Brev fra Justisdepartementet v/statsråden til justiskomiteen, datert 14. mars 2011

Representantforslag 88 S - fra stortingsrepresentantene Åse Michaelsen - Morten Ørsal Johansen - Hans Frode Kielland Asmyhr og Ulf Leirstein - Om tettere samarbeid og bedre metoder for toll- og politietaten - Komiteen ber om uttalelse

Jeg viser til Justiskomiteens brev av 25. februar 2011. Representantforslag 88 S(2010-2011) reiser en rekke spørsmål av praktisk art, men også av prinsipiell karakter.

Schengen samarbeidet, generelt

Gjennom vår deltakelse i Schengen samarbeidet har Norge klare folkerettslige forpliktelser med hensyn til utførelse av vår grensekontroll. Dette er regulert i Europaparlamentets- og Rådsforordning (EF) nr. 562/2006 av 15. mars 2006 om innføring av fellesskapsregler om regulering av bevegelsen av personer over grensen (grenseforordningen), som er gjort til del av norsk rett ved at den er inntatt som vedlegg 9 til utlendingsforskriften av 15. oktober 2009.

I Schengen samarbeidet skilles det mellom ytre Schengen grense (grense mot land som står utenfor Schengen samarbeidet og mot det åpne hav) og indre Schengen grenser (grenser mellom Schengen land). Hele den norske sjøgrensen og den norskrussiske landegrense tilhører ytre Schengen grense, mens den norskfinske og norsksvenske landegrense er indre Schengen grenser.

Kontroll på ytre Schengen grense

Ytre Schengen grense kan bare passeres på godkjente grenseovergangssteder. Det skal som hovedregel foretas en systematisk inn- og utreisekontroll av alle personer som krysser en Schengen ytre grense. Dette gjøres i form av en minimumskontroll av Schengen borgere og en grundig kontroll av tredjelandsborgere. Minimumskontrollen er en rask og enkel kontroll, for å fastslå at personens identitet er i samsvar med reisedokumentene og at reisedokumentene er ekte og gyldige. Den grundige kontrollen av tredjelandsborgere er i tillegg en undersøkelse av om vilkårene for inn- og utreise er til stede, dvs. at vedkommende har gyldig visum og midler til livsopphold, samt kontroll av stempler, formål med reisen, og direkte søk i SIS og nasjonale registre mv. Dersom den kontrollerte nekter å oppgi sin identitet, eller det er grunn til mistanke om at den oppgitte identiteten er falsk, eller at personen skjuler legitimasjons-dokumenter, kan politiet foreta visitasjon med sikte på å fremskaffe legitimasjons-dokument. Politiet kan også undersøke kjøretøy, fartøy og luftfartøy for å fastslå om det finnes personer der som forsøker å unndra seg personkontroll. Dersom en person ikke fyller vilkårene for innreise, skal vedkommende ikke slippes inn i landet/Schengen territoriet, og politiet skal fatte bortvisningsvedtak dersom vedkommende ikke returnerer frivillig.

Reglene for inn- og utreisekontroll er inntatt i utlendingsloven §§ 14 og 15, utlendingsforskriften kapittel 4, grenseforordningen artikkel 7 og grenseforordningen vedlegg 6. For å sikre en effektiv og harmonisert gjennomføring av reglene om grensekontroll har EU-kommisjonen utarbeidet en ”Praktisk håndbok for grensepersonell”, som er gjort til del av norsk rett ved rundskriv fra UDI (RS 2007-002). Videre har Politidirektoratet gitt ut et rundskriv som gir praktisk informasjon om hvordan politiet skal utføre grensekontroll i Norge (POD 2010/009).

Kontroll på indre Schengen grense

Schengen samarbeidet innebærer at det ikke skal foretas systematisk inn- og utreisekontroll på indre Schengen grenser, og indre Schengen grenser kan i medhold av grenseforordningen artikkel 20 passeres hvor som helst. Reisefriheten begrenser imidlertid ikke retten til å gjennomføre innenlandske politikontrolltiltak. Det følger av grenseforordningen artikkel 21 at avskaffelse av grensekontroll på de indre grenser ikke skal berøre

”medlemsstatenes kompetente myndigheters utøvelse av politimyndighet i henhold til nasjonal lovgivning, i den utstrekning utøvelsen av slik myndighet ikke har tilsvarende virkning som inn- og utreisekontroll.”

