5.5.1 Sammendrag

Skattesystemet er blant de viktigste fordelingspolitiske virkemidlene myndighetene har. Skatter og avgifter er for det første en forutsetning for å kunne tilby omfattende velferdsgoder i form av sterkt subsidierte eller gratis offentlige tjenester og et omfattende sikkerhetsnett i form av overføringer. For det andre er skattene i seg selv omfordelende fordi inntektsskatten for personer er progressiv, og fordi formue og arv skattlegges. Men skattene og avgiftene påvirker også fordelingen av inntekter indirekte, via virkninger på bl.a. individenes arbeidsinnsats. Som omtalt i kapittel 1, virker skattesystemet også omfordelende over livsløpet.

Avgiftene har også fordelingsvirkninger, men de har primært andre mål enn inntektsomfordeling og regnes ikke som fordelingspolitiske virkemidler. Avgiftspolitikken omtales derfor ikke her.

Skattesystemet har også flere andre mål enn fordeling. Regjeringens mål for skatte- og avgiftssystemet er også å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte.

Skatt på arbeidsinntekt reduserer isolert sett deltakelsen i arbeidslivet og antall timer folk ønsker å jobbe. Dette kan i neste omgang redusere den økonomiske veksten og skatteinntektene. Om denne effekten er stor eller liten, vil blant annet avhenge av verdsettelse av fritid, mulighet for arbeidsfrie inntekter, institusjonelle rammer og sosiale normer.

Skatteinntektene sikres best ved at inntektsskattegrunnlaget omfatter de aller fleste typer inntekter, og dessuten ved at formue, arv og forbruk skattlegges. Dette bidrar til at skattesatsene kan holdes på et relativt lavt nivå. Dette er viktig for å opprettholde en god økonomisk vekst.

Det er rom for å ha en progressiv satsstruktur for enkelte skattearter uten tap av verdiskaping. Fordelingsutvalget viste til studier som kan tyde på at skattereduksjoner på lave inntekter som bedrer fordelingen av skattebyrden, kan gi økt arbeidstilbud. Et hovedargument for dette er at lavlønnsgrupper er mer følsomme for endringer i lønn og skatt enn høyinntektsgrupper. Dermed kan en reduksjon i skattebyrden til lavtlønnsgruppene bidra til en samlet økning i arbeidstilbudet ved at disse øker arbeidstilbudet sitt mer enn høyinntektsgruppene reduserer sitt.

Skattepolitikken etter 2005 har vist at det er mulig å skape et mer omfordelende skattesystem. Samtidig har verdiskapingen vært god i perioden.

Regjeringens arbeid for å forbedre omfordelingsegenskapene ved skatte-systemet

Regjeringen har prioritert velferd framfor skattelettelser. Etter at Stoltenberg II-regjeringen overtok regjeringsmakten i 2005, har skattenivået blitt ført tilbake til 2004-nivå. Et tilstrekkelig skattenivå er viktig for å finansiere velferdsordningene, som i sin tur jevner ut levekårene. Regjeringen har samtidig arbeidet kontinuerlig for å bedre omfordelingen i skattesystemet. Dette er gjort innenfor hovedlinjene i skattepolitikken de siste 20 årene, med vekt på at alle inntekter skal fram til beskatning, likebehandling mellom skatteytere og et fornuftig nivå på skattesatsene. Vi har derigjennom også opprettholdt stabile rammevilkår for næringslivet.

I 2006 ble det gjennomført en større skattereform. Målet med reformen var å rydde opp i skjevheter i skattesystemet som innebar at mange lot reelle arbeidsinntekter framstå som kapitalinntekter, slik at de fikk lavere skatt. Reformen i 2006 reduserte forskjellen mellom skatten på aksjeinntekt og skatten på lønn, slik at tilpasninger av denne typen ikke lenger skulle være lønnsomme. Skattesatsen på alminnelig inntekt og dermed på selskapsoverskudd ble værende på 28 prosent. Samtidig ble det innført beskatning av utbytter og gevinster som tilfaller de personlige eierne i selskapene. Dermed ble utbyttebeskatningen (inkludert selskapsskatt) 48,2 prosent på marginen. Samtidig ble de høyeste marginalskattene på lønn redusert, slik at den høyeste marginalskatten på lønn i dag er 54,3 prosent inkl. arbeidsgiveravgift. Etter skattereformen i 2006 er det formelt sett lite som hindrer folk å tilpasse seg slik at arbeidsinntekter framstår som kapitalinntekter, men på grunn av utjevningen mellom skattesatsene er dette langt mindre lønnsomt enn før. Systemet er imidlertid avhengig av at forholdet mellom skatten på kapital og skatten på arbeid ikke forrykkes nevneverdig.

