Skattesystemet er blant de viktigste fordelingspolitiske
virkemidlene myndighetene har. Skatter og avgifter er for det første
en forutsetning for å kunne tilby omfattende velferdsgoder i form
av sterkt subsidierte eller gratis offentlige tjenester og et omfattende
sikkerhetsnett i form av overføringer. For det andre er skattene
i seg selv omfordelende fordi inntektsskatten for personer er progressiv,
og fordi formue og arv skattlegges. Men skattene og avgiftene påvirker
også fordelingen av inntekter indirekte, via virkninger på bl.a.
individenes arbeidsinnsats. Som omtalt i kapittel 1, virker skattesystemet
også omfordelende over livsløpet.
Avgiftene har også fordelingsvirkninger, men
de har primært andre mål enn inntektsomfordeling og regnes ikke
som fordelingspolitiske virkemidler. Avgiftspolitikken omtales derfor
ikke her.
Skattesystemet har også flere andre mål enn fordeling.
Regjeringens mål for skatte- og avgiftssystemet er også å sikre
inntekter til fellesskapet, bidra til et bedre miljø, fremme sysselsettingen
i hele landet og bedre økonomiens virkemåte.
Skatt på arbeidsinntekt reduserer isolert sett
deltakelsen i arbeidslivet og antall timer folk ønsker å jobbe.
Dette kan i neste omgang redusere den økonomiske veksten og skatteinntektene.
Om denne effekten er stor eller liten, vil blant annet avhenge av
verdsettelse av fritid, mulighet for arbeidsfrie inntekter, institusjonelle
rammer og sosiale normer.
Skatteinntektene sikres best ved at inntektsskattegrunnlaget
omfatter de aller fleste typer inntekter, og dessuten ved at formue,
arv og forbruk skattlegges. Dette bidrar til at skattesatsene kan
holdes på et relativt lavt nivå. Dette er viktig for å opprettholde
en god økonomisk vekst.
Det er rom for å ha en progressiv satsstruktur
for enkelte skattearter uten tap av verdiskaping. Fordelingsutvalget
viste til studier som kan tyde på at skattereduksjoner på lave inntekter
som bedrer fordelingen av skattebyrden, kan gi økt arbeidstilbud.
Et hovedargument for dette er at lavlønnsgrupper er mer følsomme
for endringer i lønn og skatt enn høyinntektsgrupper. Dermed kan
en reduksjon i skattebyrden til lavtlønnsgruppene bidra til en samlet
økning i arbeidstilbudet ved at disse øker arbeidstilbudet sitt
mer enn høyinntektsgruppene reduserer sitt.
Skattepolitikken etter 2005 har vist at det
er mulig å skape et mer omfordelende skattesystem. Samtidig har
verdiskapingen vært god i perioden.
Regjeringen har prioritert velferd framfor skattelettelser.
Etter at Stoltenberg II-regjeringen overtok regjeringsmakten i 2005,
har skattenivået blitt ført tilbake til 2004-nivå. Et tilstrekkelig
skattenivå er viktig for å finansiere velferdsordningene, som i
sin tur jevner ut levekårene. Regjeringen har samtidig arbeidet kontinuerlig
for å bedre omfordelingen i skattesystemet. Dette er gjort innenfor
hovedlinjene i skattepolitikken de siste 20 årene, med vekt på at alle
inntekter skal fram til beskatning, likebehandling mellom skatteytere
og et fornuftig nivå på skattesatsene. Vi har derigjennom også opprettholdt
stabile rammevilkår for næringslivet.
I 2006 ble det gjennomført en større skattereform.
