om en person på dette området, særlig sett i lys av risikoen for at opplysningene kan bli liggende i PSTs arbeidsregister i lang tid. Utvalget viste til at det fremgår av PST-instruksen § 14 at opplysninger som behandles ikke skal lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen, og til den nevnte bestemmelsen i retningslinjene § 3-7 tredje ledd om femårsevalueringen.

Kontrollen av emnearkiver og personsaksarkiver – avlevering til Riksarkivet

Utvalgets kontroll med emnearkiver og personsaksarkiver i PST i 2008 har ikke avdekket forhold som har gitt grunnlag for oppfølging overfor tjenesten. Så langt utvalget har kunnet se, har tjenesten gjennomgått og sortert ut saker og dokumenter uten faglig relevans, og gjennomgått materiale som har vært forberedt for makulering eller avlevering har blitt oppbevart atskilt fra annet arkivmateriale.

I meldingen for 2007 orienterte utvalget om at makuleringsstoppen for PST, som ble iverksatt på grunnlag av den midlertidige innsynsordningen for tjenesten, var opphevet. Dette innebar avlevering av uaktuelt materiale i tjenesten til Riksarkivet. Utvalget har i 2008 holdt seg orientert om tjenestens arbeid med avleveringen.

På bakgrunn av opphevingen av makuleringsstoppen igangsatte tjenesten sommeren 2007 et prosjekt knyttet til avlevering av papirdokumenter fra perioden 1945 til 1994 til Riksarkivet. Elektroniske registreringer fra perioden før 1994 skal ifølge tjenesten være kopiert inn i en database tilknyttet arbeidsregisteret SMART, men som ikke er i operativ bruk. Arkivmateriale for perioden 1994–2005 vil bli avlevert samlet senere. Avleveringen innebærer at det er Riksarkivet som overtar ansvaret for dokumentene.

Etter informasjonssikkerhetsforskriften § 2-5 gjelder sikkerhetsgradering i 30 år fra utstedelsen dersom ikke annet er angitt. Riksarkivet har forutsatt at PST spesifiserer hvilke dokumenter som skal graderes utover denne perioden. Dersom det kommer spørsmål om innsyn i PST-dokumenter som oppbevares av Riksarkivet, vil PST bli kontaktet for å gi en konkret vurdering av graderingsspørsmålet, idet det er tjenesten som er utsteder av dokumentene. Hvorvidt det er grunnlag for å bevare taushetsplikten for dokumenter som ikke er sikkerhetsgradert, vil Riksarkivet avgjøre i samsvar med bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven. Hovedregelen for varigheten av taushetsplikt er etter forvaltningsloven § 13c 60 år. Riksarkivet kan imidlertid etter forvaltningslovforskriften § 11 forlenge taushetsplikten utover 60 år dersom noens personlige forhold tilsier dette. Riksarkivet har meddelt til PST at de vil vurdere konkret om det er behov for dette. I så tilfelle blir taushetsplikten normalt forlenget til 80 år.

Grunnet plassmangel hos Riksarkivet har PST ikke påbegynt avleveringen av materiale til Riksarkivet ennå. Tjenesten har opplyst til utvalget at avleveringen vil bli iverksatt tidligst fra høsten 2009. I løpet av 2008 har DSE påbegynt innhenting av dokumenter fra lokale enheter som skal avleveres. Dette materialet vil i første omgang bli undergitt en vurdering fra DSEs side, før det eventuelt blir avlevert til Riksarkivet.

Utvalget vil i 2009 fortsatt holde seg orientert om PSTs arbeid med avlevering til Riksarkivet.

3.1.3 PSTs behandling av begjæringer om avgradering og innsyn

Utvalget orienterte i fjorårets årsmelding om en generell sak som var tatt opp med PST og Justisdepartementet om retten til innsyn i PSTs arkiver og registre, og om behandlingsmåten av innsynsbegjæringer. Bakgrunnen var en konkret klagesak. Klageren hadde bedt om å få innsyn i eventuelle opplysninger om sin avdøde far, som hun mente tjenesten hadde behandlet opplysninger om. Dette var blitt avslått uten noen begrunnelse og uten at det var opplyst om klageretten til Justisdepartementet etter offentlighetsloven. Da departementet etter henvendelse fra utvalget tok klagen til behandling, ga også departementet et avslag, og anførte overfor klageren at regelverket ikke gir borgeren partsrettigheter knyttet til innsyn i PST.

Et sentralt spørsmål i saken gjelder de krav til konkret vurdering som er oppstilt i informasjonssikkerhetsforskriften med hensyn til avgradering av sikkerhetsgradert informasjon. Et annet sentralt spørsmål gjelder anvendelsen av meroffentlighetsprinsippet etter offentlighetsloven i PSTs saker.

