Den offentlege sektoren og statsforvaltninga
ser annleis ut i dag enn då Stortinget handsama den førre stortingsmeldinga
om forvaltningspolitikken.
Frå tenesteproduksjon
til utøving av avgjerdsmakt: Fleire oppgåver som vart løyste innafor statsforvaltninga
for 15–20 år sidan, ligg i dag i statlege selskap eller er ikkje
lenger statlege oppgåver i det heile. Dette gjeld særleg tenesteproduksjon.
Fleire organisasjonsformer: Staten har
teke i bruk nye organisasjonsformer. Hovudskiljet går mellom dei
verksemdene som er ein del av staten som juridisk person, og verksemder
der staten har styringsinteresser, til dømes som eigar, men der
verksemda ikkje er ein del av staten som rettssubjekt. Dei verksemdene
som er ein del av staten som rettssubjekt, vert gjerne inndelte
i ordinære forvaltningsorgan, forvaltningsbedrifter og forvaltningsorgan
med særskilde budsjettfullmakter. Det er ofte tilknytinga til statsbudsjettet, det
vil seie om dei er netto- eller bruttofinansierte over statsbudsjettet.
Organisasjonsformene utafor staten som rettssubjekt vert gjerne
inndelte i statlege aksjeselskap, statsføretak, særlovsselskap og
stiftingar. Desse formene vert regulerte i eigne lover, som aksjelova,
lov om statsføretak, ulike særlover og lov om stiftingar.
Auka fridom og sjølvstende for underliggjande verksemder:
Endringar i styrings- og budsjettsystema har gitt statlege verksemder
auka fridom og sjølvstende, også innafor kvar enkelt organisasjonsform.
Departementa skal setje klare mål og sjå til at resultata er som
forventa, medan dei underliggjande verksemdene har større fridom
i val av verkemiddel og disponering av budsjetta innafor dei styringssignala
som departementet og statsråden har gitt.
Klarare rolle- og oppgåvedeling: Klargjeringa
av roller og oppgåvefordeling mellom departement og underliggjande
verksemder har i nokre sektorar ført til at det er oppretta fleire
verksemder. Nye tilsynsorgan er eit døme på dette. Samla sett har
likevel talet på forvaltingsorgan gått ned. Mange verksemder er
slått saman til større einingar, mellom anna for å få meir samordning
og heilskapstenking i forvaltninga.
Regelforenkling og brukarretting: Omsynet
til individuelle brukarar, anten det er enkeltmenneske, organisasjonar
eller næringsliv, har fått meir vekt. Forenkling av regelverk og
utvikling av tenester som er betre tilpassa det brukarane treng,
har stått sentralt. Brukarundersøkingar og serviceerklæringar er
tekne i bruk for å sikre betre brukarretting.
Digitalisering og nye arbeidsformer: Informasjonsteknologien
har endra måten innbyggjarane, næringslivet, kommunane og andre
har kontakt med statsforvaltninga på, og har hatt innverknad på
korleis forvaltninga er organisert og arbeider. Meir bruk av informasjonsteknologi
i statsforvaltinga har gitt stor effektiviseringsvinst og rom for
nye arbeidsformer og har dessutan opna for friare val av kvar i
landet oppgåvene skal løysast. IKT har gjort det mogleg med sjølvbetente
løysingar, til glede for brukarane og forvaltninga sjølv.
Endring i samansetjinga av dei tilsette.
Talet på tilsette innafor tariffområdet til staten er ein firedel
lågare i dag enn i 1992. Gjennomsnittsalderen på dei tilsette har
auka. Det gjeld òg blant leiarane. Det har vorte fleire med høgare
utdanning. Talet på kvinner blant dei tilsette og i leiarstillingar
har auka. Ved utgangen av 2007 var det 37 prosent kvinnelege leiarar.
Det statlege tariffområdet er den sektoren i arbeidslivet som har
minst skilnad i løn mellom kvinner og menn. Sjølv om det har vorte
fleire tilsette med innvandrarbakgrunn i staten, er denne delen
framleis liten.
