2.1 Sammendrag

2.1.1 Innledning

Nedenfor følger korte sammendrag av status for det enkelte sektordepartement etter særlovsgjennomgangen. Når det i sammendragene vises til risikoen på området eller feltet, betyr dette at departementet har foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) på sitt lovområde i samsvar med beskrivelse i kapittel 1.1.5 foran. Risikoen på et lovområde er summen av sannsynligheten for manglende lovoppfyllelse på området, sammenholdt med konsekvensen av slik manglende lovoppfyllelse.

2.1.2 Arbeidsdepartementet

Forslag til ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ligger nå i Stortinget til behandling. Arbeidsdepartementet har vurdert at eksisterende kontrollordninger ikke i tilstrekkelig grad fanger opp svikt i tjenestene etter lovens kapittel 4 om individuelle tjenester og § 16 første ledd om kommunal plan for helsemessig og sosial beredskap. På bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse har Arbeidsdepartementet besluttet å innføre hjemmel for statlig tilsyn på de nevnte områdene i ny § 4. Det vil lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

Arbeidsdepartementet tar videre sikte på å fremme et lovforslag for Stortinget våren 2010 om å innføre statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av tjenester etter lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Dette innebærer statlig tilsyn med kommunenes tildeling av introduksjonsprogram og -stønad, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Forslaget omfatter også en plikt for kommunene til å føre internkontroll med de samme forvaltningsområdene som vil bli underlagt statlig tilsyn. Det lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

2.1.3 Helse- og omsorgsdepartementet

Kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven er sentrale velferdslover og regulerer tjenester som skal dekke grunnleggende behov for helse- og omsorgstjenester. Helse- og omsorgsdepartementet mener statlig tilsyn med de kommunale tjenestene er sentralt i arbeidet med å sikre gode tjenester for befolkningen, og understreker at gjeldende tilsyn med helse- og sosialtjenesten foregår i tråd med de hovedprinsippene som er lagt til grunn i kommuneloven kapittel 10 A.

Når det gjelder det videre arbeidet, viser Helse- og omsorgsdepartementet til St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen, Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Meldingen ligger nå til behandling i Stortinget. Oppfølgingen av de lovtiltak som omtales i stortingsmeldingen, må, både hva gjelder tempo og innhold, håndteres med utgangspunkt i Stortingets behandling av meldingen. Det arbeides ut fra en intensjon om at de lovforslag som omtales i meldingen, kan fremmes overfor Stortinget i 2010, herunder vurdering av ny felles helse- og sosiallov for kommunene og arbeidet med å harmonisere helse- og sosiallovgivningen med kommuneloven kapittel 10 A.

2.1.4 Barne- og likestillingsdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet har lagt til grunn at sannsynligheten for manglende oppfyllelse av kommunepliktene i barnevernloven, sett sammen med de konsekvensene lovbrudd kan medføre, samlet bidrar til betydelig risiko på feltet. Barne- og likestillingsdepartementet mener det er stor nytte av lovhjemlet statlig tilsyn på området, og har vurdert at det fortsatt skal være hjemmel til å føre tilsyn med alle kommunepliktene i loven. Endringer i tilsynshjemmelen vil skje i samsvar med føringene i meldingen, men vil ikke medføre materielle endringer i tilsynet. Forslag til lovendring vil legges fram for Stortinget i egen proposisjon.

Ny lov om krisesentertilbud fastsetter at det skal føres statlig tilsyn med lovens §§ 2, 3, 4 og 8. Barne- og likestillingsdepartementet har vurdert at det på disse områdene vil foreligge slik risiko for brudd på den enkeltes rettssikkerhet at det skal innføres statlig tilsyn. Krisesenterloven trer i kraft 1. januar 2010. Det vil både i barnevernloven og krisesenterloven lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

2.1.5 Fiskeri- og kystdepartementet

Den nye havne- og farvannsloven skal tre i kraft 1. januar 2010. Fiskeri- og kystdepartementet har konkludert med at det er behov for fortsatt statlig tilsyn med nærmere angitte bestemmelser i loven der kommunene er pålagt plikter. Det lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til kommuneloven kapittel 10 A. Kommuneloven kapittel 10 A legger i utgangspunktet tilsynsmyndigheten til fylkesmannen der særloven ikke utpeker annen myndighet. Fiskeri- og kystdepartementet legger opp til at det skjer en nærmere utredning av spørsmålet om tilsynsfunksjonen i løpet av 2010. Det vil derfor inntil videre være fylkesmannen som fører tilsyn med kommunens plikter etter den nye havne- og farvannsloven § 52, jf. kommuneloven § 10 A.

2.1.6 Justis- og politidepartementet

Endringene i brann- og eksplosjonsvernloven trådte i kraft 19. juni 2009, og kommunens plikter er regulert i lovens kapittel 3. Justis- og politidepartementet har på bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse besluttet å videreføre det statlige tilsynet med kommunenes oppfyllelse av pliktene etter §§ 9 til 16, og dette er nå regulert i ny § 31 a. Justis- og politidepartementet ønsker å forbeholde seg retten til å endre hvem som er tilsynsmyndighet etter denne bestemmelsen, og gjeldende § 31 om sentral tilsynsmyndighet er derfor videreført med sin nåværende ordlyd. Det er lovfestet at tilsynet med kommunene skal skje i henhold til kapittel 10 A i kommuneloven.

Ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret vil tre i kraft 1. januar 2010. Kommunenes plikter etter gjeldende sivilforsvarslov vil i all hovedsak videreføres i ny lov, og det innføres også nye bestemmelser om kommunal beredskapsplikt. Justis- og politidepartementet har ut fra en risikovurdering funnet det nødvendig og hensiktsmessig med en tilsynshjemmel knyttet til bestemmelsene om blant annet kommunal beredskapsplikt. Det lovfestes at tilsynet skal skje i henhold til kommuneloven kapittel 10 A.

2.1.7 Miljøverndepartementet

Miljøverndepartementet har vurdert at manglende lovoppfyllelse av kommunepliktene i forurensningsloven samlet innebærer høy risiko på området. I forhold til alternative virkemidler mener departementet at statlig tilsyn er den kontrollmekanismen som best bidrar til lovoppfyllelse på de aktuelle forurensningsområdene. Miljøverndepartementet har på denne bakgrunn konkludert med at adgangen til å føre statlig tilsyn med kommunepliktene på hele forurensningsområdet bør opprettholdes. Forslag om endring av tilsynshjemmelen i tråd med føringene i denne meldingen planlegges fremmet for Stortinget i egen proposisjon, der det også vil foreslås at tilsynet skal skje i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

2.1.8 Kunnskapsdepartementet

Kunnskapsdepartementet har vurdert at manglende oppfyllelse av kommunepliktene i barnehageloven samlet sett innebærer stor risiko på området. Kunnskapsdepartementet mener at øvrige kontroll- og påvirkningsmekanismer ikke i tilstrekkelig grad sikrer lovoppfyllelse, og mener at det fortsatt bør være hjemmel til å føre tilsyn med alle kommunepliktene i barnehageloven.

Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at sannsynligheten for manglende oppfyllelse av kommunepliktene i opplæringsloven, sett sammen med de konsekvensene lovbrudd kan medføre, samlet bidrar til stor risiko på feltet. Kunnskapsdepartementet mener det er stor nytte av lovhjemlet statlig tilsyn, og har vurdert at det fortsatt bør være hjemmel til å føre tilsyn med alle kommunepliktene i opplæringsloven.

Forslag til endringer av tilsynshjemlene i henholdsvis barnehageloven og opplæringsloven i tråd med føringene i meldingen planlegges fremmet for Stortinget i egne proposisjoner. Det vil også foreslås at det statlige tilsynet skal skje i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10 A.

2.1.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det følger ikke administrative eller økonomiske konsekvenser av forslagene i meldingen, da forslagene ikke er av materiell art. Når det gjelder nye tilsynsområder, drøftes konsekvensene av disse i forbindelse med lovframleggelsene fra det enkelte departement.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at gjennomgangen av særlover under revisjon viser at statlige sektorinteresser ser ut til å veie svært tungt i avveiningen av virkemidler mellom veiledning og kontroll, og når det gjelder balansen mellom lokalt selvstyre og tilsyn. Samtlige av de aktuelle departementene konkluderer med at man ønsker tilsyn som et kontroll- og styringsmiddel overfor kommunene innen sitt fagområde.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at summen av sektorvise gjennomganger av ulike tilsyn ikke nødvendigvis yter full rettferdighet til kommunenes lange erfaring med å veie samfunnsinteresser opp mot hverandre og finne tverrsektorielle løsninger, basert på kommunenes overordnede mål om å yte gode tjenester til innbyggerne.

Flertallet viser til Innst. O. nr. 19 (2006–2007) fra kommunal- og forvaltningskomiteen om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) (jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) ). Komitéen ba der regjeringen

«foreta en samlet gjennomgang av tilsynsordningene overfor kommunal sektor og vurdere på hvilket område tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig».

Flertallet viser til at arbeidet har vært administrert av Kommunal- og regionaldepartementet, men at det enkelte sektordepartement har hatt ansvar for lovarbeidet knyttet til den enkelte særlov, jf. Meld. St. 7 (2009–2010) del II. Gjennomgangen har bidratt til et betydelig oppryddingsarbeid. Særlovenes tilsynshjemler har fått eller vil få en mer harmonisert og likeartet utforming, og det går tydelig fram at det statlige tilsynet skal være en lovlighetskontroll, utøvd i samsvar med prosessreglene i kommunelovens kapittel 10 A.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at gjennomgangen etterlater et inntrykk av at departementene har liten tiltro til kommunenes evne eller vilje til å følge lov og forskrift av eget tiltak, enda kommunene har lang erfaring i å veie samfunnsinteresser opp mot hverandre og finne tverrsektorielle løsninger. Og det er heller ikke tatt utgangspunkt i at også kommunene har et overordnet mål om å yte gode tjenester til innbyggerne.

