I stortingsmeldingen presenteres en samlet gjennomgang
av reglene i særlovene/sektorlovgivningen som gir hjemmel for statlig
tilsyn med kommunene. Gjennomgangen er et resultat av regjeringens
oppfølging av Stortingets oppdrag i Innst. O. nr. 19 (2006–2007).
Kommunal- og regionaldepartementet har ledet arbeidet med den interdepartementale
gjennomgangen. Det er det enkelte sektordepartement som har hatt
ansvaret for lovarbeidet knyttet til den enkelte særlov, og som
dermed har fremmet, eller vil fremme, forslag til endringer i tilsynshjemlene
for Stortinget i egne proposisjoner. Gjennomgangen har omfattet
tilsynshjemler i til sammen 14 lover.
Sektordepartementene har med bakgrunn i en risiko-
og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) konkludert med at det er behov
for alle eksisterende tilsynshjemler, og at de derfor bør opprettholdes. Stortingsmeldingen
synliggjør at det har blitt statlig tilsyn med kommunene på stadig
flere områder.
Den 7. desember 2006 ble det vedtatt et nytt
kapittel 10 A om statlig tilsyn i kommuneloven. Lovendringen trådte
i kraft 1. mars 2007. Med det nye kapitlet er regler om statlig
tilsyn med kommunesektoren blitt en del av kommuneloven. Kapittel
10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler
for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene har som mål å gjøre
statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart.
Det nye kapittel 10 A om tilsyn i kommuneloven legger
opp til at det er særlovene som skal angi hvilke områder det skal
føres tilsyn med. Kommuneloven fastsetter hvordan tilsyn skal gjennomføres
(rammer og myndighet for tilsyn, saksbehandlingsregler, klage og
virkemiddelbruk). Tilsynsreglene i kommuneloven er gitt en utforming
som forutsetter at det er fylkesmennene som skal føre alt statlig
tilsyn med at kommunene oppfyller sine lovpålagte kommuneplikter.
Statlig tilsyn med kommunene må ses i sammenheng
med det generelle forholdet mellom staten og kommunesektoren. Ved
utformingen av statlig tilsyn må det tas hensyn til at kommuner og
fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter. De har selvstendig
myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet.
Staten styrer kommunesektoren gjennom lov og regelverk,
finansieringsordninger og mykere styringsvirkemidler som retningslinjer,
dialog, veiledning og samhandling. Rammestyring med rom for lokale
prioriteringer og tilpasninger er et overordnet prinsipp når staten
skal innrette ordninger og virkemidler rettet mot kommunesektoren.
Det at statlig tilsyn kun skal kontrollere lovligheten av kommunenes
virksomhet, er et uttrykk for rammestyringsprinsippet.
Samtidig er det et legitimt behov for å kontrollere
at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter overfor innbyggerne.
Kommunene kontrolleres og påvirkes på mange ulike måter: Innbyggernes
synspunkter fanges opp gjennom den demokratiske styringskjeden.
Avgjørelser truffet av folkevalgte organ eller den (fylkes)kommunale
administrasjon kan bringes inn for departementet for lovlighetskontroll. Kommunene
driver selv egenkontroll overfor egen virksomhet med utgangspunkt
i kommunelovens bestemmelser om kontrollutvalg, revisjon og administrasjonssjefens
internkontroll. I tillegg setter særlovgivningen på flere områder
krav til internkontroll i kommunene. Innbyggernes rett til å påklage
enkeltvedtak er også en viktig kontrollmekanisme. I tillegg finnes
godkjenningsordninger, rapporteringsordninger, statlige og kommunale
ombudsordninger, domstolskontroll, medias rolle som debatt- og informasjonsorgan
og ikke minst statlig tilsyn.