På spørsmål fra utvalget i 2007 om hvordan sikkerhetslovgivningens bestemmelser om avgradering og behandling av innsynsbegjæringer skal anvendes av PST, og likeledes hvordan meroffentlighetsprinsippet og adgangen til å påklage avslag på begjæringer om innsyn skal praktiseres, svarte PST blant annet at de beklaget at man ikke tidligere hadde hatt som praksis å gjøre oppmerksom på retten etter offentlighetsloven § 9 fjerde ledd til å påklage avslag på begjæringer om innsyn, og opplyste at dette ville bli gjort i fremtiden. Som følge av svaret oversendte utvalget den aktuelle klagesaken til Justisdepartementet som klageinstans, og anmodet departementet om å behandle saken. Departementet tok ikke klagen til følge. Departementet skrev at den klare hovedregelen er at det ikke gis partsrettigheter i form av innsyn "[i]ht regelverket for PSTs arkiver".

Utvalget tok i brev til departementet opp flere spørsmål angående innsyn i PSTs arkiver og registre. Utvalget sa seg enig i at det ikke eksisterer noen rett til innsyn i tjenestens arkiver og registre, men stilte spørsmål ved om dette må ha som konsekvens at meroffentlighetsprinsippet ikke skal anvendes ved behandlingen av konkrete innsynsbegjæringer. Departementet ble også bedt om å redegjøre for sitt syn på hvorvidt formålet med å unnta journaler og dokumenter i PST fra offentlighet etter forskrift til offentlighetsloven også innebærer fritak fra plikten etter offentlighetsloven til å vurdere meroffentlighet. Endelig ble det stilt spørsmål om hvordan PST skal forholde seg til bestemmelsene i sikkerhetsloven med forskrifter ved mottak av begjæringer om innsyn eller avgradering, særlig informasjonssikkerhetsforskriften § 2-13. Denne bestemmelsen pålegger en plikt til å vurdere om avgradering kan foretas når det innkommer henvendelser om innsyn i sikkerhetsgradert informasjon.

I sitt svar til utvalget redegjorde departementet for drøftelsen av spørsmålet om enkeltpersoners innsyn i PSTs arkiver og registre i flere offentlige dokumenter, der det bl.a. uttales at regelverket ikke gir rett til innsyn i disse. Videre viste departementet til at det heller ikke eksisterer noen rett til innsyn i opplysningen om hvorvidt en person har vært overvåket/registrert eller ikke, jf. kontrolloven § 8 nr. 1.

Når det gjaldt ugraderte dokumenter mente departementet det ville være aktuelt med en vurdering av meroffentlighet, og sa seg enig med utvalget i at nevnte bestemmelse i forskrift til offentlighetsloven ikke innebærer et generelt unntak fra plikten til å vurdere meroffentlighet. Når det gjaldt spørsmålet om hvilke prosedyrer som skal følges ved henvendelser om innsyn i sikkerhetsgradert informasjon, jf. informasjonssikkerhetsforskriften § 2-13, hevdet departementet at det neppe ville være i strid med forskriften at spørsmålene om avgradering og eventuelt meroffentlighet vurderes samtidig, i de tilfellene der det er samme organ som skal foreta begge vurderingene.

Departementet bekreftet i sitt svar at "det skal foretas en vurdering av meroffentlighet når det gjelder ugraderte dokumenter".

Det fremgikk også av brevet at departementet ikke hadde tatt stilling til hvorvidt innsynsspørsmålet bør stille seg annerledes i eldre saker.

Utvalget vil komme tilbake til dette i neste årsmelding.

3.1.4 Registreringsbegrepet og slettingsbegrepet i PSTs arbeidsregister

Utvalget orienterte i årsmeldingen for 2007 om enkelte problemstillinger vedrørende registrerings- og slettingsbegrepet når det gjaldt behandling av opplysninger i PSTs arbeidsregister SMART. Ved Stortingets behandling av årsmeldingen for 2007 ble utvalget bedt om å holde komiteen orientert om utviklingen i saken.

Ett av spørsmålene utvalget tok opp med PST gjaldt hvorvidt regelverket for PSTs behandling av opplysninger gir anledning til å behandle etterretningsopplysninger knyttet til en person etter at vedkommende har blitt slettet som objekt i arbeidsregisteret. Utvalget merket seg denne problemstillingen ved stikkprøvekontroller i SMART, der det fremgikk at opplysninger om personer som var slettet som objekt fremdeles ble beholdt i registeret med den samme etterretningsinformasjonen, dersom vedkommende var omtalt i en hendelse som gjaldt en eller flere personer som ikke samtidig ble slettet fra registeret.

Som det ble redegjort for i fjorårets melding, uttalte utvalget ved avslutningen av saken at det var vanskelig å se at regelverket gir anledning til å beholde etterretningsinformasjon om en person etter at vedkommende er slettet som objekt. På denne bakgrunn ba utvalget tjenesten om å gjennomgå de problemstillingene som saken reiste og eventuelt ta initiativ til nødvendige endringer i praksis eller i regelverk.