Regjeringen har evaluert skattereformen og de virkningene den hadde på fordelingen. Resultatene fra evalueringen er presentert i Meld. St. 11 (2010–2011) Evaluering av skattereformen 2006. Som det framgår der, har fordelingsvirkningene av skattereformen vært overveiende positive. Omfordelingen gjennom skattesystemet er betydelig styrket. Det er i første rekke utbytteskatten og forbedringer i for-mues-skatten, jf. nedenfor, som har styrket omfordelingen. Redusert toppskatt har dessuten medført at folk jobber mer. Reformen førte også til at hvor mye man betaler i skatt, nå er mindre avhengig av hvordan arbeidsinntekten er opptjent eller virksomheten organisert. Effekten av tilpasningene til reformen begynner også å avta; inntektene fra utbytteskatten har økt fra 1,9 mrd. kroner i 2006 til 6,1 mrd. i 2009.

For dem med aller høyest inntekt har de direkte skattene gått fra å være regressive (gjennomsnittsskatten synker med økt inntekt) til progressive (gjennomsnittsskatten stiger). Dette er illustrert i figur 4.8 i meldingen. Den viser skattebelastningen målt som gjennomsnittlig utlignet skatt som andel av bruttoinntekten fordelt på ulike inntektsgrupper i årene 2000–2009. Figuren viser for det første at skattesystemet er progressivt, ved at de med lavest inntekt betaler minst skatt. For det andre viser figuren at de ti prosentene av befolkningen nederst i inntektsfordelingen har fått noe redusert skattebelastning i perioden, mens særlig de øverste inntektsgruppene har fått økt skattebelastning. For den siste gruppen er det særlig utbytteskatten og økt formuesskatt som bidrar til økt skattebelastning. Det er små endringer for de andre gruppene. Statistisk sentralbyrås analyser til evalueringen viser at skattesystemets bidrag til omfordeling samlet har økt med minst 11 prosent. Skattesystemets bidrag til omfordeling er målt som forskjellen i Gini-koeffisienten før skatt og Gini-koeffisienten etter skatt.

Regjeringen har skjerpet formuesskatten for dem med de høyeste formuene gjennom å rette opp skjevheter i verdsettelsen av formuesobjekter, samtidig som bunnfradragene i formuesskatten har blitt økt betydelig. Dette gjør at langt færre betaler formuesskatt, mens gjennomsnittlig formuesskatt blant dem som betaler den, har gått opp. Figur 4.9 i meldingen viser dette.

I 2010 betalte om lag 500 000 færre personer formuesskatt sammenlignet med en situasjon der skattereglene hadde blitt videreført uendret fra 2005. Til sammen har nesten én million personer fått lettelser i formuesskatten. De som har fått skjerpelser, har gjennomgående nokså høye inntekter. I gruppen som fikk inntil 5 000 kroner høyere formuesskatt i 2010 enn hva de ville ha fått med videreførte 2005-regler, var gjennomsnittlig bruttoinntekt om lag 530 000 kroner. I gruppen som får over 50 000 kroner i økt formuesskatt, er gjennomsnittlig bruttoinntekt nesten fire millioner kroner.

Et viktig bidrag til å gjøre formuesskatten mer rettferdig var avvikling av de særskilte aksjerabattene i formuesskatten. I tillegg kommer avviklingen av 80-prosentregelen, nye verdsettingssystemer i formuesskatten for næringseiendom og endringene i verdsettelsesmetodene for bolig fra 2010.

Fordelingsutvalget pekte på ulike muligheter til å øke skatteinntektene for å finansiere forslagene til økte utgifter de la fram i innstillingen. Utvalget la vekt på at også inndekningsforslagene skulle ha en god fordelingsprofil. Utvalget pekte for eksempel på at gradvis innføring av boligskatt ville ha gode fordelingsvirkninger, og at et slikt forslag trolig også ville bidra til å stabilisere boligmarkedet. Regjeringen mener at de forbedringene som er foretatt i verdsettelsen av bolig i formuesskatten de senere årene, har ført til en mer rettferdig skattlegging av boligformue. Gjennom å knytte verdsettelsen av bolig nærmere til faktisk verdi oppnådde man en omfordeling fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper.

Utvalget pekte også på en økning i toppskatten ved å øke toppskattesatsen i dagens trinn 1 opp til nivået i trinn 2 som et mulig inndekkingsforslag. Utvalgets forslag innebar imidlertid økt skatt på arbeid. Dersom et forslag om å forenkle strukturen i toppskatten skal vurderes, bør en i tillegg også vurdere et provenynøytralt alternativ der grensen for å betale toppskatt samtidig justeres opp. Dette vil i tilfelle motvirke eventuelle negative virkninger på arbeidstilbudet av en slik omlegging.

De nye skattereglene for pensjonister, som ble innført fra nyttår, har en omfordelende effekt. Endringene gir i hovedsak en skattelette til AFP- og alderspensjonister med under 350 000 kroner i bruttoinntekt. Om lag 60 prosent av AFP- og alderspensjonistene får redusert skatt, om lag 10 prosent får uendret skatt og om lag 30 prosent får økt skatt. De som får økt skatt, har generelt god skatteevne. For pensjonistene som får økt skatt på tross av lav til middels inntekt, er det utarbeidet overgangsregler som gir en gradvis innfasing av det nye skattenivået. Samlet sett gir de nye, generelle reglene en lettelse til pensjonistgruppen på 1,35 milliarder kroner i 2011. Overgangsreglene gir en ytterligere lettelse på 400 mill. kroner i 2011.

