Nedenfor følger korte sammendrag av status for det
enkelte sektordepartement etter særlovsgjennomgangen. Når det i
sammendragene vises til risikoen på området eller feltet, betyr
dette at departementet har foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse
(ROS-analyse) på sitt lovområde i samsvar med beskrivelse i kapittel
1.1.5 foran. Risikoen på et lovområde er summen av sannsynligheten
for manglende lovoppfyllelse på området, sammenholdt med konsekvensen
av slik manglende lovoppfyllelse.
Forslag til ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og
velferdsforvaltningen ligger nå i Stortinget til behandling. Arbeidsdepartementet
har vurdert at eksisterende kontrollordninger ikke i tilstrekkelig
grad fanger opp svikt i tjenestene etter lovens kapittel 4 om individuelle
tjenester og § 16 første ledd om kommunal plan for helsemessig og
sosial beredskap. På bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse
har Arbeidsdepartementet besluttet å innføre hjemmel for statlig tilsyn
på de nevnte områdene i ny § 4. Det vil lovfestes at tilsynet skal
skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel 10 A.
Arbeidsdepartementet tar videre sikte på å fremme
et lovforslag for Stortinget våren 2010 om å innføre statlig tilsyn
med kommunenes forvaltning av tjenester etter lov 4. juli 2003 nr.
80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere
(introduksjonsloven). Dette innebærer statlig tilsyn med kommunenes tildeling
av introduksjonsprogram og -stønad, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Forslaget omfatter også en plikt for kommunene til å føre internkontroll
med de samme forvaltningsområdene som vil bli underlagt statlig
tilsyn. Det lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene
i kommuneloven kapittel 10 A.
Kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven
er sentrale velferdslover og regulerer tjenester som skal dekke
grunnleggende behov for helse- og omsorgstjenester. Helse- og omsorgsdepartementet
mener statlig tilsyn med de kommunale tjenestene er sentralt i arbeidet
med å sikre gode tjenester for befolkningen, og understreker at
gjeldende tilsyn med helse- og sosialtjenesten foregår i tråd med
de hovedprinsippene som er lagt til grunn i kommuneloven kapittel
10 A.
Når det gjelder det videre arbeidet, viser Helse- og
omsorgsdepartementet til St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen,
Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Meldingen ligger
nå til behandling i Stortinget. Oppfølgingen av de lovtiltak som
omtales i stortingsmeldingen, må, både hva gjelder tempo og innhold,
håndteres med utgangspunkt i Stortingets behandling av meldingen.
Det arbeides ut fra en intensjon om at de lovforslag som omtales i
meldingen, kan fremmes overfor Stortinget i 2010, herunder vurdering
av ny felles helse- og sosiallov for kommunene og arbeidet med å
harmonisere helse- og sosiallovgivningen med kommuneloven kapittel
10 A.
Barne- og likestillingsdepartementet har lagt
til grunn at sannsynligheten for manglende oppfyllelse av kommunepliktene
i barnevernloven, sett sammen med de konsekvensene lovbrudd kan medføre,
samlet bidrar til betydelig risiko på feltet. Barne- og likestillingsdepartementet
mener det er stor nytte av lovhjemlet statlig tilsyn på området,
og har vurdert at det fortsatt skal være hjemmel til å føre tilsyn
med alle kommunepliktene i loven. Endringer i tilsynshjemmelen vil skje
i samsvar med føringene i meldingen, men vil ikke medføre materielle
endringer i tilsynet. Forslag til lovendring vil legges fram for
Stortinget i egen proposisjon.