Tilsyn er et sterkt statlig kontroll- og styringsvirkemiddel,
og fire hensyn og verdier bør inngå i en overordnet vurdering av
behov for statlig tilsyn med kommunesektoren (jf. NOU 2004:17 Statlig
tilsyn med kommunesektoren og Ot.prp. nr. 97 (2005–2006)):
Hensynet til den
enkeltes rettssikkerhet.
Hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet.
Hensynet til det kommunale folkestyret.
Hensynet til en formålseffektiv offentlig
ressursbruk.
Staten og kommunene har et felles overordnet mål
i å gi gode tjenester til innbyggerne. Et hensiktsmessig og målrettet
tilsyn vil kunne gi grunnlag for læring og kvalitetsutvikling i
kommunene, og kan være et viktig bidrag inn i kommunenes egenkontrollarbeid.
Samtidig er hensynet til det lokale selvstyret en verdi som kan
trekke i motsatt retning, og derfor må avveies i forhold til tilsynsbestemmelsenes
omfang og ikke minst detaljeringsgrad. Tilsynet skal ikke erstatte
lokal skjønnsutøvelse, men passe på at lokalforvaltningen oppfyller
sine lovbestemte plikter.
Kommunenes utførelse av lovpålagte oppgaver skjer
under mange ulike organisatoriske modeller. Lovreglene om tilsyn
må anvendes innenfor et mangfold av måter å organisere og løse oppgaver
på.
Kommunelovens regler om statlig tilsyn med kommunesektoren
omfatter kommunens oppfyllelse av sine plikter både hvor denne skjer
i egen regi, dvs. ved hjelp av tjenestetilbydere som er en del av
kommunen, og der kommunen oppfyller sine plikter gjennom kjøp av
tjenester fra selvstendige rettssubjekter (tjenesteavtaler).
Virkeområdet for kapittel 10 A i kommuneloven er
avgrenset til tilsyn med de genuine kommunale pliktene. Kommunene
har mange slike lovpålagte plikter som det kun ligger til kommunene
å utføre. Mange er knyttet til de viktigste velferdsområdene, som
for eksempel barnevern, pleie og omsorg, samfunnssikkerhet, planlegging
og opplæring mv.
Kommunepliktene har et mangfoldig innhold og kan
være svært ulikt formulert fra lovområde til lovområde.
Motstykket til kommuneplikter er aktørplikter, det
vil si plikter som retter seg mot enhver som driver en aktivitet
eller tilbyr en tjeneste. Reglene i kapittel 10 A kommer ikke til
anvendelse på tilsyn med kommunens etterlevelse av slike regler.
Men kommunen pålegges aktørplikter hvis den tar posisjoner som også
private rettssubjekter har. Eksempelvis må kommunen i rollen som
grunneier respektere plan- og bygningsloven, eller som eier av forbrenningsanlegg følge
forurensningsloven og som arbeidsgiver følge arbeidsmiljøloven.
Når kommunen opptrer i slike sammenhenger, er den utenfor det statlige tilsyn.
For flere virksomhetsområder er det etablert særskilte
sektortilsyn som har som oppgave å føre tilsyn med private og offentlige
aktører på et bestemt lovområde. Dette er statlige tilsyn som er
organisert utenfor fylkesmannsembetene. De fleste av disse tilsynene
er innrettet mot å føre tilsyn overfor samfunnet generelt, ikke
overfor kommuner spesielt. Av slike tilsyn kan nevnes Arbeidstilsynet,
Helsetilsynet, Mattilsynet, Konkurransetilsynet og Statens forurensningstilsyn.
I og med at sondringen mellom kommuneplikt og
aktørplikt er avgjørende for om kommunelovens regler for statlig
tilsyn kommer til anvendelse, er det viktig at dette er avklart
i forhold til de enkelte særlovene.
Stortinget har lagt til grunn at en vurdering
av innføring av statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse,
og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom
en kost- og nytteanalyse jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) og Innst.