Målet med reformen var å rydde opp i skjevheter i skattesystemet
som innebar at mange lot reelle arbeidsinntekter framstå som kapitalinntekter,
slik at de fikk lavere skatt. Reformen i 2006 reduserte forskjellen
mellom skatten på aksjeinntekt og skatten på lønn, slik at tilpasninger
av denne typen ikke lenger skulle være lønnsomme. Skattesatsen på
alminnelig inntekt og dermed på selskapsoverskudd ble værende på
28 prosent. Samtidig ble det innført beskatning av utbytter og gevinster
som tilfaller de personlige eierne i selskapene. Dermed ble utbyttebeskatningen
(inkludert selskapsskatt) 48,2 prosent på marginen. Samtidig ble
de høyeste marginalskattene på lønn redusert, slik at den høyeste
marginalskatten på lønn i dag er 54,3 prosent inkl. arbeidsgiveravgift.
Etter skattereformen i 2006 er det formelt sett lite som hindrer folk
å tilpasse seg slik at arbeidsinntekter framstår som kapitalinntekter,
men på grunn av utjevningen mellom skattesatsene er dette langt mindre
lønnsomt enn før. Systemet er imidlertid avhengig av at forholdet
mellom skatten på kapital og skatten på arbeid ikke forrykkes nevneverdig.
Regjeringen har evaluert skattereformen og de virkningene
den hadde på fordelingen. Resultatene fra evalueringen er presentert
i Meld. St. 11 (2010–2011) Evaluering av skattereformen 2006. Som
det framgår der, har fordelingsvirkningene av skattereformen vært
overveiende positive. Omfordelingen gjennom skattesystemet er betydelig
styrket. Det er i første rekke utbytteskatten og forbedringer i
for-mues-skatten, jf. nedenfor, som har styrket omfordelingen. Redusert
toppskatt har dessuten medført at folk jobber mer. Reformen førte
også til at hvor mye man betaler i skatt, nå er mindre avhengig
av hvordan arbeidsinntekten er opptjent eller virksomheten organisert.
Effekten av tilpasningene til reformen begynner også å avta; inntektene
fra utbytteskatten har økt fra 1,9 mrd. kroner i 2006 til 6,1 mrd.
i 2009.
For dem med aller høyest inntekt har de direkte skattene
gått fra å være regressive (gjennomsnittsskatten synker med økt
inntekt) til progressive (gjennomsnittsskatten stiger). Dette er illustrert
i figur 4.8 i meldingen. Den viser skattebelastningen målt som gjennomsnittlig
utlignet skatt som andel av bruttoinntekten fordelt på ulike inntektsgrupper
i årene 2000–2009. Figuren viser for det første at skattesystemet
er progressivt, ved at de med lavest inntekt betaler minst skatt.
For det andre viser figuren at de ti prosentene av befolkningen
nederst i inntektsfordelingen har fått noe redusert skattebelastning i
perioden, mens særlig de øverste inntektsgruppene har fått økt skattebelastning.
For den siste gruppen er det særlig utbytteskatten og økt formuesskatt
som bidrar til økt skattebelastning. Det er små endringer for de
andre gruppene. Statistisk sentralbyrås analyser til evalueringen
viser at skattesystemets bidrag til omfordeling samlet har økt med
minst 11 prosent. Skattesystemets bidrag til omfordeling er målt
som forskjellen i Gini-koeffisienten før skatt og Gini-koeffisienten
etter skatt.
Regjeringen har skjerpet formuesskatten for
dem med de høyeste formuene gjennom å rette opp skjevheter i verdsettelsen
av formuesobjekter, samtidig som bunnfradragene i formuesskatten har
blitt økt betydelig. Dette gjør at langt færre betaler formuesskatt,
mens gjennomsnittlig formuesskatt blant dem som betaler den, har
gått opp. Figur 4.9 i meldingen viser dette.