Internasjonalisering: Grenseoverskridande
utfordringar, som klimaendring, forureining, migrasjon og økonomisk
samanveving, har internasjonalisert den nasjonale politikken og har
gjort skiljet mellom utariks- og innarikspolitikk mindre klårt.
Dei internasjonale avtalane verkar inn på korleis nasjonalstatane
kan organisere statsforvaltninga.
Meldinga peikar på at Noreg har ei velfungerande
og omstillingsdyktig statsforvaltning. Regjeringa ønskjer ei statleg
forvaltning som endrar seg i takt med samfunnsutviklinga. Forvaltninga
må utvikle seg i samspel med det innbyggjarane treng, og i takt
med endra politiske mål. Meldinga peikar mellom anna på desse utfordringane:
Klima- og miljøendringane
vil få store, men usikre konsekvensar. På fleire område må forvaltninga
vere i stand til å ta framtidsomsyn utan å ha sikker kunnskap. Klima-
og miljøendringane utfordrar forvaltninga når det gjeld evna til å
løyse problem på tvers av etablerte sektorar. Også på andre område
er det nødvendig å arbeide med førebygging og risikohandtering og gripe
inn i uønskte utviklingskjeder som seinare kan gi meir kostbare
og dramatiske konsekvensar.
Samfunnet vert meir differensiert, mangfaldig, individualisert
og på mange vis òg meir fragmentert. Forvaltninga vert derfor utfordra
når det gjeld valet mellom standardiserte og spesialtilpassa løysingar.
Forvaltninga sjølv må i større grad spegle mangfaldet i samfunnet
elles.
Kunnskapssamfunnet vert meir spesialisert. Samstundes
med betre og djupare kunnskap på stadig fleire område, vert det
vanskelegare å halde oversikt og ha heilskapleg forståing, sjølv
på avgrensa område, noko som er ein føresetnad for effektiv og føremålstenleg
samfunnsstyring.
Ein open økonomi og internasjonalisering
gjer at endringar utafor Noregs kontroll slår inn over det norske
samfunnet. Internasjonaliseringa aukar både tilfanget på kunnskap
og behovet for kunnskap, samstundes som statsforvaltninga må vere
ein kompetent deltakar i internasjonale samarbeidsorgan.
Andre sentrale utfordringar for forvaltninga
i åra som kjem, er knytte til desse utviklingstrekka:
Det vert auka press
på offentlege utgifter, mellom anna ved at det vert færre i yrkesaktiv
alder som skal løyse ressurskrevjande velferdsoppgåver.
Folk har større forventningar til kvalitet,
effektivitet og service. Det er ei utfordring for forvaltninga å
arbeide med brukarretting, særleg på tvers av etablerte organisasjonsgrenser.
Den teknologiske utviklinga går fort, ikkje
minst på IKT-området. Staten må ta i bruk ny teknologi på ein slik
måte at forvaltninga kan verte enklare for brukarane og gjere seg
nytte av effektiviseringsvinsten.
Det at staten er så stor og mangfaldig,
har òg ført til at mange oppgåver er delegerte til underliggjande
organ. Dermed kan dei sentrale styresmaktene samle merksemd og ressursar
om overordna prioriteringar og politiske avgjerder. Dette set store
krav til den politiske styringa, som må sikre at vurderingar og
avgjerder på lågare nivå i forvaltninga har klar politisk forankring
og legitimitet.
Det er ofte komplekse og usikre samanhengar mellom
offentleg innsats og resultata av innsatsen. Staten har òg mange
ambisiøse og stundom motstridane mål. Dette skil offentleg sektor
frå privat marknadsstyrt verksemd. Treffsikker verkemiddelbruk og
betre kunnskap om mål og verkemiddel er ei stor utfordring for forvaltninga.