Utvalget har merket seg at tjenesten har kommet til at det må foretas en endring av regelverket, fordi det har vist seg vanskelig å endre tjenestens praksis, og forutsetter at tjenesten har foretatt en grundig vurdering av mulighetene for å endre sin praksis, eventuelt ved å foreta tekniske justeringer, som alternativ til å endre regelverket.

På generelt grunnlag bemerker utvalget at det bør utvises varsomhet med å foreta tilpasninger i tjenestens regelverk for behandling av personopplysninger når dette er begrunnet i tekniske eller andre utfordringer knyttet til håndhevelsen av bestemmelsene. Utvalget viser i denne forbindelse til at hensynet til den enkeltes personvern må stå sentralt ved PSTs behandling av opplysninger i tjenestens arbeidsregister, som regelmessig innebærer registrering av sensitive personopplysninger uten at den registrerte er kjent med dette.

Utvalget opplyser at det vil holde seg orientert om det videre arbeidet med saken, og vil i sin løpende kontroll med PST fortsatt ha oppmerksomheten rettet mot praksis knyttet til tjenestens sletting av arbeidsregistreringer.

3.1.5 Utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester

Utvalget orienterte i årsmeldingen for 2007 om kontrollen med DSEs utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester. Ved behandlingen av meldingen forutsatte kontroll- og konstitusjonskomiteen at utvalgets kontroll av tjenestens overholdelse av regelverket om utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester ble videreført.

Stikkprøvekontrollene i 2008 har ikke gitt grunnlag for kritikk av tjenesten. Tjenestens utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester er betydelig og da særlig innenfor det bilaterale samarbeidet. I dette samarbeidet utveksles det vanligvis mer omfattende og detaljert informasjon om personer, og gjennomgående mer sensitiv informasjon, enn i det multilaterale samarbeidet. Som orientert om tidligere er utvalgets prøvingsmulighet begrenset av at informasjonstilfanget er sparsomt i mange tilfeller, fordi informasjon fra samarbeidspartnere generelt betraktes som særlig sensitivt. I enkeltsaker hvor utvalget ønsker å gå i dybden, har tjenesten bidratt med informasjon så langt det lar seg gjøre.

I meldingen for 2007 orienterte utvalget om de nye retningslinjene for behandling av opplysninger i PST som fastsetter vilkår for utlevering av opplysninger fra PST til samarbeidende tjenester. I retningslinjene er det bl.a. regelfestet et krav om at formålet med utlevering av opplysningene skal stå i forhold til konsekvensene av å levere dem ut. Selv om de nye reglene er preget av skjønn, har reguleringen i retningslinjene lagt til rette for en bedre kontroll fra utvalgets side.

I 2008 har tjenesten orientert utvalget om en avvergende etterforskingssak innenfor kontraterrorfeltet hvor det ble utvekslet opplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester. PST hadde opplysninger som ga grunn til å mistenke at en gruppe personer skulle gjennomføre et terrorangrep i nær fremtid. Gjennom informasjonsinnhenting i saken fikk PST opplysninger om at personene skulle reise til utlandet, og tjenesten vurderte da å ta kontakt med utenlandske samarbeidende tjenester.

Etter en grundig vurdering utleverte PST informasjon til en samarbeidende tjeneste. Tjenesten foretok en vurdering av alvorligheten i mistankegrunnlaget, menneskerettighetssituasjonen i landet og eventuelle konsekvenser for personene, herunder eventuell risiko for at familien til personene kunne komme i fare. Tjenesten vurderte også andre mulige fremgangsmåter i saken, men ut i fra situasjonen ble det ansett som nødvendig å ta kontakt med den samarbeidende tjenesten. I saken ble det også vurdert å utlevere informasjon til et annet lands tjeneste. PST fant imidlertid at menneskerettighetssituasjonen i landet ikke var tilfredsstillende og opplysningene ble derfor ikke utlevert dit.

I årsmeldingen for 2006 uttrykte utvalget at norske myndigheter gjennom menneskerettsloven har forpliktet seg til å "sikre enhver innen sitt myndighetsområde de rettigheter og friheter" som er fastlagt i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, jf. EMK artikkel 1. Dette innebærer også en forpliktelse til å sikre at ingen andre griper inn i de konvensjonsfestede rettighetene. Utlevering av sensitive personopplysninger til land som ikke respekterer menneskerettighetene, vil kunne innebære at Norge ikke oppfyller sin forpliktelse etter konvensjonen. Utvalget har ikke funnet grunn til å reise spørsmål ved om utleveringen av opplysninger i den aktuelle saken var i strid med menneskerettighetene eller retningslinjene for PST om utlevering av informasjon. Den redegjørelsen tjenesten har gitt utvalget var grundig, og viste at tjenesten var bevisst på de problemstillingene saken reiste. I forkant av utleveringen av informasjonen foretok tjenesten en konkret vurdering av opplysningens viktighet, hvem som var mottaker og konsekvenser for den enkelte.

