Land som har blitt eller blir EU-medlemmer etter
2004 er forpliktet til å delta i Schengensamarbeidet, som inngår
i EUs samlete regelverk som nye EU-land forplikter seg til å anvende.
Av EUs medlemsland er det bare Irland, Storbritannia,
Kypros, Bulgaria og Romania som ikke er fullstendig innlemmet i
det operative Schengensamarbeidet, dvs. at de ikke er en del av
området uten grensekontroll på indre grenser.
Oppheving av personkontroll på indre grense påvirker
medlemslandenes sikkerhet. Det er derfor behov for en mekanisme
for å evaluere om regelverket blir riktig gjennomført i nasjonal rett.
En slik mekanisme bidrar til å sikre at vilkårene blir oppfylt,
men også til gjensidig tillit, da det er medlemslandene som evaluerer hverandre.
Rådsarbeidsgruppen Schengen Evaluation Working Party har ansvar
for alle sider av Schengenregelverket.
Norge inngikk den første samarbeidsavtalen med
Schengenlandene i 1996. Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett
og plikt til operativt å anvende hele Schengenregelverket. Det innebærer
anvendelse av reglene om politisamarbeid, rettslig samarbeid i straffesaker, visumsamarbeid,
personkontroll på de ytre grensene, og Schengeninformasjonssystemet (SIS).
Disse reglene skal samlet sett utgjøre kompenserende tiltak mot
utfordringer som knytter seg til at personkontrollen er opphevet
på de indre grensene, og er et verktøy for det samarbeidet og den
politikkutviklingen Norge deltar i.
Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett til
å delta i utformingen av nye bestemmelser av betydning for gjennomføringen,
anvendelsen og videreutviklingen av Schengenregelverket.
Norge har imidlertid ikke stemmerett når EU
fatter vedtak om nytt Schengenregelverk. Norge tar i etterkant,
på selvstendig grunnlag, stilling til om vedtaket skal godtas av
Norge. Skulle Norge beslutte ikke å godta et nytt regelverk, og
fellesorganet i de etterfølgende diskusjoner i løpet av 90 dager
ikke enes om en løsning, vil avtalen om Norges deltakelse i Schengensamarbeidet
opphøre etter ytterligere tre måneder.
Samarbeidet mellom Norge og EU i Schengensaker
er godt, og bygger på en gjensidig respekt for de rettigheter og
plikter samarbeidsavtalen gir.
Som deltaker i et felles reisefrihetsområde
hvor kontroll med passering av indre grenser er opphevet, har alle
Schengenland ansvar for å ivareta den felles sikkerheten. Norge
og EU legger til grunn en felles forståelse av trusselbildet, og dermed
av behovet for tiltak som ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet
og kriminalitetsbekjempelse.
Selv om Schengensamarbeidsavtalen har et mer saklig
begrenset omfang enn EØS-avtalen, har Schengensamarbeidet berøringspunkter
til en rekke norske myndigheter. Hovedansvaret for oppfølging er
delt mellom to departementer. Justis- og politidepartementet har
særlig ansvar for de deler av Schengenregelverket som gjelder visumsamarbeid,
politisamarbeid, gjensidig bistand i straffesaker, grensekontroll,
returspørsmål og Schengen informasjonssystemet (SIS). Utenriksdepartementet
har et særlig ansvar for mer overordnede og institusjonelle spørsmål,
for å koordinere norske posisjoner og for den formelle prosessen
i forbindelse med norsk godtakelse av EUs vedtak på Schengenområdet.
Godtakelse av Schengenrelevante rettsakter skjer
på departementsnivå, i statsråd eller etter samtykke fra Stortinget.
I en felleserklæring til Schengensamarbeidsavtalen
åpnes det for parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet
i Schengensaker. Dette samarbeidet er imidlertid i liten grad utviklet.
Samarbeid om grensekontrollen på de ytre grensene
og utstedelse av visum til Schengenområdet er grunnpilarene i Schengensamarbeidet.
Schengenlandenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider
med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre
ulovlige grensepasseringer. Etter etableringen av Frontex EUs grensekontrollbyrå,
er samarbeidet om yttergrensekontrollen ytterligere intensivert
ved at det bl.a. foretas felles operasjoner for å avdekke ulovlig
innreise i områder hvor det er stor illegal grensepassering. Selve
byrået er lagt til Warszawa i Polen.
Den fysiske kontrollen av de reisende på grenseovergangsstedene
er regulert i et eget felles regelverk, Schengen Borders Code, som på
norsk kalles Grenseforordningen.
En av Frontex' hovedoppgaver er å utarbeide risiko-
og trusselanalyser som Schengenlandene kan bruke når de fordeler
sine ressurser til grenseovervåking og -kontroll. Frontex har også en
sentral rolle i planleggingen og koordineringen av fellesoperasjoner
– dvs. operasjoner for en tidsbegrenset periode, der flere medlemsland deltar.
Disse operasjonene kan være overvåkings- og kontrolloperasjoner
på sjøgrensen, grensekontroll på bestemte steder på landgrensen,
eller andre tiltak.