Det er i stor grad kvar enkelt sektor som må
møte desse utfordringane. Forvaltningspolitikken skal støtte opp
under sektorane i forbetringsarbeidet og leggje til rette for at
ulike delar av forvaltninga kan lære av kvarandre. Samordna og heilskapleg
tenking skal prege forvaltningsutviklinga. Forvaltningspolitikken
må derfor setje nokre felles normative rammer for utviklinga som
skal skje i sektorane. Etiske retningsliner, prinsipp for organisering
og Plattform for leiing i staten er døme på dette.
Jamført med mange andre land har Noreg ein stor
offentleg sektor. Dette er politisk prioritert, og det forpliktar.
Forvaltninga er under demokratisk politisk styring. Innbyggjarane
skal ha medråderett, ikkje berre gjennom å røyste ved val, men òg
ved å verte tekne med i oppgåveløysinga.
Fleire vestlege land har dei siste tiåra satsa
på å fremme kostnadseffektivitet og brukarorientering gjennom meir
fristilling og marknadskonkurranse. Dette har endra rammeverket
for politisk styring i mange sektorar, i Noreg òg.
Komiteen viser til
at den norske velferdsmodellen bygger på at sentrale velferdsordninger skal
være universelle. Dessuten har oppgavene tradisjonelt i stor grad
blitt utført av det offentlige. Komiteen deler meldingens
syn om at statsforvaltningen har gjennomgått store endringer de
siste 20 årene. I løpet av disse årene har forvaltningspolitikken
i større grad enn tidligere hentet inspirasjon fra markedsløsninger.
Det er lagt mer vekt på hvordan økonomiske incentiver fungerer,
måling av resultater og konkurranseutsetting og innslag av belønnings- og
straffesystemer.
Komiteen viser til at flere oppgaver
nå løses i et marked, og dette har skapt økt behov for tilsyn og
kontroll. Begrunnelsen har vært krav til økt effektivitet og bedre
ressursutnyttelse. For å legge grunnlag for måling av resultater,
er også flere offentlig enheter blitt inndelt i såkalte resultatenheter.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, mener at dette har ført til økt fragmentering
og desintegrering av forvaltningsorganisasjoner. Flertallet viser
også til meldingens beskrivelse og analyse av New Public Management.
Flertallet viser til at intensjonene
har vært gode. Kravet til offentlig sektor har økt. Det offentlige
har ansvar for livsviktige og grunnleggende tjenester som betyr
mye i folks hverdag og som legger beslag på store ressurser. Det
er legitimt og nødvendig å være opptatt av at ressursene brukes
effektivt og treffsikkert. Flertallet mener at erfaringene
med oppsplitting viser at det ikke har ført til en mer homogen offentlig
sektor, og at man har undervurdert kostnadene ved konkurranseeksponering
og intern konkurranse. Flertallet er derfor enig
med Maktutredningen som i sluttrapporten (NOU 2003:19) påpeker at
slike reformer kan ha høye omkostninger:
"Omstilling kan trekke innsats og oppmerksomhet vekk
fra arbeidstakernes primæroppgaver og skape usikkerhet i arbeidssituasjonen.
Dette kan føre til at dyktige ansatte slutter og kompetanse må bygges
opp på nytt. Mange av de sentrale målene for offentlige tjenester
– som rettsikkerhet, likebehandling og betryggende saksgang – er
vanskelig å måle. De kan bli skadelidende i effektiviseringsprosesser
når forenklede målstandarder legges til grunn. Et av problemene
med den offentlige reformpolitikken har vært at styringsprinsipper
som brukes i produksjonsbedrifter med entydige mål overføres til
institusjoner hvor de kommer på tvers av virksomhetens egenart."