O. nr. 19 (2006–2007).
I en vurdering av hjemler for statlig tilsyn
med kommunesektoren gjennom bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser
og kost- og nytteanalyser, er temaet risikoen for lovbrudd. Statlig
tilsyn med kommunesektoren er gjennom kommuneloven § 60 b avgrenset
til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse
av plikter pålagt i eller i medhold av lov (såkalt lovlighetstilsyn).
Risiko- og sårbarhetsanalyser og kost- og nytteanalyser
retter seg altså ikke mot mål og resultater som statlige myndigheter
selv setter for sin virksomhet og som statlige myndigheter ønsker at
kommunene skal prioritere.
I en risiko- og sårbarhetsanalyse vil summen
av kontrollordninger og andre måter å overvåke eller påvirke kommunen
på, være et viktig moment i vurderingen av risikobildet knyttet
til det fagområdet som skal analyseres. Jo flere kontrollmekanismer
som rettes mot kommunen, jo større er muligheten for å identifisere
mulige uønskede hendelser og feil i kommuneorganisasjonen.
Det er derfor sentralt innenfor det enkelte
rettsområdet å kartlegge og vurdere i hvilken grad det allerede
eksisterer andre kontroll- og påvirkningsmekanismer rettet mot et
rettsforhold som det føres tilsyn med eller vurderes å innføre tilsyn
med.
En risiko- og sårbarhetsanalytisk tilnærming skal
gi svar på hvilke områder det er grunn til å vie særlig oppmerksomhet
og sette inn risiko- og sårbarhetsreduserende tiltak på.
Deretter gjenstår det å vurdere hvilke virkemidler
som bør settes inn. Statlig tilsyn er bare ett av flere alternative
virkemidler, og valg av virkemiddel bør blant annet bero på en vurdering av
de ulike virkemidlenes formåls- og kostnadseffektivitet. Her kommer
kost- og nytteanalysene inn.
En kost- og nytteanalyse av tilsyn bør tilstrebe
å få fram hva som ville ha skjedd dersom det ikke hadde vært tilsyn
på de aktuelle områdene.
I stortingsmeldingen er det gitt en beskrivelse
av gjennomgang av tilsynshjemlene som ble utviklet av Difi (den
gang Statskonsult) i 2004 på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet.
Metodikken er kalt «Risikobasert kost-nyttevurdering av statlig
tilsyn med kommunesektoren» og finnes som egen veileder. I metodikken
er følgende vurderingspunkter sentrale:
Det sentrale utgangspunktet er at statlig tilsyn med
kommuneplikter er en lovlighetskontroll, det vil si en kontroll
av hvorvidt kommunen oppfyller de pliktene staten har pålagt ved
lov. Dette krever en konkret kartlegging av hvilke krav som ligger
i den plikten loven regulerer, og som kommunen har ansvaret for
å oppfylle. Det er en utfordring at mange av de lovbestemmelsene som
pålegger kommunen plikter, og som det skal føres tilsyn med, inneholder
ord og uttrykk som kan være vage og skjønnsmessige, og således ikke
har noe entydig innhold.
Grensene for lovlighetstilsynet må da fastsettes gjennom
den generelle tolkningen av pliktbestemmelsen, fastlegging av faktum
og fastlegging av hvem som har kompetanse til med bindende virkning
å fastsette pliktens omfang. Hovedregelen er at prøvelsesretten
for det statlige tilsynet med kommuneplikter omfatter rettsanvendelsen,
men ikke kommunens frie skjønn (hensiktsmessighetsskjønnet).
Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) ble
det lovfestet i kommuneloven § 60 d at tilsynene skal kunne gi pålegg
til kommunene om å rette forhold som er i strid med loven, men ikke
bruke andre negative reaksjoner som for eksempel tvangsmulkt. Dersom
det foreligger særlige grunner, kan det være aktuelt at særlovene beholder
avvikende regler fra kommuneloven også på dette området.