3.1.6 PSTs bruk av skjulte tvangsmidler

Utvalget orienterte i meldingen for 2007 om kontrollen med PSTs bruk av skjulte tvangsmidler, for eksempel i form av kommunikasjonskontroll, romavlytting eller ransaking. Fra og med 2005 fikk PST, som politiet for øvrig, adgang til å benytte seg av tvangsmidler under etterforsking for å avverge straffbare handlinger – og ikke som tidligere bare for å oppklare. I tillegg fikk PST som eneste politimyndighet adgang til å bruke tvangsmidler utenfor etterforsking, for å forebygge straffbare handlinger.

Utvalget har i 2008 ført kontroll med bruken av tvangsmidler i enkeltsaker. Kontrollen omfatter undersøkelse av tjenestens samlede informasjonsgrunnlag i enkeltsaker for å se om det er samsvar mellom dette og begjæringen til retten. Et annet viktig kontrollpunkt er å etterse at PST benytter tvangsmiddelet i samsvar med rettens tillatelse – typisk at et tvangsmiddel ikke benyttes utover den tiden retten har fastsatt. Det kontrolleres også at tiltaket avvikles dersom forutsetningene faller bort, for eksempel hvis mistanken eller undersøkelsesgrunnlaget blir avkreftet.

Den samlede bruken av tvangsmidler er også et kontrollpunkt for utvalget. I tillegg har utvalget ført kontroll med at tjenesten ikke iverksetter etterforsking med tvangsmiddelbruk i avvergende øyemed i saker som i realiteten er av forebyggende karakter og at tjenesten kun benytter inngripende tvangsmidler ved forebygging av de mest alvorlige straffbare handlingene, i samsvar med Stortingets forutsetning ved innføring av de nye hjemlene i 2005.

Kontrollen av tjenestens tvangsmiddelbruk i enkeltsaker i 2008 har ikke gitt grunnlag for å rette kritikk mot PST. Den samlede bruken av tvangsmidler er fortsatt beskjeden, og i 2008 har utvalget sett en nedgang i tjenestens tvangsmiddelbruk sammenlignet med tidligere år.

Som orientert om tidligere, er kontrollen med PSTs bruk av skjulte tvangsmidler utfordrende, og krever i stor grad at utvalget går inn i enkeltsaker. Tjenesten er imidlertid bevisst på de skrankene straffeprosessloven og politiloven oppstiller for bruk av tvangsmidler. Utvalget har også sett at PSTs begjæringer til retten om bruk av skjulte tvangsmidler er grundig underbygd, noe som også bidrar til at utvalget kan føre en bedre kontroll med tjenestens tvangsmiddelbruk.

3.1.7 Samarbeidsoperasjon mellom PST og E-tjenesten

Utvalget orienterte i årsmeldingen for 2007 om undersøkelser av en samarbeidsoperasjon mellom PST og E-tjenesten. Den konkrete operasjonen ble ikke omtalt nærmere fordi undersøkelsene fremdeles pågikk, men det ble påpekt at de undersøkelsene som allerede da var gjort, illustrerte at det var behov for å se nærmere på regelverkssituasjonen for samarbeidsoperasjoner mellom tjenestene. Da kontroll- og konstitusjonskomiteen behandlet meldingen, ba komiteen Regjeringen om å foreta en gjennomgang og evaluering av relevante regelverk.

Utvalget har i 2008 fortsatt undersøkelsene av samarbeidsoperasjonen mellom PST og E-tjenesten. Den aktuelle operasjonen bestod i at PST benyttet en pågående tillatelse til postkontroll i en forebyggende kontraterrorsak til å gi E-tjenesten adgang til en konkret forsendelse for egne formål. Forsendelsen ble deretter tilbakeført i postsystemet for fremsendelse til adressaten i utlandet. Saken ble tatt opp både med PST og E-tjenesten.

Spørsmålene som ble tatt opp med PST gjaldt rekkevidden av kjennelsen for postkontroll etter straffeprosessloven, og om domstolen ble gitt fyllestgjørende informasjon om formålet med å ta beslag i den konkrete forsendelsen.