I 2010 betalte om lag 500 000 færre personer formuesskatt
sammenlignet med en situasjon der skattereglene hadde blitt videreført
uendret fra 2005. Til sammen har nesten én million personer fått
lettelser i formuesskatten. De som har fått skjerpelser, har gjennomgående
nokså høye inntekter. I gruppen som fikk inntil 5 000 kroner høyere
formuesskatt i 2010 enn hva de ville ha fått med videreførte 2005-regler,
var gjennomsnittlig bruttoinntekt om lag 530 000 kroner. I gruppen
som får over 50 000 kroner i økt formuesskatt, er gjennomsnittlig
bruttoinntekt nesten fire millioner kroner.
Et viktig bidrag til å gjøre formuesskatten
mer rettferdig var avvikling av de særskilte aksjerabattene i formuesskatten.
I tillegg kommer avviklingen av 80-prosentregelen, nye verdsettingssystemer
i formuesskatten for næringseiendom og endringene i verdsettelsesmetodene
for bolig fra 2010.
Fordelingsutvalget pekte på ulike muligheter
til å øke skatteinntektene for å finansiere forslagene til økte
utgifter de la fram i innstillingen. Utvalget la vekt på at også
inndekningsforslagene skulle ha en god fordelingsprofil. Utvalget
pekte for eksempel på at gradvis innføring av boligskatt ville ha
gode fordelingsvirkninger, og at et slikt forslag trolig også ville
bidra til å stabilisere boligmarkedet. Regjeringen mener at de forbedringene
som er foretatt i verdsettelsen av bolig i formuesskatten de senere
årene, har ført til en mer rettferdig skattlegging av boligformue. Gjennom
å knytte verdsettelsen av bolig nærmere til faktisk verdi oppnådde
man en omfordeling fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper.
Utvalget pekte også på en økning i toppskatten ved
å øke toppskattesatsen i dagens trinn 1 opp til nivået i trinn 2
som et mulig inndekkingsforslag. Utvalgets forslag innebar imidlertid
økt skatt på arbeid. Dersom et forslag om å forenkle strukturen
i toppskatten skal vurderes, bør en i tillegg også vurdere et provenynøytralt
alternativ der grensen for å betale toppskatt samtidig justeres
opp. Dette vil i tilfelle motvirke eventuelle negative virkninger
på arbeidstilbudet av en slik omlegging.
De nye skattereglene for pensjonister, som ble innført
fra nyttår, har en omfordelende effekt. Endringene gir i hovedsak
en skattelette til AFP- og alderspensjonister med under 350 000
kroner i bruttoinntekt. Om lag 60 prosent av AFP- og alderspensjonistene
får redusert skatt, om lag 10 prosent får uendret skatt og om lag
30 prosent får økt skatt. De som får økt skatt, har generelt god skatteevne.
For pensjonistene som får økt skatt på tross av lav til middels
inntekt, er det utarbeidet overgangsregler som gir en gradvis innfasing
av det nye skattenivået. Samlet sett gir de nye, generelle reglene
en lettelse til pensjonistgruppen på 1,35 milliarder kroner i 2011. Overgangsreglene
gir en ytterligere lettelse på 400 mill. kroner i 2011.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre vil ha et skatte- og avgiftssystem
som i minst mulig grad hemmer verdiskaping, sysselsetting, frivillighet og
sparing, samtidig som det bidrar til å nå viktige mål om fordeling,
miljø og folkehelse. Disse medlemmer viser til at
en best mulig utdanning for hele befolkningen som sikrer arbeidstakerne
kompetanse, et solid sikkerhetsnett og tilbud om videreutdanning
og omskolering for dem som skulle miste jobben, vil være noen av
de områdene hvor staten bør bidra for å sikre at flest mulig nyter
godt av globaliseringen og at fordelingen i samfunnet blir best
mulig.
Disse medlemmer peker på at globaliseringens
tapere også kan kompenseres gjennom skattesystemet, for eksempel
gjennom skattelette for lavinntektsgrupper i form av økte bunnfradrag
og lignende.
