Regjeringens mål er full barnehagedekning, høy kvalitet
og lav pris. Siden utgangen av 2002 har om lag 72 000 flere barn
fått plass i barnehage, og dekningsgraden har økt fra 66 pst. i
2002 til over 88 pst. i 2009. Til sammen gikk det om lag 270 000
barn i barnehage i 2009.
De øremerkede tilskuddene til barnehager utgjør til
sammen om lag 26,3 mrd. kroner i 2010.
Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager
i rammetilskuddet til kommunene innebærer at midlene blir fordelt
etter kriteriene i inntektssystemet, i stedet for etter faktisk
aktivitetsnivå som i dag.
Departementet legger til grunn de samme metodene
for barnehagenøkkelen som for de øvrige delkostnadsnøklene i inntektssystemet,
og kriterier og tilhørende vekter er bestemt ut fra statistiske
analyser. Kriteriene i delkostnadsnøkkelen skal være objektive (kommunen
skal ikke kunne påvirke verdien på kriteriene), være hentet fra
offentlig tilgjengelig statistikk, og bidra til å forklare hvorfor
kostnadene varierer mellom kommunene.
Tabell 14.1 Forslag til
delkostnadsnøkkel for
barnehage.
Kriterium | Vekt |
Barn 3–5 år | 0,5286 |
Barn 1–2 år uten
kontantstøtte | 0,3572 |
Utdanningsnivå | 0,1142 |
Sum | 1,0000 |
Driftstilskuddet til barnehager fordeles i dag
ut fra antall barn i barnehage, barnas alder og avtalt oppholdstid.
I forslaget til delkostnadsnøkkel fanges variasjoner i etterspørsel
etter barnehageplass opp av kriteriene barn 3–5 år, antall barn
1–2 år uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning. Kommuner
med høy dekningsgrad får i dag mer i øremerkede tilskudd enn kommuner
der færre barn i aldersgruppen går i barnehage. Når midlene blir
fordelt etter kostnadsnøkkelen vil en del kommuner med lav dekningsgrad
komme bedre ut enn med dagens øremerkede tilskudd. Det er imidlertid
grunn til å tro at dekningsgraden over tid vil øke i kommuner som
i dag ligger lavt.
Tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne
i barnehage fordeles i dag etter antall barn 1–5 år i kommunen,
og en fordeling etter delkostnadsnøkkelen vil ikke gi store endringer
i fordelingen.
Det tilskuddet som gir de største omfordelingsvirkningene
ved innlemming er skjønnsmidlene til barnehage. I 2010 er størrelsen
på skjønnsmidlene om lag 5,8 mrd. kroner, og er skjevt fordelt mellom
kommuner. Kommuner som var tidlig ute med å nå målet om full dekning,
og som dermed har fått lite skjønnsmidler, vil komme godt ut av
innlemmingen av disse midlene. Når midlene fordeles i inntektssystemet
får kommunen uttelling uavhengig av når kommunene nådde målet om
full barnehagedekning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener det er et mål at alle barn skal sikres et barnehagetilbud
med høy kvalitet og lav pris. Gjennom en historisk satsing på barnehageutbygging
er målet om full dekning av tilbudet endelig nådd.
Flertallet viser til at barnehagetilskuddet,
som skal innlemmes i inntektssystemet, utgjør til sammen 26,3 mrd.
kroner i 2010. Tilskuddet fordeles mellom kommunene ut fra tre kriterier: 1)
Barn i alderen 3–5 år, 2) barn 1–2 år uten kontantstøtte og 3) utdanningsnivå
i befolkningen. Barn 1–5 år er målgruppen for barnehagene, og betyr
mest for kommunens utgifter. Utdanningsnivå og kontantstøtte forklarer
best forskjeller i kommunens pengebruk på barnehager.
Flertallet vil peke på at mange
kommuner har fått store skjønnstilskudd til bygging av barnehager.