Etter utvalgets oppfatning illustrerer saken hvilke vanskeligheter som kan oppstå når man forsøker å koble sammen to så vidt ulike rettsgrunnlag, der det ene ikke er innrettet på operativ virksomhet her i landet. Som fremhevet i årsmeldingen for 2007 bør det etter utvalgets syn tas initiativ til å gjennomgå og evaluere regelverk som er av betydning for det operative samarbeidet mellom de to tjenestene. Situasjonen vil ofte være at åpenbare effektivitetshensyn knyttet til ivaretakelsen av nasjonale sikkerhetshensyn, står mot hensynet til individuell rettssikkerhet. Avveiningen mellom slike hensyn bør være avklart i lov eller annet regelverk så langt det lar seg gjøre. Utvalget har fått opplyst at tjenestene har utarbeidet forslag til nærmere rutiner for samarbeidet mellom tjenestene i henhold til samarbeidsinstruksen § 4, som er til behandling i Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet. Utvalget vil i kontrollvirksomheten fremover være særlig oppmerksom på om disse rutinebeskrivelsene vil være tilstrekkelig eller om det er behov for en nærmere evaluering og gjennomgang av de lov- og forskriftsreglene som kommer til anvendelse i denne typen samarbeid.

3.1.8 Samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene

I årsmeldingen for 2007 orienterte utvalget om en sak som gjaldt samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene. Utvalget hadde tatt opp med Toll- og avgiftsdirektoratet enkelte generelle spørsmål angående etterprøvbarheten av samarbeidet med PST og det rettslige grunnlaget for samarbeidet. Utvalget stilte også spørsmål ved to konkrete tollkontroller som var gjennomført etter anmodning fra PST.

Utvalgets undersøkelser i saken har klargjort at tollmyndighetene ikke har hjemmel til å gjennomføre tollkontroller utenfor "tollforvaltningens område", noe som innebærer at tollmyndighetene på selvstendig grunnlag må vurdere om det foreligger hjemmel til tollkontroll når PST anmoder om bistand. Når det gjaldt de to konkrete tollkontrollene fant utvalget at tollmyndighetene i ettertid ikke kunne dokumentere hvilken informasjon fra PST som hadde gitt grunnlag for å gjennomføre kontrollene. Mangelen på notoritet ble kritisert av utvalget. Ved nærmere undersøkelser i PST fant utvalget at tjenesten i den ene saken hadde innhentet kjennelse for hemmelig ransaking av bagasjen til den mistenkte, men at kontrollen som var gjennomført var mer omfattende enn det som var hjemlet i rettsavgjørelsen. I den andre saken kom det fram at PST ikke hadde gitt nærmere informasjon til tollmyndighetene om hva saken gjaldt og at det heller ikke i saksdokumentene i PST fremkom noe som ga indikasjoner om at grunnlaget for mistanken som PST hadde knyttet seg til tollovgivningen. På forespørsel fra utvalget ble PSTs mistankegrunnlag grunngitt nærmere, men heller ikke disse opplysningene var særlig konkrete relatert til tollovgivningen.

Utvalget har også stilt spørsmål ved behovet for retningslinjer for samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene. I årsmeldingen for 2007 orienterte utvalget om at det var undertegnet en samarbeidsavtale mellom PST og Toll- og avgiftsdirektoratet som bl.a. slår fast at informasjonsutveksling og samarbeid skal skje innenfor rammen av partenes eget hjemmelsgrunnlag. Det var på det tidspunktet ennå ikke utarbeidet retningslinjer. Da årsmeldingen for 2007 ble behandlet, ba kontroll- og konstitusjonskomiteen utvalget om å følge opp arbeidet med retningslinjene og komme tilbake med en orientering.

PST har informert utvalget om at det nå er utarbeidet retningslinjer for samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene som bl.a. fastsetter at samarbeidet skal fokusere på gjensidig informasjonsutveksling som er relevant for partenes ansvarsområder og at utveksling av informasjon skal skje innenfor taushetspliktreglenes rammer. Informasjonsutveksling skal dokumenteres og hjemmelen skal angis. Anmodning om bistand til kontroll skal kun skje innenfor de respektive forvaltningsområder. I tillegg er prosedyrene for slike anmodninger fastsatt nærmere. Prosedyren krever at anmodningene skal nedfelles skriftlig samt at hjemmel og grunnlag for kontrollbistanden, hvem som har hovedansvaret for gjennomføring av kontrollen og hvilket forvaltningsområde man befinner seg innenfor, skal dokumenteres.

At det nå er fastsatt retningslinjer for samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene har stor betydning, særlig for det operative samarbeidet, der det er viktig med klare rammer for både informasjonsutveksling og bistand til kontroll. Tollmyndighetene har en svært vid og skjønnsmessig adgang til å gjennomføre kontroller innenfor sitt ansvarsområde, mens PST for de samme inngrepene må innhente rettens kjennelse for å gjennomføre ransaking. Dette medfører at det kan være et potensial for omgåelse fra PSTs side og det er derfor viktig med klare rammer omkring samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene, noe retningslinjene bidrar til. Det må også legges til grunn at retningslinjene vil legge til rette for en bedre ekstern kontroll.