Det er således en viss adgang til å foreta kontroller av personer på indre grenser og i grenseområdene som en del av politiets utlendingskontroll på territoriet.

Tollmyndighetenes kontroll

Politiet har ansvaret for inn- og utreisekontrollen/personkontrollen i Norge, mens tollmyndighetene har ansvaret for varekontrollen. Varekontrollen omfattes ikke av Schengen samarbeidet, og tollmyndighetene kan utføre varekontroll på samme måte på indre og ytre Schengen grense. Tollmyndighetene skal dessuten i medhold av utlendingsloven § 22 jf. utlendingsforskriften § 4-30 bistå politiet med inn- og utreisekontroll når de utfører tollkontroll på ytre Schengen grense.

Forslagsstillerne synes å legge til grunn at tollmyndighetene som en del av sin varekontroll også kan utføre personkontroll. Det vises i den forbindelse til kapittelet om ”illegal innvandring” i representantforslag 88 (2010-2011), og særlig side 2 første spalte annet avsnitt:

”Tollvesenet har i motsetning til politiet ikke tilsvarende begrensinger i sin lovgivning (tolloven), samt at disse også pr. 1. januar 2010 har fått bistandshjemmel fra politiet for personkontroll i den nye utlendingsloven”.

Tolloven gir imidlertid ikke hjemmel for personkontroll. Når tollmyndighetene utfører personkontroll/inn- og utreisekontroll som bistand til politiet, gjelder de samme begrensningene for tollmyndighetene som for politiet, og kontrollen forankres i de samme lovhjemlene som politiet benytter. Et forslag som går ut på å gi tollmyndighetene i Norge utvidede fullmakter til å foreta inn- og utreisekontroll på indre Schengen grense, fremstår som åpenbart i strid med norsk rett og Norges folkerettslige forpliktelser etter Schengen regelverket.

Forslagsstillerne skriver under kapittelet om ”narkotikasmugling/andre varer” på side 2 første spalte fjerde avsnitt at ”I praksis er Tollvesenet eneste kontrolletat ved norske grenseoverganger”. Dette er en riktig beskrivelse av situasjonen på indre Schengen grense, da politiet (i motsetning til tollmyndighetene) ikke har andre oppgaver der enn på territoriet for øvrig. På ytre Schengen grense utfører politiet inn- og utreisekontroll på en rekke steder i større utstrekning enn tollmyndighetene utfører varekontroll.

Det bemerkes at tollmyndighetenes ansvar for å hindre ulovlig vareførsel over landegrensene, vil overlappe med politiets ansvar for bekjempelse av grensekryssende kriminalitet. Det er derfor viktig at tollmyndighetene og politiet har et godt og velfungerende samarbeid på grenseovergangsstedene, for å sikre en best mulig utnyttelse av kompetanse og ressurser, og en best mulig samlet kontroll på grensene.

Dagens samarbeid mellom politi og tollmyndighet

Det eksisterer et velfungerende praktisk samarbeid mellom politi og tollmyndigheten. I forbindelse med ikrafttreden av ny utlendingslov med forskrifter fra 1. januar 2010, ga Justisdepartementet ut foreløpige retningslinjer for tollmyndighetens bistand til politiets grensekontroll innenfor Schengen regelverket. Disse retningslinjene blir nå evaluert med sikte på å gi de en permanent form. Det tilføyes at retningslinjene blir utarbeidet i samarbeid med Finansdepartementet.

Justisdepartementet har ellers inntrykk av at samarbeidet fungerer godt ute på grensekontrollstedene. Vi er imidlertid opptatt av at samarbeidet hele tiden skal kunne utvikles. I den forbindelse er vi også åpne for å diskutere gjensidighet i samarbeidet, for eksempel ved at politiet i større grad deltar i tollkontroll.

La meg opplyse at også andre etater bistår politiet i dets utøvelse av Schengen grensekontroll. Dette gjelder i særlig grad Kystvakten som må kunne betraktes som politiets forlengede arm med hensyn til grense- og utlendingskontroll i våre territorialfarvann, samt Garnisonen i Sør-Varanger som bistår politiet i Øst-Finnmark med grenseovervåkning på landegrensen mot Russland. Også her oppfatter jeg samarbeidet, som i stor grad er forankret i sentrale instrukser eller lokale avtaler mellom etatene, som svært godt. Ikke desto mindre er vi opptatt av at samarbeidet må være under løpende vurdering med sikte på forbedringer.