Ny lov om krisesentertilbud fastsetter at det
skal føres statlig tilsyn med lovens §§ 2, 3, 4 og 8. Barne- og
likestillingsdepartementet har vurdert at det på disse områdene
vil foreligge slik risiko for brudd på den enkeltes rettssikkerhet
at det skal innføres statlig tilsyn. Krisesenterloven trer i kraft
1. januar 2010. Det vil både i barnevernloven og krisesenterloven
lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel
10 A.
Den nye havne- og farvannsloven skal tre i kraft 1. januar
2010. Fiskeri- og kystdepartementet har konkludert med at det er
behov for fortsatt statlig tilsyn med nærmere angitte bestemmelser i
loven der kommunene er pålagt plikter. Det lovfestes at tilsynet
skal skje i henhold til kommuneloven kapittel 10 A. Kommuneloven
kapittel 10 A legger i utgangspunktet tilsynsmyndigheten til fylkesmannen
der særloven ikke utpeker annen myndighet. Fiskeri- og kystdepartementet
legger opp til at det skjer en nærmere utredning av spørsmålet om
tilsynsfunksjonen i løpet av 2010. Det vil derfor inntil videre
være fylkesmannen som fører tilsyn med kommunens plikter etter den
nye havne- og farvannsloven § 52, jf. kommuneloven § 10 A.
Endringene i brann- og eksplosjonsvernloven trådte
i kraft 19. juni 2009, og kommunens plikter er regulert i lovens
kapittel 3. Justis- og politidepartementet har på bakgrunn av en risiko-
og sårbarhetsanalyse besluttet å videreføre det statlige tilsynet
med kommunenes oppfyllelse av pliktene etter §§ 9 til 16, og dette
er nå regulert i ny § 31 a. Justis- og politidepartementet ønsker
å forbeholde seg retten til å endre hvem som er tilsynsmyndighet
etter denne bestemmelsen, og gjeldende § 31 om sentral tilsynsmyndighet
er derfor videreført med sin nåværende ordlyd. Det er lovfestet
at tilsynet med kommunene skal skje i henhold til kapittel 10 A
i kommuneloven.
Ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak
og Sivilforsvaret vil tre i kraft 1. januar 2010. Kommunenes plikter
etter gjeldende sivilforsvarslov vil i all hovedsak videreføres
i ny lov, og det innføres også nye bestemmelser om kommunal beredskapsplikt. Justis-
og politidepartementet har ut fra en risikovurdering funnet det
nødvendig og hensiktsmessig med en tilsynshjemmel knyttet til bestemmelsene
om blant annet kommunal beredskapsplikt. Det lovfestes at tilsynet
skal skje i henhold til kommuneloven kapittel 10 A.
Miljøverndepartementet har vurdert at manglende
lovoppfyllelse av kommunepliktene i forurensningsloven samlet innebærer
høy risiko på området. I forhold til alternative virkemidler mener
departementet at statlig tilsyn er den kontrollmekanismen som best
bidrar til lovoppfyllelse på de aktuelle forurensningsområdene. Miljøverndepartementet
har på denne bakgrunn konkludert med at adgangen til å føre statlig tilsyn
med kommunepliktene på hele forurensningsområdet bør opprettholdes.
Forslag om endring av tilsynshjemmelen i tråd med føringene i denne
meldingen planlegges fremmet for Stortinget i egen proposisjon,
der det også vil foreslås at tilsynet skal skje i samsvar med reglene
i kommuneloven kapittel 10 A.
Kunnskapsdepartementet har vurdert at manglende
oppfyllelse av kommunepliktene i barnehageloven samlet sett innebærer
stor risiko på området. Kunnskapsdepartementet mener at øvrige kontroll-
og påvirkningsmekanismer ikke i tilstrekkelig grad sikrer lovoppfyllelse,
og mener at det fortsatt bør være hjemmel til å føre tilsyn med
alle kommunepliktene i barnehageloven.
Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at sannsynligheten
for manglende oppfyllelse av kommunepliktene i opplæringsloven,
sett sammen med de konsekvensene lovbrudd kan medføre, samlet bidrar
til stor risiko på feltet. Kunnskapsdepartementet mener det er stor
nytte av lovhjemlet statlig tilsyn, og har vurdert at det fortsatt
bør være hjemmel til å føre tilsyn med alle kommunepliktene i opplæringsloven.