3.1.9 Samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene

Utvalget har de senere årene lagt vekt på å få kunnskap om samarbeidsrelasjonene mellom EOS-tjenestene og andre offentlige myndigheter, særlig fordi kunnskap om disse vil kunne være av betydning for kontrollen med tjenestene. Utvalget kan også ha et mer direkte kontrollansvar overfor myndigheter som samarbeider og utveksler informasjon med tjenestene, jf. at utvalgets kontrollområde er funksjonelt definert.

Utvalget orienterte i meldingen for 2006 om samarbeidsrelasjonene mellom PST og utlendingsmyndighetene, og i 2007 hadde utvalget et møte med Utlendingsdirektoratet (UDI). I møtet ble det bl.a. orientert om samarbeidet med PST. Direktoratet opplyste om at det ville bli utarbeidet skriftlige retningslinjer for informasjonsutveksling og kontakt mellom tjenesten og UDI. Utvalget har sett et utkast til retningslinjer, som nå er til godkjenning i Justisdepartementet. Utvalget forutsetter at retningslinjene vil være på plass i løpet av kort tid.

I 2008 har utvalget ved to av inspeksjonene i PST foretatt stikkprøvekontroller av korrespondansen mellom PST og UDI. Kontrollen har ikke gitt grunnlag for oppfølging. Utvalget vil også i 2009 føre kontroll med samarbeidet mellom tjenesten og UDI.

3.1.10 Etterforsking av PSTs kilder/informanter

I november 2008 ble det kjent gjennom pressen at en afghansk general med opphold i Norge kan ha vært involvert i krigsforbrytelser og brudd på menneskerettighetene. PST skal ha samarbeidet med generalen for å få informasjon om situasjonen i Afghanistan. I pressen ble det hevdet at Oslo statsadvokatembete besluttet å ikke iverksette etterforsking av generalen etter anbefaling fra PST som mente det ville bli for vanskelig å etterforske saken.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreta noen vurdering av statsadvokatens beslutning om å ikke iverksette etterforsking av generalen. Men utvalget kan undersøke PSTs rolle i saken, herunder hvilke vurderinger som lå til grunn for anbefalingen til statsadvokaten. I den forbindelse vil det være aktuelt å gjennomgå saksdokumentene bl.a. med sikte på å avklare om de opplysningene som er gitt til statsadvokaten har grunnlag i informasjonen tjenesten besitter om generalen. Hvorvidt PST har inngått en avtale med personen om unnlatt etterforsking mot at vedkommende samarbeider med tjenesten eller om tjenestens anbefaling til statsadvokaten er begrunnet i at en etterforsking vil begrense tjenestens mulighet for å få informasjon fra kilden, vil være sentralt i utvalgets undersøkelser.

På bakgrunn av presseoppslagene besluttet utvalget å foreta nærmere undersøkelser av saken. Undersøkelsene pågår fortsatt og omtales ikke nærmere her. Saken reiser prinsipielle spørsmål om politiets bruk av kilder/informanter som kan ha gjort seg skyldige i alvorlige straffbare handlinger. Utvalget vil i 2009 følge opp den konkrete saken samt den generelle problemstillingen om bruk av kilder/informanter.

3.1.11 Forebyggende saker ved en lokal PST-enhet

Ved inspeksjon av et lokalt PST-ledd stilte utvalget enkelte spørsmål vedrørende tre forebyggende saker. Etter inspeksjonen ble sakene innhentet for nærmere gjennomgang av utvalget. Alle tre sakene reiste problemstillinger knyttet til årlig revurdering og saksfremdrift, og i én av sakene stilte utvalget spørsmål om grunnlaget for saksopprettelse. I tillegg hadde utvalget spørsmål til behandling av personopplysninger i en rapport.

Forebyggende saker kan opprettes når det foreligger "grunn til å undersøke om noen forbereder et straffbart forhold som Politiets sikkerhetstjeneste har til oppgave å forebygge". I retningslinjene er det videre fastsatt at tjenesten ved vurderingen av om forebyggende sak skal opprettes skal legge vekt på trusselsituasjonen, opplysningenes art, bl.a. om de er verifiserte, og om omfanget av forebyggende tiltak står i forhold til trusselsituasjonen. En av sakene ved PST-enheten var opprettet på bakgrunn av en generell bekymring knyttet til personens ytre trekk, omgangskrets og angivelige posisjon ved et religiøst samlingssted. Det fremkom ingen vurderinger i saksdokumentene opp mot aktuelle straffebestemmelser.