Nå som arbeidet med full barnehagedekning er fullført, vil disse
midlene bli fordelt etter objektive kriterier. Flertallet er
oppmerksomme på at innlemming av skjønnsmidlene gir store omfordelingsvirkninger
for noen kommuner. Det har hele tiden vært varslet at disse midlene
er ekstraordinære tilskudd som ville forsvinne ved full barnehagedekning
og innlemmingen i inntektssystemet. Flertallet vil
understreke at målet er at alle kommuner skal ha samme mulighet
til å bygge og drive barnehager, og at en slik mulighet må bygge
på objektive kriterier som utligner forskjellene mellom kommunene.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
er tilfreds med at etter innlemmingen av barnehagene i det ordinære
inntektssystemet, vil andelen av kommunenes inntekter som er frie
midler være historisk høy. Dette gir etter dette flertallets oppfatning
kommunene enda bedre forutsetninger for å gjøre lokale valg og prioriteringer,
ut i fra de utfordringer og muligheter den enkelte kommune har.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at det faktum at barnehagetilskuddet ikke lenger skal
være et øremerket tilskudd, innebærer en stor endring for hele barnehagesektoren. Flertallet understreker
derfor at utviklingen må følges nøye med sikte på å raskt avdekke
eventuelle uheldige konsekvenser. Særlig er flertallet opptatt
av at utsatte barn fortsatt stimuleres til å benytte barnehage,
og ber om at kommunenes innsats på dette området følges opp spesielt.
Flertallet viser for øvrig til
følgende flertallsmerknad i Innst. 162 S (2009–2010) om behovet for
styring av barnehagesektoren:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, registrerer at det økonomiske styringsvirkemiddelet
får redusert betydning når sektoren rammefinansieres, og at staten
fra dette tidspunktet hovedsakelig må styre via lov og myke virkemidler,
for eksempel veiledere. Flertallet mener derfor det kan være fornuftig med
en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å vurdere eventuelle
behov for endringer i lovverket for å se om styringsverktøyet er
godt nok tilpasset framtidens barnehagesektor.»
Når det gjelder likeverdig behandling av kommunale
og ikke-kommunale barnehager, viser flertallet til
de samme partiers merknad i kapittel 2.2.4 i Innst. 162 S (2009–2010)
fra familie- og kulturkomiteen om kvalitet i barnehagene:
«Når de øremerkede tilskuddene bortfaller, vil kommunene
ha en lovfestet plikt til å finansiere eksisterende ikke-kommunale
barnehager, og nasjonale forskrifter vil legge føringer for likeverdig
behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager. Flertallet
viser til at regjeringen har satt som mål å gjennomføre full likeverdig
behandling gjennom fem års opptrapping fra og med 2010. Det er kostnadsberegnet
til opp imot en milliard kroner å innføre full likeverdig behandling.
Dette vil bidra til å forhindre utvikling av økende forskjeller
i kvalitet i det offentlige og private tilbudet. Flertallet mener
at innføringen av rett til plass, lovfestet forpliktelse til finansiering
av de private barnehagene og opptrappingsplanen mot likeverdig behandling
er momenter som sammen med tiltakene i stortingsmeldingen vil gi
viktige bidrag til at barnehagetilbudet kan utvikle seg i positiv
retning, når de øremerkede midlene faller bort.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at viktige høringsinstanser
som KS, Private barnehagers landsforbund (PBL) og Unio, har pekt
på at det er mange usikkerhetsmomenter knyttet til finansieringen
av barnehagene. Disse medlemmer vil peke på at en reell
likebehandling av private og kommunale barnehager fortsatt ikke
er på plass, på tross av lovnader fra regjeringen om dette. For
disse partier er det avgjørende at forskrifter og lovverk sikrer
denne likebehandlingen fullt ut, og ber om at regjeringen snarest
sørger for at dette blir avklart. Den nye kostnadsnøkkelen for utregning av
barnehagetilskuddet stilles det også spørsmål ved fra de samme høringsinstansene. Disse medlemmer vil
be om at regjeringen i budsjettet for 2011 svarer på om kriteriet
for utdanningsnivå er for spesifikt, om smådrift og spredt bosetting
fanges opp og om det er tatt tilstrekkelig hensyn til områder med
høye kostnader på eiendom. Videre vil disse medlemmer vise
til rapporten fra Telemarksforskning for KS om innlemming av barnehagetilskuddet
hvor det står:
«Dagens tilskuddsbaserte tildeling gir perfekt kompensasjon
for variasjon i behov (etterspørsel) siden det utbetales tilskudd
til hver faktiske plass. Ingen annen modell kan derfor gi bedre samsvar
mellom finansieringen og faktisk omfang av etterspørselen etter
barnehageplasser.»
Disse medlemmer vil be om at
regjeringen vurderer disse problemstillingene, og samtidig får på
plass i forskriftene en reell likebehandling av private og kommunale
barnehager.