Pålegg etter kommuneloven § 60 d kan ikke brukes
som reaksjon i andre tilfeller enn ved lovbrudd. Reglene om pålegg
bygger på en forutsetning om at kommunene følger opp disse.
Kommuneloven kapittel 10 A innførte også nye klageregler
knyttet til det statlige tilsynet. Årsaken til dette er at bruken
av pålegg som reaksjonsmiddel bør skje gjennom fullt ut forsvarlig saksbehandling,
og med de samme prosedyrene som gjelder for å sikre rettsriktige
vedtak overfor de private.
På denne bakgrunn gis kommunene og fylkeskommunene
i fjerde ledd, gjennom henvisning til forvaltningsloven kapittel
VI, en rett til å påklage vedtak om pålegg. Bestemmelsene om omgjøring
(§ 35) og sakskostnader (§ 36) kommer også til anvendelse. Det samme
gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel IV og V og VIII.
I stortingsmeldingen vises det til en uttalelse
av kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst. O. nr. 19 (2006–2007).
Komitéuttalelsen understreker at målet med særlovsgjennomgangen
for det første er å identifisere bestemmelser i særlovgivningen
som hjemler statlig tilsyn med kommuneplikter, med sikte på å avgrense
statlig tilsyn til de oppgaver hvor slikt tilsyn er nødvendig og
hensiktsmessig. For det andre har det vært en målsetting at tilsynsbestemmelsene
får en harmonisert utforming, slik at tilsynsordningene i de ulike
særlovene blir bedre samordnet og at alle bestemmelser av typen
«departementet fører tilsyn med denne lov», fjernes.
I meldingen redegjøres det nærmere for de føringene
som er gitt for konkrete tilpasninger og endringer i særlovgivningen,
for å samordne og tilpasse denne til de nye generelle reglene om statlig
tilsyn i kommuneloven kapittel 10 A.
Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn
at særlovenes hjemler for statlig tilsyn med kommunene må skilles
ut som egne bestemmelser. Flere særlover har i dag tilsynshjemler som
er en del av en større lovbestemmelse som inneholder regler om både
fordeling av myndighet og oppgaver etter loven og veiledningsansvaret.
Det er hensiktsmessig at hjemmelen for statlig tilsyn skilles ut
som en egen bestemmelse for å markere at statlig tilsyn er et styringsvirkemiddel
med en spesiell status.
Tilsynsreglene i kommuneloven er gitt en utforming
som forutsetter at det er fylkesmennene som skal føre alt statlig
tilsyn med at kommunene oppfyller sine lovpålagte kommuneplikter.
Det er Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning at hjemmelen
for statlig tilsyn bør skilles fra bestemmelser som omhandler fylkesmannens
veiledningsansvar.
I utgangspunktet bør derfor tilsynsområdet spesifiseres
på paragraf- eller kapittelnivå. En slik konkretisering vil i tillegg
til å målrette tilsynet, også bidra til å gjøre det mer tydelig
og forutsigbart for kommunene hvilke deler av loven staten fører
tilsyn på. En slik innretning av bestemmelsene i særlovene vil også
være særlig viktig ved eventuelle senere innføringer av statlig
tilsyn med nye plikter for kommunene.
En henvisning fra særlovenes tilsynsbestemmelser
til kommuneloven kapittel 10 A understreker at kapitlet gjelder
for alt statlig tilsyn med kommunesektoren.
Det er hensiktsmessig at det også framgår av særlovens
tilsynsbestemmelse at fylkesmannen er tilsynsmyndighet. Dersom det
er andre enn fylkesmannen som er tilsynsmyndighet, er det naturlig
at det framgår av bestemmelsen hvilket organ det er.
Det må videre framgå av særlovens tilsynsbestemmelse
og merknader til denne at kommunelovens sentrale prinsipper om at
statlig tilsyn med kommunesektoren kun skal rettes mot de genuine
kommunepliktene, og at dette tilsynet er avgrenset til lovlighetstilsyn,
legges til grunn for tilsynsvirksomheten.
