Gjennom utgiftsutjevningen skal kommunene i prinsippet
fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som de selv
ikke kan påvirke. Utgiftsutjevningen er utformet som et null-sum-spill,
hvor tillegg for enkelte kommuner motsvares med et tilsvarende trekk
for andre kommuner. Gjennom kostnadsnøkkelen og et oppdatert sett
med kriteriedata, beregnes utgiftsbehovet for den enkelte kommune.
Kommuner med et lavt utgiftsbehov får en reduksjon i rammetilskuddet,
mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov får et tillegg i
rammetilskuddet.
Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986
har det vært et grunnleggende prinsipp at kommunene og fylkeskommunene
kun skal få kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold
i tilknytning til de kommunale tjenestene. Dette må det tas hensyn
til ved fastsetting av kriteriene i kostnadsnøkkelen.
Frivillige kostnadsforskjeller er derimot kostnader
som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner, og er knyttet
til standard/kvalitet og effektivitet.
Å kompensere for «frivillige kostnadsforskjeller»
vil svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Innenfor
et fordelingssystem vil dette bety at kommuner som produserer effektivt
blir straffet i form av reduserte statlige overføringer, samtidig
som kommuner som produserer ineffektivt vil bli kompensert for utgifter
som skyldes ineffektiv drift.
Siden det kun skal kompenseres for utgifter
kommunen selv ikke kan påvirke, må det settes strenge krav til hvilke
type kriterier som kan inngå i systemet. Kriteriene må være: objektive, basert
på offisiell statistikk og mulige å oppdatere jevnlig
På bakgrunn av hensynet til enkelhet og gjennomførbarhet
er det, på linje med Borgeutvalgets utredning (NOU 2005:18) og dagens kostnadsnøkkel,
valgt å legge statistiske metoder til grunn for etablering av kriterier
for utgiftsutjevningen. I tillegg er det lagt vekt på at en ved
denne metoden ikke griper inn i kommunenes prioriteringer.
I analysene som er lagt til grunn for kostnadsnøklene
er det benyttet multippel regresjonsanalyse. Det vil si at alle
aktuelle forklaringsvariabler som antas å påvirke kommunenes ressursinnsats
på et bestemt område inkluderes samtidig i analysen. Dette er en
stor fordel, siden det betyr at en gjennom analysen kan isolere
betydningen av hver enkelt forklaringsfaktor, dvs. få et mål på
nettoeffekten av hver og én kostnadsfaktor på utgiftsnivået i kommunene.
Gjennom regresjonsanalyse kan en derfor etablere
modeller som langt på vei forklarer utgiftsforskjeller mellom kommunene.
Variabler som har forklaringskraft i analysen kan deretter inngå
som kriterier i kostnadsnøkkelen. Vekten på kriteriet fastsettes
videre av hvor mye kriteriet forklarer av samlet utgiftsvariasjon
kommunene i mellom.
Dagens kostnadsnøkler bygger i hovedsak på arbeidet
til Rattsøutvalget (NOU 1996:1). Rattsøutvalget foretok partielle
analyser innen de enkelte delsektorene som inngikk i utgiftsutjevningen.
Statistisk sentralbyrå (SSB) har utviklet en
simultan modell for å forklare variasjoner i kommunenes utgiftsbehov,
KOMMODE-modellen (Langørgen og Aaberge 2001).
For å fastsette vektene på basiskriteriet og
bosettingskriteriene har departementet valgt å bruke et gjennomsnitt
av resultater fra KOMMODE-modellen (2008-data) og partielle analyser hovedsakelig
utført i departementet. Gjennomgående er utslagene for bosettingskriteriene og
kommunestørrelse (basiskriteriet) lavere i de partielle analysene
enn i KOMMODE, og etter departementets skjønn gir dette den mest
korrekte vektleggingen av disse sektorovergripende kriteriene innen
de sektorer der departementet har funnet effekter av basiskriteriet
(grunnskole, helse og pleie og omsorg) og bosettingsmønster (grunnskole
og helse).
Innen pleie- og omsorgssektoren viser ikke departementets
egne partielle analyser en effekt av bosettingsmønster på utgiftene,
mens KOMMODE-modellen viser en sterk effekt av bosettingsmønster.
I tråd med Borgeutvalgets vurderinger legger departementet vekt
på resultatene fra KOMMODE, og vektlegger bosettingskriteriene i
delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg ut fra resultatene fra SSBs
analyser. På grunn av at resultatene varierer fra år til år er det valgt
å benytte et treårig gjennomsnitt.
For å fastesette vekten av basiskriteriet innen
administrasjonssektoren tas det utgangspunkt kun i SSBs resultat
fra KOMMODE-modellen, og basiskriteriet i kostnadsnøkkelen for administrasjon,
landbruk og miljø fastsettes som et resultat av gjennomsnittlige
effekter i KOMMODE-modellen 2006–2008.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kristelig Folkeparti, har ingen merknader.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener det er prisverdig at regjeringen har som
intensjon å ikke premiere kommuner som driver inneffektivt. Disse medlemmer noterer
seg likevel at regjeringen ikke tar høyde for skjevheten som allerede
eksisterer når det gjelder kommuner som driver kostnadseffektiv
tjenesteyting, og at deres rammevilkår ikke ivaretas på en god nok
måte i den nye kostnadsnøkkelen som legges til grunn i det nye inntektssystemet.