Det er også opprettet en beredskapsgruppe (Rapid
Border Intervention Team, RABIT) med eksperter som kan rykke ut
og bistå et medlemsland, dersom det oppstår en massebevegelse over
en yttergrense og angjeldende land ikke selv greier å håndtere situasjonen
administrativt og/eller operativt. Norge har meldt inn personell
til RABIT. I forbindelse med det svært store migrasjonspresset på
den sørlige sjøgrensen har man opprettet det såkalte European Patrol Network
(EPN), som i første omgang er et samarbeid mellom land som allerede
patruljerer farvannene i Middelhavet og Atlanterhavet. Frontex deltar
i planleggingen og koordineringen av dette samarbeidet. Senere er
det meningen at EPN skal inngå som en del av det styrkede grenseovervåkingssystemet
i EU/Schengen (European Border Surveillance System, Eurosur) som
er under planlegging og utvikling.
Schengen informasjonssystemet (SIS), som inneholder
informasjon om personer og gjenstander, er et helt avgjørende redskap
i grensekontrollen og det daglige Schengenarbeidet. Systemet gjør
det mulig å utveksle opplysninger om etterlyste personer som er
siktet eller mistenkt for svært alvorlig kriminalitet, og opplysninger
i tilknytning til straffesaker. Videre gir registeret opplysninger
om personer fra land utenfor Schengenområdet som er nektet innreise til
et Schengenland.
Visumsamarbeidet bygger på et omfattende, felles
regelverk for utstedelse av visum som gir adgang til hele Schengenområdet
i inntil 90 dager i løpet av en periode på seks måneder. Opphold
utover 90 dager per seks måneder, er et nasjonalt anliggende og
omfattes ikke av Schengensamarbeidet. Innen Schengensamarbeidet
er det utarbeidet en felles liste over hvilke nasjonaliteter som
trenger visum for å kunne reise inn i et Schengenland, og hvilke
som er visumfrie. Hvilke nasjonaliteter som til enhver tid skal stå
på listen vurderes fortløpende. Det felles visumregelverket er nå
samlet i et dokument som kalles Visumforordningen (Visa Code). Forordningen
skal anvendes fra 5. april 2010, og vil bli gjennomført i norsk
rett.
Bl.a. som følge av terrorangrepene 11. september
2001 besluttet EU, etter flere års utredning, å opprette et informasjonssystem
om visum, «Visa Information System» (VIS). VIS er et felles system
for Schengenlandene, der opplysninger om visumsøkere skal lagres
i en sentral database. Med VIS innføres biometri i forbindelse med
visumsaksbehandlingen.
VIS skal være et virkemiddel i en effektiv migrasjonspolitikk
og forebygge trusler mot medlemslandenes indre sikkerhet. VIS er
et omfattende teknisk system, og har blitt forsinket flere ganger.
VIS skal etter planen starte opp i desember 2010.
VIS anses som en videreutvikling av Schengensamarbeidet,
og Norge vil derfor delta i VIS, og gjøre nødvendige forutgående
tiltak for slikt samarbeid. Foruten tekniske tiltak, er det gjort
endringer i norsk lov for lagring, bruk og overføring av personopplysninger
som er registrert i VIS. Ved lov 19. juni 2009 nr. 38 fikk utlendingsloven
syv nye bestemmelser for innføring og bruk av VIS, jf. §§ 102–102f.
I forbindelse med EUs innføring av biometri
i visumbehandlingen er det startet forsøksvirksomhet med etablering
av felles visumsøknadssentre. I Moldova, Montenegro og Dubai settes det
nå opp slike sentre. Norge forbereder seg på å delta i samarbeidet
ved søknadssenteret i Moldova.
Schengensamarbeidet bygger på forutsetningen om
godt lokalt konsulært samarbeid, dvs. at Schengenlandenes utenriksstasjoner
samarbeider mht. å utveksle informasjon og finne løsninger på felles
praktiske forhold i vedkommende region.
Retur av personer uten lovlig opphold gis økende
oppmerksomhet i Schengensamarbeidet. Det anses som svært vanskelig
å bekjempe ulovlig innvandring uten at man har en effektiv politikk
for retur av personer som oppholder seg ulovlig i Schengenområdet.
I utviklingen av en europeisk returpolitikk
er følgende tre elementer sentrale:
Felles standarder
og prosedyrer for frivillig og tvungen retur av tredjelandsborgere
uten lovlig opphold.
Praktisk samarbeid om effektuering av retur,
innad i Schengenområdet, og mellom Schengenområdet og de aktuelle
opprinnelseslandene og transittlandene.
Avtaler med opprinnelsesland og transittland
om tilbaketakelse av egne borgere (og eventuelt, der hvor det er
aktuelt, tilbaketakelse av migranter som har brukt landet som transittland
for å reise til Europa).
I tillegg til de tre momentene som er nevnt
over, er identitetsfastleggelse et viktig aspekt ved returarbeidet.
Regjeringen vil derfor styrke arbeidet med å avklare identiteten
til utlendinger som kommer til eller oppholder seg i Norge og vil etablere
et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter i løpet av 2010.