5.5.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil ha et skatte- og avgiftssystem som i minst mulig grad hemmer verdiskaping, sysselsetting, frivillighet og sparing, samtidig som det bidrar til å nå viktige mål om fordeling, miljø og folkehelse. Disse medlemmer viser til at en best mulig utdanning for hele befolkningen som sikrer arbeidstakerne kompetanse, et solid sikkerhetsnett og tilbud om videreutdanning og omskolering for dem som skulle miste jobben, vil være noen av de områdene hvor staten bør bidra for å sikre at flest mulig nyter godt av globaliseringen og at fordelingen i samfunnet blir best mulig.

Disse medlemmer peker på at globaliseringens tapere også kan kompenseres gjennom skattesystemet, for eksempel gjennom skattelette for lavinntektsgrupper i form av økte bunnfradrag og lignende.

Disse medlemmer understreker at Norge har kommet bedre ut av globaliseringen enn mange andre rike land, og at tendensene til økte ulikheter mellom inntektsgrupper har vært mindre. Dette skyldes Norges næringsstruktur som har gitt oss et positivt bytteforhold i handelen med utlandet de senere årene, og det skyldes den nordiske modellen.

Disse medlemmer peker imidlertid på at også Norge må treffe tiltak for å sikre at globaliseringens gevinster fortsatt kommer alle til gode, slik at en sikrer bred oppslutning om åpenhet overfor handel og globalisering.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at skatt er viktig for å finansiere velferd. Hver enkelt av oss bidrar til fellesskapet gjennom skatt. Den skal ilegges og betales etter evne. Det påligger staten og det øvrige offentlige Norge en plikt til å levere tjenester og tilbud som gir skattesystemet legitimitet og troverdighet hos den enkelte.

Disse medlemmer ønsker et skattesystem og et skattenivå som motiverer til innsats i arbeidslivet og som stimulerer sparing og investeringer i norske arbeidsplasser. I tillegg mener disse medlemmer at avgiftene skal bidra til at forurenser betaler og at det lønner seg å opptre miljøvennlig Disse medlemmer mener at det skader verdiskapingen og svekker norske arbeidsplasser at regjeringen Stoltenberg II har et ensidig fordelingsfokus i sin skattepolitikk. Siden 2005 har skatten på arbeidende kapital blitt doblet. Det rammer norske arbeidsplasser.

Disse medlemmer viser til at skattereformen regjeringen Bondevik II gjennomførte i 2005 har gitt Norge et mer rettferdig skattesystem. Marginalskatten ble satt ned, samtidig som det ble innført skatt på utbytte. Det sikret større likhet mellom skatt på arbeid og skatt på kapital. Disse medlemmer mener det er et godt og rettferdig prinsipp at man betaler skatt på penger som tas ut av virksomhetene, men det må kombineres med at skatten (formuesskatten) på kapital som blir stående i bedriften, trappes ned.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at globalisering og ny teknologi skaper et mer todelt arbeidsmarked i de rike landene. Personer med høy kompetanse som behersker ny teknologi får generelt høyere lønninger. Personer med lavere kompetanse som i mindre grad behersker den nye teknologien, får lavere lønninger og mer usikre arbeidsplasser. Gevinstene ved handel og ny teknologi er med andre ord ulikt fordelt – det finnes vinnere og tapere. Å bøte på dette ved bruk av handelsbegrensninger synes kanskje nærliggende, men det ville ikke bare gå ut over den samlede verdiskapingen og grunnlaget for velferdsordningene. Det ville også trolig være mislykket fordelingspolitikk, i hvert fall hvis målsettingen er å gjøre lavinntektsgruppene rikere snarere enn å gjøre alle litt fattigere.

Dette medlem viser samtidig til at det er lite som tyder på at markedet alene vil fordele gevinstene ved handel jevnt ut over inntektsgruppene. Staten har derfor en viktig rolle i å fordele samfunnets samlede gevinst ved handel og globalisering slik at taperne blir kompensert.

Dette medlem mener det er behov for å styrke fordelingen gjennom skattesystemet ytterligere.

Dette medlem viser til at Kristelig Folkeparti i sitt alternative statsbudsjett for 2012 foreslo innføring av et nytt trinn 3 i toppskatten på 15 prosent for lønninger over 1,5 mill. kroner, og å bruke de statlige inntektene fra dette til å gjennomføre skattelettelser for lavtlønte gjennom økte bunnfradrag i form av økt øvre grense for minstefradraget til 81 150 kroner og økt sats i minstefradraget til 39 prosent. Dette medlem er skuffet over at Kristelig Folkeparti ble stående alene om dette forslaget til tross for mange gode ord om fordeling fra andre partier, særlig fra regjeringspartienes side.