Disse medlemmer ser med bekymring
på deler av regjeringens høringsutkast til Nytt finansieringssystem
for ikke-kommunale barnehager i en rammefinansiert sektor. Disse
medlemmer vil understreke betydningen av fortsatt å ta vare
på de private barnehagene og sikre sunn utvikling i den delen av
barnehagesektoren.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en konkret
tidsplan for innfasingen av 100 pst. økonomisk likeverdig behandling
av kommunale og ikke-kommunale barnehager.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
innlemmingen av barnehagetilskuddet i inntektssystemet har den effekt
at fokuset på aktivitet er fraværende, og at tilskuddet utbetales
på grunnlag av antall barn i kommunene og foreldrenes utdanningsnivå. Disse medlemmer er
bekymret for i hvilken grad dette rammer kommunenes aktivitet når
det gjelder bygging og drift av barnehageplasser, og at dette underminerer
intensjonene i barnehageløftet som lå til grunn for Innst. S. nr.
250 (2002–2003).
Disse medlemmer ser med bekymring
på utslagene regjeringens forslag om å innlemme barnehagetilskuddene
i inntektssystemet vil få. Disse medlemmer fastholder
at et finansieringssystem basert på faktisk aktivitetsnivå er det mest
rettferdige, mest målrettede og gir best grunnlag for vurdering
av tjenestene. Disse medlemmer vil påpeke at en finansiering basert
på rammetilskudd vil gi uheldige effekter, uavhengig av de statistiske
analysene som skal ligge til grunn for det nye systemet. Mange barn med
dagpendlende foreldre vil for eksempel ha barnehageplass i nærheten
av fars eller mors arbeidssted, og disse medlemmer påpeker
at disse vil da falle utenfor finansieringssystemet. Disse
medlemmer mener det er svært uheldig at kommuner skal rammes
ulikt pga. forskjellig struktur i forholdet mellom boligstrøk og
arbeidsmarked. Disse medlemmer ser også en fare for
at dette systemet vil tvinge kommunene til å gi foreldre mindre
valgfrihet, og at rammetilskudd vil gå utover ikke-kommunale barnehager
i ekstra stor grad. I dagens norske samfunn bor, ferdes og jobber
mennesker på tvers av kommune- og fylkesgrensene, og disse
medlemmer mener at politikerne må ta høyde for dette. Disse
medlemmer mener det er en selvfølge at tilskuddene skal
følge den faktiske aktiviteten, slik at systemet tilpasses brukerne
– i stedet for at brukerne må tilpasses systemet.
Disse medlemmer registrerer videre
at regjeringen fortsatt ikke oppfyller kravet om en fullstendig
likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager,
både gjennom at de holder kostnadskrevende barnehager utenfor beregningsgrunnlaget
for tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene og gjennom at
tilskuddet til ikke-kommunale barnehager fortsatt ligger på 85 pst.
av de kommunale.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om
behovsstyrt statlig finansiering av barnehagesektoren, basert på
antall barn og antall timer i den enkelte barnehage.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti er i prinsippet for en innlemming
av barnehagene i rammetilskuddet.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil avvente
å ta stilling til innlemming av barnehagetilskuddet i rammen inntil
en slik avklaring som omtalt ovenfor, foreligger.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti støtter ikke at barnehagetilskuddene innlemmes
i rammetilskuddet fra 2011. Dette medlem vil understreke
at de økonomiske rammene må settes slik at det blir rom for kommunene
til å møte etterspørselsveksten uten å redusere kvaliteten.
Dette medlem anser det som positivt
at kommunal sektor i økende grad rammefinansieres og viser i denne
forbindelse til at regjeringen Bondevik II hadde som utgangspunkt
at ansvaret for finansieringen av barnehager på sikt skulle overføres
til kommunene, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Dette medlem viser
videre til Innst. O. nr. 103 (2008–2009), jf. Ot.prp. nr. 57 (2007–2008),
hvor Kristelig Folkepartis syn på den framtidige finansieringsordningen
for barnehagesektoren kommer fram.
Dette medlem mener det er uheldig
at kommunene får økonomisk ansvar for barnehagesektoren gjennom
rammefinansiering før målet om full behovsdekning er nådd og før
full økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager
er innført. Dette medlem mener det er viktig at det
reelle kostnadsnivået er kjent og har stabilisert seg før finansieringsansvaret overføres
fra stat til kommune.