Som et utgangspunkt for denne særlovsgjennomgangen,
tilrår Kommunal- og regionaldepartementet at det utvises tilbakeholdenhet
med å utforme tilsynsbestemmelsen som en pliktregel. Fylkesmannen
og andre aktuelle statlige tilsynsetater bør i utgangspunktet gis
et skjønn med hensyn til når og hvordan tilsynet skal utføres (altså
kompetansebestemmelse).
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson Lydvo, Ingalill Olsen og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Anne June Iversen og Torkil Åmland, fra Høyre, Trond Helleland og Michael Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Heikki Holmås, fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, viser til at meldingen er en tilbakemelding til Stortinget, som har ønsket en gjennomgang av statlig tilsyn med kommunesektoren som har hjemmel i særlov. Behandlingen av Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) førte frem til at det ble vedtatt en hovedbestemmelse om statlig tilsyn i et nytt kapittel 10 A i kommuneloven, slik at en fikk gjennomgående og like regler for saksbehandling, reaksjoner og klageadgang. Dermed er det blitt enklere for brukere av loven, i første rekke tilsynsmyndighet og de som er gjenstand for tilsyn, å orientere seg om prosess og rammer for den statlige tilsynsvirksomheten.
Komiteen sier seg tilfreds med at gjennomgangen av særlovshjemlene gir grunnlag for likeartede bestemmelser om tilsyn i de ulike særlovene som understreker sammenhengen til annet lovverk, i første rekke den sentrale tilsynsbestemmelsen i kommunelovens kapittel 10 A. Gjennom en uttrykkelig henvisning til kommunelovens kapittel 10 A understrekes at kapitlet gjelder for alt statlig tilsyn med kommunesektoren.
Komiteen har merket seg at Kommunal- og regionaldepartementet har lagt vekt på å skille hjemmelen for tilsyn fra andre bestemmelser om fylkesmannens veiledningsansvar, og gir sin tilslutning til dette. Dette er en videreføring av definisjonen og avgrensningen av tilsynsbegrepet som er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006).
En annen hovedregel er at det legges vekt på å identifisere mer konkret hvilke kommuneplikter det skal føres tilsyn med. En slik utforming av regelverket vil gjøre det statlige tilsynet mer målrettet og effektivt og og gi større tydelighet og forutsigbarhet for kommunene.
Komiteen har merket seg at departementet har uttalt at man i særlovene bør vise tilbakeholdenhet med å utforme tilsynsbestemmelsene som en pliktregel (skal-regel), og i stedet utforme regelen som en kompetanseregel (kan-regel).
Komiteen slutter seg til departementets synspunkter på regelutformingen. Fylkesmannen og andre aktuelle statlige tilsynsetater bør i utgangspunktet gis et skjønn med hensyn til når og hvordan tilsynet skal utføres. For dette formål er en kompetanseregel tilstrekkelig, men også praktisk nødvendig for at fylkesmannens samordningsansvar for den samlede tilsynsvirksomheten med en kommune kan bli en realitet i samsvar med kommuneloven § 60 b.
Komiteen viser til at departementet har foreslått to alternative standardformuleringer for fremtidige bestemmelser om særlovshjemlet tilsyn, som det enkelte fagdepartement kan benytte. Begge formuleringer har det til felles at tilsynsomfanget knyttes til konkrete henvisninger i loven, enten på paragraf eller kapittelnivå. Av hensyn til klarhet og forutberegnelighet støtter komiteen dette. I alternativ nr. 1 er det utrykkelig presisert at det skal føres tilsyn «med lovligheten av kommunens/fylkeskommunens oppfyllelse av plikter…». I alternativ nr. 2 er referansen til at tilsynet gjelder «lovligheten» tatt ut. Imidlertid er det forusetningen at det av merknadene til loven skal fremkomme at det dreier seg om lovlighetskontroll.