Forslag til endringer av tilsynshjemlene i henholdsvis
barnehageloven og opplæringsloven i tråd med føringene i meldingen
planlegges fremmet for Stortinget i egne proposisjoner. Det vil også
foreslås at det statlige tilsynet skal skje i samsvar med reglene
i kommuneloven kapittel 10 A.
Det følger ikke administrative eller økonomiske konsekvenser
av forslagene i meldingen, da forslagene ikke er av materiell art.
Når det gjelder nye tilsynsområder, drøftes konsekvensene av disse
i forbindelse med lovframleggelsene fra det enkelte departement.
Komiteen viser til
at gjennomgangen av særlover under revisjon viser at statlige sektorinteresser
ser ut til å veie svært tungt i avveiningen av virkemidler mellom
veiledning og kontroll, og når det gjelder balansen mellom lokalt
selvstyre og tilsyn. Samtlige av de aktuelle departementene konkluderer
med at man ønsker tilsyn som et kontroll- og styringsmiddel overfor
kommunene innen sitt fagområde.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at summen av sektorvise gjennomganger av ulike tilsyn
ikke nødvendigvis yter full rettferdighet til kommunenes lange erfaring
med å veie samfunnsinteresser opp mot hverandre og finne tverrsektorielle
løsninger, basert på kommunenes overordnede mål om å yte gode tjenester
til innbyggerne.
Flertallet viser til Innst. O.
nr. 19 (2006–2007) fra kommunal- og forvaltningskomiteen om lov om
endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner
m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) (jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006)
). Komitéen ba der regjeringen
«foreta en samlet gjennomgang av tilsynsordningene
overfor kommunal sektor og vurdere på hvilket område tilsyn er nødvendig
og hensiktsmessig».
Flertallet viser til at arbeidet
har vært administrert av Kommunal- og regionaldepartementet, men
at det enkelte sektordepartement har hatt ansvar for lovarbeidet
knyttet til den enkelte særlov, jf. Meld. St. 7 (2009–2010) del
II. Gjennomgangen har bidratt til et betydelig oppryddingsarbeid.
Særlovenes tilsynshjemler har fått eller vil få en mer harmonisert
og likeartet utforming, og det går tydelig fram at det statlige
tilsynet skal være en lovlighetskontroll, utøvd i samsvar med prosessreglene
i kommunelovens kapittel 10 A.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at gjennomgangen
etterlater et inntrykk av at departementene har liten tiltro til
kommunenes evne eller vilje til å følge lov og forskrift av eget
tiltak, enda kommunene har lang erfaring i å veie samfunnsinteresser
opp mot hverandre og finne tverrsektorielle løsninger. Og det er
heller ikke tatt utgangspunkt i at også kommunene har et overordnet
mål om å yte gode tjenester til innbyggerne.
Kommunal- og regionaldepartementet ser i liten grad
ut til på selvstendig grunnlag å ha avveid de statlige sektorinteressene,
og yter dermed heller ikke noe bidrag til å lette det samlede påleggstrykket
på kommunene. Ikke på noe punkt har man vurdert den kommunale etterlevelsen
som høy nok, eller nytten av statlig tilsyn som som liten i forhold
til fordelene, slik at statlig tilsyn er frafalt. Disse medlemmer imøteser
at det senere vil bli tatt initiativ til forenkling eller bortfall
av lovpålagte oppgaver som det ikke lenger er behov for.
Komiteen vil peke
på at mulighetene for proaktivt kvalitetsarbeid gjennom sertifisering
(ISO-standard, Norsk Veritas o.a.), kan avlaste behovet for tilsyn
som etter sin natur vil være mer hendelsesbasert og reaktivt.
Samtidig er det et gjennomgående inntrykk at heller
ikke lokale eller alternative kontroll- og påvirkningsmekanismer
vurderes som tilfredsstillende. Det er et uavklart spørsmål hvor mye
av manglende oppfyllelse av lovkrav som skyldes manglende vilje,
eller om kommunene har de økonomiske forutsetninger for å løse de svært
mange lovpålagte oppgaver.
Komiteen tar til etterretning
at endringer i særlovene vil bli fremmet på ordinær måte for Stortinget.