Flertallet mener derfor at styringsprinsippene for
offentlig sektor må legge til grunn samordning og helhet framfor
fragmentering og konkurranse. For å unngå at dyktige medarbeidere slutter,
slik Maktutredningen understreker, må offentlig sektor bli ledende
på kunnskap og kompetanseutvikling.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, mener dessuten at offentlig sektor skal
være ledende på innovasjon. Offentlig sektor bør være en pådriver
og et lokomotiv for å innføre ny og bedre teknologi, bedre måter
å gjøre ting på, og på denne måten bli mer effektiv og brukervennlig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre vil fristille flere statlige forvaltningsorgan
og sikre markedseksponering. Disse medlemmer vil
bemerke at det finnes et stort potensial i at offentlige virksomheter
utsettes for mer markedseksponering og direkte krav fra brukere
i samfunnet. Disse medlemmer vil vise til at en rapport
fra BI (juni 2008) har undersøkt erfaringene fra selskap som Statkraft,
Statnett, Posten, Telenor, jernbaneselskapene, Avinor, Mesta og
Entra Eiendom. De konkluderer helt klart med at endret struktur
og styringsform har gitt et kvalitetsløft hos disse store aktørene. Disse
medlemmer vil påpeke at omdannelsen av forvaltningsorgan
til selvstendige juridiske virksomheter har hatt en rekke positive
effekter. Disse medlemmer vil vise til at for de
aller fleste foretakene produseres det nå flere og bedre tjenester
til en lavere kostnad. I alle selskapene innebar fristilling en
reduksjon i årsverkinnsatsen samtidig med at produksjonen økte. Disse
medlemmer er tilfredse med at foretakenes markedseksponering
har ført til et sterkere fokus på brukerne, og at foretakene har et
godt omdømme blant brukerne og i befolkningen.
Disse medlemmer vil vise til
at analysen til BI ikke gir belegg for påstanden om at prisen for foretakenes
økonomiske suksess har vært en undergraving av demokratiske styringsmuligheter. Disse
medlemmer vil påstå at styringsmulighetene ikke er underminert,
men tvert imot åpner for et nytt styringsregime ved at man får en klarere
arbeidsdeling mellom tilsynsfunksjon, produksjonsoppgaver og styringsverktøy
under direkte parlamentarisk kontroll. Disse medlemmer mener
det er særlig på infrastruktur, innenfor vei og jernbane, samt grenseflaten mellom
velferdsstaten og arbeidslivet hvor det er behov for nyskapende,
bedriftsrettet tjenesteyting. Disse medlemmer mener
det er viktig å få vurdert hvilke av disse områdene som kan fristilles.
I den sammenheng må også effekten av en eventuell delprivatisering
vurderes.
Disse medlemmer ønsker å åpne
for flere frivillige og private aktører innen offentlig tjenesteproduksjon. Disse
medlemmer tror på mangfold og konkurranse som et godt prinsipp for
å bidra til bedre ressursbruk og økt kvalitet. Konkurranse skjerper
og oppfordrer til smartere løsninger som igjen gir mer og bedre
velferd. Disse medlemmer ønsker at flere frivillige organisasjoner
og private aktører skal få bidra innen tjenestesektoren hvor det
offentlige nærmest er monopolist. Utfordringene innen helse og omsorg
er så store at alle gode krefter må slippes til. Disse medlemmer mener
vi da vil få mer nytenkning og dermed bedre tjenester over tid. Disse
medlemmer vil presisere at det offentlige fortsatt skal
finansiere og kvalitetssikre tjenestene.
Disse medlemmer verdsetter offentlig
sektor. Det er imidlertid viktig at offentlig sektor er både effektiv
og omstillings- og tilpasningsdyktig, og at den ikke vokser seg
for stor på bekostning av det private næringsliv. Fram mot år 2050
står vi overfor en stor endring i den demografiske sammensetningen
i Norge, med en dobling av antallet eldre over 67 år og en sannsynlig
reduksjon i antallet skattebetalere i yrkesaktiv alder. Dette vil
kreve optimal organisering av offentlig sektor, for å frigjøre så
mange hender og hoder som mulig til å drive både velferd og verdiskaping. Perioden
fra 2010 til 2020 framstår som særdeles gunstig for å gjøre offentlig
sektor optimalt tilpasset de store utfordringene i eldreomsorgen fra
2020. I perioden 2010 til 2020 er det en viss økonomisk handlefrihet
og en viss demografisk stabilitet.