Komiteen legger til grunn det samme tilsynsbegrepet slik det ble presisert av Stortinget ved behandlingen Ot.prp. nr. 97 (2005–2006). Statlig tilsyn med kommunesektoren avgrenses til til å gjelde kontroll med lovligheten av pliktene kommunene er pålagt i eller med hjemmel i lov. Tilsynet avgrenses på samme måte som domstolenes kompetanse til å overprøve forvaltningens frie skjønn. Tilsynet bør ikke ha kompetanse til å sette til side forvaltningens skjønn, bortsett fra når det foreligger myndighetsmisbruk (usaklig forskjellsbehandling, utenforliggende hensyn, åpenbart urimelig resultat eller uforholdsmessig inngrep). Prinsippet er også vesentlig når det gjelder å kunne opprettholde et stort nok ansvarsområde til at det skal være meningsfylt å delta i lokalt selvstyre. Et aktivt lokaldemokrati der befolkningen får anledning til å påvirke prioriteringer og oppgaveløsninger er en viktig del av vårt politiske demokrati, men utløser også dynamikk og kreativitet som bidrar til en bedre utnyttelse av ressursene.
Komiteen mener at prinsippet om lovlighetstilsyn bør fremkomme klarest mulig i særlovsbestemmelsene. Komiteen vil derfor anbefale den foreslåtte standardformulering alternativ nr. 1, der henvisningen til at det dreier seg om lovlighetstilsyn, tas direkte inn i teksten.
Komiteen viser til at den statlige tilsynsordning ikke står alene, men inngår i en rekke av andre kontroll- og påvirkningsmekanismer overfor kommunesektoren. Alle kommuner er pålagt egenkontroll overfor egen virksomhet. Kommuneloven påbyr kontrollutvalg, revisjons- og administrasjonssjefens internkontroll. Sentrale politiske organer har tilsyn som en del av sitt ansvarsomåde. Ukoordinerte og mange tilsynsorganer kan innby til uklarhet om arbeidsdeling, og i verste fall føre til ansvarfraskrivelse og at kontroll- og tilsynsoppgaver ikke blir løst tilfredsstillende.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ber regjeringen vurdere om det kan være hensiktsmessig å evaluere hele eller deler av kommunelovens kapittel 10 A når bestemmelsene har fungert en tid. Det bør i tilfelle spesielt ses på om endringene har gitt fylkesmannen et godt nok verktøy til å sikre nødvendig koordinering av statlige tilsyn og en god samordning mellom statlige tilsyn og kommunenes egne kontrollorganer. I den forbindelse viser flertallet til at også Riksrevisjonen fra tid til annen fører kontroll med kommunene, uten at dette er koordinert med fylkesmannens eller andre instansers tilsyn. Flertallet ber om at hensiktsmessigheten av en samordning også på dette nivået kan vurderes i en eventuell evaluering av de nye lovbestemmelsene om tilsyn i kommunelovens kapittel 10A.
Komiteen viser til at i tillegg til kommunens adminstrative egenkontroll gir borgernes klagerett, brukermedvirkning, godkjennings- og sertifiseringsordning (såkalt tredjemannskontroll), rapportering, tilskuddsordninger med redegjørelsesplikt og lokale ombudsordninger, sammen med sivilombudsmannen og domstolskontroll, mange muligheter for å korrigere feil, både på individnivå og systemnivå.