I det videre lovtekniske forarbeidet bør det legges vekt på at særlovene
gir tilsynsinstansen (for det meste fylkesmannen) en kompetansehjemmel
(kan-regel), og at det fremkommer direkte av lovteksten at det dreier
seg om lovlighetstilsyn.
Komiteen vil påpeke fordelen
ved at forslag til endringer i særlovshjemlene fremmes i en samlet
proposisjon. Komiteen vil også understreke fordelen
av at regjeringen under forarbeidet til endringene i særlovshjemlene
gir kommunesektoren god mulighet til å gjøre sine synspunkter gjeldende.
Komiteen slutter seg til meldingens
kapittel 9.2.1.3 om barnevernet, og mener det er nødvendig med et
godt tilsyn for å sikre barn rettigheter og vern.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
imidlertid understreke at fylkesmannen også må føre tilsyn med at
foreldres rettssikkerhet er ivaretatt i barnevernssaker. Inngrep
i familien ved tvangsmessig overtakelse av omsorg er et alvorlig
inngrep som krever klare rettssikkerhetsmekanismer. Inngrep på feilaktig
eller manglende grunnlag vil kunne medføre en sterk belastning
for både barn og foreldre. Fylkesmannen må i sitt tilsyn også vurdere
om barnevernet innehar nødvendig kompetanse for å utøve tvangsmakt.
Disse medlemmer mener tilsynsmyndigheten innenfor
opplæringssektoren og barnehagesektoren bør presiseres klarere.
Tilsynets omfang må ikke bli av en slik karakter at det medfører unødige
dokumentasjonskrav, økt byråkratisering og økte kostnader for skoler
og barnehager, som vil kunne gå ut over disse virksomhetenes kjerneoppgaver.
Disse medlemmer ber regjeringen
gjennomgå de aktuelle bestemmelsene i opplæringsloven og barnehageloven
for å få en nærmere presisering om hva det skal føres tilsyn med.
Disse medlemmer vil likevel påpeke
at dokumentasjonskrav i skolen er viktig for å sørge for ivaretakelse
av elevers rettigheter. Av disse hensyn er det formålstjenlig at
et tilsyn tar utgangspunkt i kvalitative indikasjoner, som skolens karaktermessige
resultater, faglig progresjon hos elevene og målinger av det psykososiale
miljøet ved skolen.
Disse medlemmer viser til at
brukergrensesnittet mellom tjenestene – det være seg mellom kommune-
og spesialisthelsetjenesten, mellom to klinikker, eller mellom to
avdelinger – er fra forskning vist til som typiske områder hvor
avvik skjerSe blant annet tilsynsrapport fra Helsetilsynet
i Troms (http://www.helsetilsynet.no/templates/Page____4283.aspx)
(Accessed: 18.02.2010) og tilsynsrapport fra Helsetilsynet i Finnmark
(http://www.helsetilsynet.no/templates/Page____4146.aspx) (Accessed:
18.02.2010), samt rapporten Building a safer NHS for pasients fra
det britiske Departement of Health (http://www.dh.gov.uk/prod_consum_dh/groups/dh_digitalassets/@dh/@en/documents/digitalasset/dh_4084961.pdf)
(Accessed: 18.02.2010), særskilt under kapittel 6, som omhandler
brukergrensesnittet, ss. 135ff.. Disse medlemmer ser
med stor bekymring på at ansvarsfraskrivelse kan bli konsekvensen av
manglende kontrollfunksjon i brukergrensesnittet.
Disse medlemmer slutter seg i
all hovedsak til vurderingene i meldingens kapittel 13.3.2, men
merker seg at avvik i sosialtjenesten er stor pro rata – uten at
man kan se at der er gitt forsterkning av virkemidler for reduksjon
av avvik.
Disse medlemmer mener det kan
være hensiktsmessig med forsterket statlig tilsyn av avvikshåndtering,
og ber om at det vurderes en nettbasert tjeneste hvor avvik rapporteres
og hvor brukere kan melde sine avvik inn i samme system som de Nav-ansatte.