Utvalget erkjente at terskelen for opprettelse av forebyggende saker er lav og at opprettelse hovedsakelig må baseres på et politifaglig skjønn. Utvalget uttrykte imidlertid at det må kreves et visst konkret grunnlag og at opplysninger om religiøs overbevisning eller ytre trekk alene vanskelig kan sies å begrunne opprettelse av forebyggende saker. Utvalget mente at opplysningene om vedkommendes omgangskrets muligens kunne være tilstrekkelig, men at heller ikke disse opplysningene var særlig konkretisert sett i lys av aktuelle straffebestemmelser. Utvalget bemerket også at det bør kreves høy bevissthet i forhold til opprettelse av og behandling av opplysninger i forebyggende saker på områder hvor man risikerer å behandle opplysninger om en person i strid med PST-instruksen § 15 om forbud mot behandling av opplysninger om en person kun på bakgrunn av religiøs overbevisning.

I sin redegjørelse til utvalget viste PST-enheten til at det i disponeringsskrivet fra DSE er uttrykt at forebyggende saker alltid skal opprettes når det er grunnlag for det, uavhengig av enhetenes kapasitet og kompetanse. Til dette uttrykte utvalget at DSEs retningslinjer er klare på at saker skal ajourholdes og at det skal være fremdrift i sakene. Selv om det fra sentralt hold er gitt anledning til å sitte med restanser over noe tid, er det en klar forutsetning at lokale enheter ikke skal la forebyggende saker løpe over flere år uten at det er noen form for progresjon i disse. Utvalget mente derfor at situasjonen burde ha vært avklart med DSE. Utvalget pekte også på at det ved revurdering av sakene ikke var utarbeidet en skriftlig rapport som grunnlag for å videreføre sakene og at det derfor var vanskelig å kontrollere om grunnlaget for videreføring var til stede.

Utvalget fant også grunn til å kritisere PST-enheten for behandling av opplysninger i en rapport om samtlige identifiserbare personer med tilknytning til et religiøst samlingssted, hvor enkelte personer kunne mistenkes for å forberede straffbare handlinger som PST har til oppgave å forebygge. Utvalget anså at opplysningene var behandlet i et lokalt arbeidsregister i strid med retningslinjer fra DSE. I tillegg fant utvalget at behandlingen av opplysninger om noen av personene var foretatt i strid med PST-instruksen § 15 om forbud mot behandling av opplysninger om en person kun på bakgrunn av religiøs overbevisning.

PST-enheten har opplyst at de tre forebyggende sakene utvalget hadde merknader til er avsluttet. Når det gjelder behandling av opplysningene om personer med tilknytning til det religiøse samlingsstedet, har utvalget bedt om at det foretas en ny vurdering av om opplysningene fremdeles skal oppbevares i PST. Utvalget vil følge opp dette i 2009.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at det i 2008 er gjennomført seks inspeksjoner i Den sentrale enhet og i fire lokale PST-enheter rundt om i landet. Videre har utvalget hatt 13 klager fra enkeltpersoner mot PST, men uten at det har vært grunnlag for å reise kritikk mot tjenesten i noen av disse.

Komiteen er enig med utvalget i at det er en viktig kontrolloppgave å påse at det ikke benyttes sikkerhetsgradering uten at det er et reelt behov for det og at avgradering og vurdering av meroffentlighet foretas i tråd med regelverket.

Kontroll med PSTs arkiver og registre er en viktig del av utvalgets virksomhet. Kontrollen skal bidra til å sikre at ikke tjenesten urettmessig behandler opplysninger om enkeltpersoner og at opplysninger den ikke lenger har behov for slettes. Dette krever individuell behandling og forutsetter klare retningslinjer for virksomheten. Komiteen vil understreke betydningen av gode rutiner for sletting av personopplysninger og oppfølging av kravet om skriftlig begrunnelse for å beholde opplysninger det kan reises tvil om nødvendigheten av.

Komiteen har merket seg utvalgets engasjement i forhold til PST-instruksens § 15 hvoretter tjenesten ikke skal behandle opplysninger " kun på bakgrunn av hva som er kjent om personens etnisitet eller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold". Dette er et viktig kontrollområde, og komiteen forutsetter at utvalget fortsatt setter fokus på disse spørsmålene i sitt fremtidige kontrollarbeid.

Utvalget understreker viktigheten av at tjenesten foretar en konkret vurdering av spørsmål om eventuell videreføring av arbeidsregistreringer på kontraetterretningsfeltet utover femårsfristen. Komiteen har merket seg at tjenestene etter fornyet gjennomgang, ikke anser de forhold som foranlediget utvalgets spørsmål nødvendige å beholde i registeret, og anser dette som en bekreftelse på betydningen av kontrollen.

Komiteen registrerer med tilfredshet at utvalgets kontroll med emnearkiver og personsakarkiver i 2008 ikke har gitt grunnlag for nærmere oppfølging.