Disse medlemmer understreker
at Norge har kommet bedre ut av globaliseringen enn mange andre
rike land, og at tendensene til økte ulikheter mellom inntektsgrupper
har vært mindre. Dette skyldes Norges næringsstruktur som har gitt
oss et positivt bytteforhold i handelen med utlandet de senere årene,
og det skyldes den nordiske modellen.
Disse medlemmer peker imidlertid
på at også Norge må treffe tiltak for å sikre at globaliseringens
gevinster fortsatt kommer alle til gode, slik at en sikrer bred
oppslutning om åpenhet overfor handel og globalisering.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at skatt er viktig
for å finansiere velferd. Hver enkelt av oss bidrar til fellesskapet
gjennom skatt. Den skal ilegges og betales etter evne. Det påligger
staten og det øvrige offentlige Norge en plikt til å levere tjenester
og tilbud som gir skattesystemet legitimitet og troverdighet hos
den enkelte.
Disse medlemmer ønsker et skattesystem
og et skattenivå som motiverer til innsats i arbeidslivet og som
stimulerer sparing og investeringer i norske arbeidsplasser. I tillegg
mener disse medlemmer at avgiftene skal bidra til
at forurenser betaler og at det lønner seg å opptre miljøvennlig Disse
medlemmer mener at det skader verdiskapingen og svekker
norske arbeidsplasser at regjeringen Stoltenberg II har et ensidig
fordelingsfokus i sin skattepolitikk. Siden 2005 har skatten på
arbeidende kapital blitt doblet. Det rammer norske arbeidsplasser.
Disse medlemmer viser til at
skattereformen regjeringen Bondevik II gjennomførte i 2005 har gitt
Norge et mer rettferdig skattesystem. Marginalskatten ble satt ned,
samtidig som det ble innført skatt på utbytte. Det sikret større
likhet mellom skatt på arbeid og skatt på kapital. Disse
medlemmer mener det er et godt og rettferdig prinsipp at
man betaler skatt på penger som tas ut av virksomhetene, men det
må kombineres med at skatten (formuesskatten) på kapital som blir
stående i bedriften, trappes ned.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at globalisering og ny teknologi skaper
et mer todelt arbeidsmarked i de rike landene. Personer med høy
kompetanse som behersker ny teknologi får generelt høyere lønninger.
Personer med lavere kompetanse som i mindre grad behersker den nye
teknologien, får lavere lønninger og mer usikre arbeidsplasser. Gevinstene
ved handel og ny teknologi er med andre ord ulikt fordelt – det
finnes vinnere og tapere. Å bøte på dette ved bruk av handelsbegrensninger
synes kanskje nærliggende, men det ville ikke bare gå ut over den
samlede verdiskapingen og grunnlaget for velferdsordningene. Det
ville også trolig være mislykket fordelingspolitikk, i hvert fall
hvis målsettingen er å gjøre lavinntektsgruppene rikere snarere
enn å gjøre alle litt fattigere.
Dette medlem viser samtidig til
at det er lite som tyder på at markedet alene vil fordele gevinstene
ved handel jevnt ut over inntektsgruppene. Staten har derfor en
viktig rolle i å fordele samfunnets samlede gevinst ved handel og
globalisering slik at taperne blir kompensert.
Dette medlem mener det er behov
for å styrke fordelingen gjennom skattesystemet ytterligere.
Dette medlem viser til at Kristelig
Folkeparti i sitt alternative statsbudsjett for 2012 foreslo innføring
av et nytt trinn 3 i toppskatten på 15 prosent for lønninger over
1,5 mill. kroner, og å bruke de statlige inntektene fra dette til
å gjennomføre skattelettelser for lavtlønte gjennom økte bunnfradrag
i form av økt øvre grense for minstefradraget til 81 150 kroner
og økt sats i minstefradraget til 39 prosent. Dette medlem er
skuffet over at Kristelig Folkeparti ble stående alene om dette
forslaget til tross for mange gode ord om fordeling fra andre partier,
særlig fra regjeringspartienes side.