Komiteen vil i denne sammenheng peke på mulighetene den statlige tilsynsmyndighet har til å rette tilsynet mot eventuelle mangler i det lokale klage- og egenkontrollsystemet og sikre at det fungerer betryggende, fremfor å dublere ordninger som allerede fungerer godt. Komiteen legger til grunn at fylkesmennene gjennom sitt samordningsansvar vil prioritere sin virksomhet i samsvar med dette.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil peke på behovet for å innrette tilsynene på en slik måte at de faktisk bidrar til å fremme kvalitet i kommunale tjenester. Det kan virke lite hensiktsmessig at de ulike tilsynene går etter hverandre i samme kommune på de samme tjenesteområdene, spesielt der kommunenes egne kontrollrutiner fungerer tilfredsstillende. Fylkesmannen er den statlige instansen som kjenner kommunene best og bør gis stor frihet til selv å avgjøre når og hvor det er viktig å gjennomføre tilsyn. Der kommunene har et kontrollutvalg som fungerer bra, kan for eksempel tilsynene baseres på kommunens egne kontrollutvalgsrapporter og gjennomføres der utvalget selv påpeker mangler. Det kan frigjøre kapasitet hos fylkesmannen til å gå tyngre inn i mindre veldrevne kommuner, ikke bare med tilsyn, men også med råd og veiledning, for å bidra til varige kvalitetsforbedringer.
Komiteen vil peke på at fylkesmannen har en sentral og mangeartet rolle i den regionale statsforvaltningen. Fylkesmannen er statens sentrale representant i fylket. Embetet har utover tilsynsoppgavene, styrings- og veiledningsoppgaver. Fylkesmannen skal samordne statens kommunerettede og tverrsektorielle styring. Kommunale vedtak kan i stor grad påklages til fylkesmannen, og etter enkelte særlover avgjør han ikke bare lovligheten, men kan også prøve alle sider ved en sak. Det er verdt å vurdere om noen av rollene embeter er tillagt, er så motsetningsfylte at de burde vært balansert strammere.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at KS under høring av Meld. St. 7 (2009–2010) reiste spørsmålet om å vurdere en uavhengig tvisteløsningsordning for tvister som kan oppstå mellom stat og kommune ved statlig tilsyn. Det kan blant annet gjelde tvist om hvorvidt kommunene oppfyller sine plikter, eller hvorvidt regelverket for statlig tilsyn blir overholdt. Flertallet vil ikke avvise at et slikt forslag kan ha noe for seg, men mener at det i så fall må være gjenstand for mer omfattende utredninger, uavhengig av den foreliggende saken om tilsyn, siden forslaget kan innebære grunnleggende endringer i forholdet mellom forvaltningsnivåene i Norge. Flertallet er kjent med at KS har fått utført en egen utredning om alternative tvisteløsninger mellom stat og kommune og forutsetter at KS kan ta dette opp med statlige myndigheter på den måten de selv finner hensiktsmessig.
Flertallet viser også til at det i forbindelse med Norges ratifisering av Europarådscharteret om lokalt selvstyre, 26. mai 1988, gjort gjeldende fra 1. september 1989, ble foretatt en vurdering av regjering og storting, som konkluderte med at den norske modellen for forholdet mellom forvaltningsnivåene ikke var i strid med konvensjonens artikkel 11 (Legal protection of local self-government). Justisdepartementets lovavdeling, Kommunal- og regionaldepartementet og regjeringsadvokaten har senere kommet til samme konklusjon, etter at spørsmålet ble reist av Europarådets kongress av lokale og regional myndigheter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at det fra flere hold har vært reist innvendinger mot at det ikke er etablert et tvisteløsningsorgan som kan avgjøre rettslige tvistespørsmål mellom stat og kommune, og som ikke er en del av statens sentraladministrasjon. Ifølge Europarådkonvensjonen, ratifisert av Stortinget 26. mai 1989, har Norge gitt sin tilslutning til charteret om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985. Ifølge charterets artikkel 11 har Norge plikt til å gi lokale myndigheter
«tilgang til judisiell overprøving for å sikre fri utøvelse av sin myndighet og respekt for slike prinsipper for lokalt selvstyre som er nedfelt i landets lovgivning eller grunnlag».
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen meddele Stortinget hvordan den vurderer kommunenes rettsstilling på grunnlag av artikkel 11 i Europarådskonvensjonens charter om lokalt selvstyre.»