Komiteen har merket seg årsmeldingens omfattende fremstilling av spørsmål i tilknytning til avgradering og innsyn i PSTs arkiver. Dette er spørsmål som krever nøye avveining mellom tjenestens behov for å kunne utføre sine oppgaver og den enkeltes personvern. Komiteen forutsetter at utvalget arbeider videre med problemkomplekset og imøteser en redegjørelse for arbeidet i årsmeldingen for 2009.

Komiteen viser til problemstillinger rundt registrerings- og slettingsbegrepet i PSTs arbeidsregister. Blant annet er det stilt spørsmål om det skal være anledning til å beholde informasjon om en person etter at vedkommende er slettet som objekt. Komiteen har merket seg at tjenesten vil ta opp diverse spørsmål rundt informasjon i arbeidsregisteret med Justisdepartementet med tanke på en eventuell presisering i regelverket. Komiteen ber om å bli holdt orientert om saken.

Årsmeldingens fremstilling av spørsmål i tilknytning til utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester har fått betydelig oppmerksomhet i media. Komiteen stilte i den forbindelse spørsmål til justisministeren om "det er tilfredsstillende at det avdekkes planlagte terrorhandlinger i annet land og at tjenesten ikke varsler dette landet under henvisning til manglende respekt for menneskerettigheter" og om den aktuelle saken "er behandlet på en måte som gjør at de aktuelle personene kan vende tilbake til Norge?".

Komiteen viser til justisministerens svar hvoretter tjenesten i den aktuelle saken via annet lands tjeneste, sørget for at berørte myndigheter mottok aktuell informasjon. Videre opplyser justisministeren at "de aktuelle utlendingene i Norge hadde lovlig opphold i landet, og at den aktuelle etterforskningen ikke ga tilstrekkelig grunnlag for videre straffesak eller sak om utvisning av hensyn til rikets sikkerhet".

Komiteen tar svaret til etterretning. Korrespondansen følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen har merket seg at EOS-utvalget har ført kontroll med tjenestens bruk av tvangsmidler i enkeltsaker og registrerer at undersøkelsene for 2008 ikke har gitt grunnlag for kritikk mot PST.

Komiteen viser til tidligere anmodning til Regjeringen om å foreta en gjennomgang av gjeldende regelverk for samarbeidsoperasjoner mellom Politiets sikkerhetstjeneste og Etterretningstjenesten. Komiteen har merket seg at forslag til nærmere rutiner for samarbeidet mellom tjenestene er til behandling i Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Komiteen registrerer at EOS-utvalget gir en detaljert redegjørelse for en enkelt sak hvor PST og E-tjenesten er involvert. Komiteen anser det ikke formålstjenlig å gå nærmere inn i denne, men vil på generelt grunnlag understreke betydningen av at det er klarhet omkring samarbeidsoperasjoners formål og rettsgrunnlag. Videre er det viktig at prosessene er dokumentert og lar seg etterprøve.

Komiteen vil understreke at de hemmelige tjenesters virksomhet må være bygget på tillit og forutsetter at det finnes rutiner for å sikre sporbarhet og mulighet for kontroll. Komiteen viser til at utvalgets undersøkelser har avdekket at tollmyndighetene ikke har hjemmel til å gjennomføre tollkontroller utenfor "tollområdets område." Dette betyr at tjenesten selv må vurdere om den har hjemmel i eget regelverk for å gjennomføre kontroll dersom andre tjenester ber om bistand.

Komiteen har merket seg at det nå er utarbeidet egne retningslinjer for samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene. Komiteen ser positivt på dette og forutsetter at retningslinjene gjør det enklere å føre kontroll med informasjonsutvekslingen mellom tjenestene.

Komiteen viser til at retningslinjer for samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene vil være på plass i løpet av kort tid og har merket seg at utvalget følger utviklingen.

Komiteen konstaterer at utvalget har satt i gang undersøkelser av om PST har inngått avtale med en afghansk general som kan være involvert i krigsforbrytelser. Avtalen skulle i tilfelle gå ut på unnlatt etterforskning mot at vedkommende samarbeider med tjenesten eller at tjenestens anbefaling til statsadvokaten er begrunnet i at en etterforskning vil begrense tjenestens mulighet for å få informasjon fra kilden. Komiteen er enig i at saken – dersom presseoppslagene medfører riktighet – reiser prinsipielle spørsmål om politiets bruk av kilder/informanter som kan ha gjort seg skyldige i alvorlige straffbare handlinger. Komiteen forutsetter at den orienteres om resultatet av undersøkelsene på egnet måte.

Komiteen vil understreke at terskelen for å opprette sak av forebyggende karakter bør være lav. Komiteen registrerer at de tre sakene utvalget har hatt merknader til er avsluttet og at utvalget har bedt om at spørsmålet om behandling av opplysninger om personer med tilknytning til et religiøst samlingssted blir undergitt ny behandling. Komiteen forutsetter å bli holdt orientert om fremdriften i saken.