La meg tilføye at Schengen regelverket og de organisatoriske løsninger med hensyn til grensekontroll er under løpende utvikling, blant annet for å utvikle videre samarbeidet mellom deltakende land. Innenfor rammen av EUs grensebyrå, Frontex, har man nå et særlig fokus på integrert grensekontroll forvaltning (”Integrated Border Management”) der og tollmyndighetene er en viktig del av den totale kontrollen.

Til de konkrete forslagene vil jeg bemerke:

• Ad 1: Reglene for bruk av biometri i form av fingeravtrykk eller DNA i personkontroll er av personvernhensyn underlagt klare begrensninger i utlendingslovgivningen. Når det gjelder tilgang til elektroniske registre ser jeg det derfor ikke riktig å åpne for at tollmyndigheten gis en slik generell adgang. Det er likevel grunn til å understreke at vedkommende tollmyndighet ved mistanke om illegal innvandring, det vil si når den bistår politiet i dets personkontroll, skal varsle den ansvarlige politimyndighet som vil ha full tilgang til aktuelle registre og derigjennom kunne være i stand til å foreta nødvendig kontroll av identitet med videre. Det er ut fra dette vanskelig å se at det er noe behov for en slik tilgang til bruk av biometri.

• Ad 2: Tilgang til politiregistre med sensitiv personinformasjon skal i henhold til norsk lovgivning begrenses til tilfeller der det er særlige behov. Etter det jeg kan se er det her snakk om tilgang til blant annet ulike strafferegistre og etterretningsregistre. I konkrete saker vil denne informasjonen bli stilt til tollmyndighetens rådighet på forespørsel. Jeg ser imidlertid ikke grunnlag for at tollmyndigheten skal gis en generell tilgang til søk i registrene. Jeg viser ellers til det som er nevnt til forslag 1.

• Ad 3: Jeg åpen for å vurdere forslaget om å effektivisere saksgangen og frigjøre ressurser for politiet. Dette kan for eksempel gjøres ved utvidet hjemmel til bruk av forenklet forelegg, eller ved bruk av andre sanksjonsformer. Dette må i så fall utredes nærmere i samarbeid med Finansdepartementet.

• Ad 4: Såkalte kroppsskannere er et teknisk hjelpemiddel som er tatt i bruk av enkelte toll- og grensemyndigheter for å avdekke innvendig smugling, fortrinnsvis narkotika. Kroppsskannere gir enkle røntgenbilder, og må ikke forveksles med de skannere som er blitt tatt i bruk i sikkerhetskontrollen i enkelte land. Bruk av kroppsskanner er etter min oppfatning ingen aktuell metode for den ordinære person- og utlendingskontrollen. Da dette er et forslag som primært berører varekontrollen, må det eventuelt vurderes nærmere av Finansdepartementet.

• Ad 5: Jeg går ut fra at forslagsstillere med pass-/id-scannere sikter til utstyr for lesing av elektroniske reisedokumenter. Det er allerede på gang utrulling av aktuelt utstyr, og fra 2011 tar man sikte på også å starte utrulling av utstyr for automatisert og selvbetjent kontroll ved de mest travle grensepasseringssteder mot tredje land.

• Ad 6: Innenfor rammene av gjeldende lovgivning (personopplysningsloven med forskrifter) er det allerede i dag en adgang til ubetjent elektronisk kontroll med kameraovervåkning. Hvis det er behov for å forankre denne ordningen mer permanent, eventuelt gjennom ny lovgivning, anser jeg dette som et spørsmål som bør tas opp med Finansministeren.

• Ad 7: Jeg er i mot å utvide adgangen til bruk av utrykningskjøretøyer med bruk av ”blålys”. Allerede i dag er det slik at også politiet er pålagt strenge restriksjoner i bruk av utrykningskjøretøyer, blant annet på grunn av faren for ulykker. Det vil også kunne skape uryddige situasjoner at det ble etablert to ”konkurrerende” etater som kunne foreta utrykning under samme hendelse, idet jeg antar at utrykning først vil være aktuelt ved mistanke om alvorligere straffbare handlinger. Her bør tolletaten – som i dag – varsle politiet.