Kommunal- og regionaldepartementet ser i liten grad ut til på selvstendig grunnlag å ha avveid de statlige sektorinteressene, og yter dermed heller ikke noe bidrag til å lette det samlede påleggstrykket på kommunene. Ikke på noe punkt har man vurdert den kommunale etterlevelsen som høy nok, eller nytten av statlig tilsyn som som liten i forhold til fordelene, slik at statlig tilsyn er frafalt. Disse medlemmer imøteser at det senere vil bli tatt initiativ til forenkling eller bortfall av lovpålagte oppgaver som det ikke lenger er behov for.

Komiteen vil peke på at mulighetene for proaktivt kvalitetsarbeid gjennom sertifisering (ISO-standard, Norsk Veritas o.a.), kan avlaste behovet for tilsyn som etter sin natur vil være mer hendelsesbasert og reaktivt.

Samtidig er det et gjennomgående inntrykk at heller ikke lokale eller alternative kontroll- og påvirkningsmekanismer vurderes som tilfredsstillende. Det er et uavklart spørsmål hvor mye av manglende oppfyllelse av lovkrav som skyldes manglende vilje, eller om kommunene har de økonomiske forutsetninger for å løse de svært mange lovpålagte oppgaver.

Komiteen tar til etterretning at endringer i særlovene vil bli fremmet på ordinær måte for Stortinget. I det videre lovtekniske forarbeidet bør det legges vekt på at særlovene gir tilsynsinstansen (for det meste fylkesmannen) en kompetansehjemmel (kan-regel), og at det fremkommer direkte av lovteksten at det dreier seg om lovlighetstilsyn.

Komiteen vil påpeke fordelen ved at forslag til endringer i særlovshjemlene fremmes i en samlet proposisjon. Komiteen vil også understreke fordelen av at regjeringen under forarbeidet til endringene i særlovshjemlene gir kommunesektoren god mulighet til å gjøre sine synspunkter gjeldende.

Komiteen slutter seg til meldingens kapittel 9.2.1.3 om barnevernet, og mener det er nødvendig med et godt tilsyn for å sikre barn rettigheter og vern.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil imidlertid understreke at fylkesmannen også må føre tilsyn med at foreldres rettssikkerhet er ivaretatt i barnevernssaker. Inngrep i familien ved tvangsmessig overtakelse av omsorg er et alvorlig inngrep som krever klare rettssikkerhetsmekanismer. Inngrep på feilaktig eller manglende grunnlag vil kunne medføre en sterk belastning for både barn og foreldre. Fylkesmannen må i sitt tilsyn også vurdere om barnevernet innehar nødvendig kompetanse for å utøve tvangsmakt.

Disse medlemmer mener tilsynsmyndigheten innenfor opplæringssektoren og barnehagesektoren bør presiseres klarere. Tilsynets omfang må ikke bli av en slik karakter at det medfører unødige dokumentasjonskrav, økt byråkratisering og økte kostnader for skoler og barnehager, som vil kunne gå ut over disse virksomhetenes kjerneoppgaver.

Disse medlemmer ber regjeringen gjennomgå de aktuelle bestemmelsene i opplæringsloven og barnehageloven for å få en nærmere presisering om hva det skal føres tilsyn med.

Disse medlemmer vil likevel påpeke at dokumentasjonskrav i skolen er viktig for å sørge for ivaretakelse av elevers rettigheter. Av disse hensyn er det formålstjenlig at et tilsyn tar utgangspunkt i kvalitative indikasjoner, som skolens karaktermessige resultater, faglig progresjon hos elevene og målinger av det psykososiale miljøet ved skolen.

Disse medlemmer viser til at brukergrensesnittet mellom tjenestene – det være seg mellom kommune- og spesialisthelsetjenesten, mellom to klinikker, eller mellom to avdelinger – er fra forskning vist til som typiske områder hvor avvik skjerSe blant annet tilsynsrapport fra Helsetilsynet i Troms (http://www.helsetilsynet.no/templates/Page____4283.aspx) (Accessed: 18.02.2010) og tilsynsrapport fra Helsetilsynet i Finnmark (http://www.helsetilsynet.no/templates/Page____4146.aspx) (Accessed: 18.02.2010), samt rapporten Building a safer NHS for pasients fra det britiske Departement of Health (http://www.dh.gov.uk/prod_consum_dh/groups/dh_digitalassets/@dh/@en/documents/digitalasset/dh_4084961.pdf) (Accessed: 18.02.2010), særskilt under kapittel 6, som omhandler brukergrensesnittet, ss. 135ff.. Disse medlemmer ser med stor bekymring på at ansvarsfraskrivelse kan bli konsekvensen av manglende kontrollfunksjon i brukergrensesnittet.

Disse medlemmer slutter seg i all hovedsak til vurderingene i meldingens kapittel 13.3.2, men merker seg at avvik i sosialtjenesten er stor pro rata – uten at man kan se at der er gitt forsterkning av virkemidler for reduksjon av avvik.

Disse medlemmer mener det kan være hensiktsmessig med forsterket statlig tilsyn av avvikshåndtering, og ber om at det vurderes en nettbasert tjeneste hvor avvik rapporteres og hvor brukere kan melde sine avvik inn i samme system som de Nav-ansatte.