Det er også viktig å sikre et bedre grunnlag for målrettet innsats
mot kriminalitet gjennom et helhetlig ressurseffektivt identitets-
og dokumentasjonsarbeid. Regjeringen tar sikte på en gradvis oppbygging av
dette senteret, slik at det er fullt etablert innen ett til to år.
I alle Schengenfora står informasjonsutvekslingen
mellom landene i sentrum, og de felles IT-systemene innenfor Schengensamarbeidet,
dvs. SIS (og det kommende SIS II), VIS og EURODAC utgjør kjernen
av denne informasjonsutvekslingen. Samarbeidet bygger på en forutsetning
om gjensidig utveksling av informasjon knyttet til den løpende oppgaveløsningen
for grensekontroll, visum, asylsaksbehandling, opprettholdelse av
orden og sikkerhet (herunder statens sikkerhet), og dokumentsikkerhet.
Gjennom Schengensamarbeidsavtalen deltar Norge
i mye av EUs politisamarbeid, også i den delen som angår informasjonsutveksling.
Et overordnet prinsipp er det såkalte tilgjengelighetsprinsippet,
som fastslår at politiet i alle medlemsstater skal ha like god tilgang
til opplysninger som det den hjemlige politimyndigheten har. I EU
arbeider man nå med gjennomføringen av prinsippet. En del av politisamarbeidet
i EU faller imidlertid utenfor vår Schengentilknytning. Et eksempel
på gjennomføring av tilgjengelighetsprinsippet er det såkalte Prümregelverket.
Det gir politimyndigheter mulighet til å søke i innholdet i andre
staters databaser etter DNA, fingeravtrykk og kjøretøy på treff/ikke
treff-basis. Prümregelverket ble ikke ansett for å være Schengenrelevant.
Norge og Island har imidlertid ferdigforhandlet en tilknytningsavtale
til dette regelverket. Avtalen ble undertegnet 26. november 2009.
Norge deltar for øvrig i EUs politiorgan Europol på
bakgrunn av en separat tilknytningsavtale.
Videre har Norge inngått en samarbeidsavtale med
EUs byrå for samarbeid mellom medlemslandenes påtalemyndigheter,
Eurojust. Byrået ble etablert i 2002, og hensikten er å samle representanter
for landenes påtalemyndigheter i et senter i Haag, hvor man kan
samarbeide direkte for å løse rettslige problemstillinger i internasjonale
straffesaker.
Norge deltar også aktivt i det europeiske statistikkbyråets
(Eurostats) arbeid med å utvikle og hente inn sammenliknbar statistikk
om innvandringsregulering, asylsøknader og asylvedtak.
Komiteen forutsetter
at Norge aktivt benytter seg av retten til å delta i utformingen
av nye bestemmelser om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling
av Schengenregelverket. Det gjelder blant annet planlagt intensivert
yttergrensekontroll og felles returoperasjoner gjennom EUs grensekontrollbyrå,
Frontex, herunder også felles returavtaler med opprinnelsesland
og transittland, norsk personell til beredskapsgruppen som bistår
ved massebevegelser over yttergrensene, felles informasjonssystem
for utveksling av personopplysninger mv., gjennomføring av visumforordningen
som del av norsk rett, planlagt felles informasjonssystem om visum basert
på biometri (allerede hjemlet i utlendingsloven), tilslutning til
felles senter for visumsøknader i Moldova, samarbeid om identitetsfastleggelse
gjennom et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter, politisamarbeid,
herunder det såkalte Prümregelverket for informasjonsutveksling
og deltakelse i Europol, EUs politiorgan, påtalesamarbeidet gjennom
Eurojust, Eurostats arbeid med felles statistikk om innvandring
og asyl.
Komiteen viser til felleserklæringen
om Schengen-samarbeidet, som åpner for et nærmere parlamentarikersamarbeid
mellom Norge og Europaparlamentet om Schengen-relevante saksfelt,
og vil anmode Stortingets presidentskap om å vurdere hvordan dette
samarbeidet kan bli mer aktivt enn det er i dag.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kristelig Folkeparti, tar gjennomgangen av Norges forpliktelser
etter samarbeidsavtalen om tilknytning til Schengen-samarbeidet
til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Høyre finner det
svært positivt at Norge deltar i Schengen-samarbeidet, og er glad
for at regjeringen ønsker å bidra til å videreutvikle dette samarbeidet
gjennom deltagelse i en rekke programmer og organisasjoner som alle
har det til felles at illegal innvandring til Europa blir vanskeliggjort. Disse
medlemmer finner det oppsiktsvekkende at regjeringspartiene
ikke sterkere uttrykker støtte til disse viktige tiltakene som vil
være helt avgjørende for å kunne redusere tilstrømmingen av illegale
innvandrere til Norge. Disse medlemmer forutsetter
at Norge aktivt deltar i utformingen av nye bestemmelser om gjennomføring,
anvendelse og videreutvikling av regelverket, og forutsetter at
Stortinget blir orientert om utviklingen av dette viktige området
på egnet måte.