Kunnskapsdepartementet legger med dette fram forslag
til endringer i barnehageloven. Det foreslås regler som regulerer
bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager.
Med virkning fra 1. januar 2011 vedtok Stortinget
ny finansieringsordning. Fra dette tidspunktet overtok kommunene finansieringsansvaret
for barnehagene. Gjennom reglene om likeverdig behandling settes rammene
for kommunenes finansieringsplikt. Regjeringen tar sikte på at det
kommunale tilskuddet til ikke-kommunale barnehager trappes opp de
nærmeste årene slik at det oppnås samme grad av finansiering til
de ikke-kommunale barnehagene som til tilsvarende kommunale barnehager.
Dette nødvendiggjør et regelverk som sikrer at likeverdig finan-siering
fører til likeverdig kvalitet i barnehagene. Forslaget i lovproposisjonen
sikrer at kommunalt tilskudd og foreldrebetalingen i ikke-kommunale
barnehager kommer barna til gode. Det gir kommunen adgang til å
anvende økonomiske sanksjoner der det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen ikke
brukes i samsvar med intensjonen og formålet fastsatt i barnehageloven.
Det har alltid vært et stort innslag av private barnehager
i barnehagesektoren. I 1977 var 49 pst. av barnehagene private,
mens andelen i 2010 har steget til 54 pst. Tidligere var de fleste
private barnehagene eid av foreldre, husmorlag, menigheter og lignende.
Etter 2003 er det etablert flere typer private organisasjonsformer
i sektoren, noen også med et innslag av kommersielle motiver. Det
er en tydelig dreining i retning av at aksjeselskapsformen velges
av private eiere fremfor de mer tradisjonelle organisasjonsformene
som gradvis blir mindre utbredt.
Kunnskapsdepartementets generelle inntrykk er at
de ikke-kommunale barnehagene drives godt, og at eierne er opptatt
av å gi et tilbud av god kvalitet til barna. Forslagene sikrer videreføring av
dette i den fremtidige utviklingen av barnehagesektoren, samtidig
som de legger til rette for at ikke-kommunale barnehageeiere også
i tiden fremover kan drive forretningsmessig med et rimelig årsresultat.
Gjennom lovforslaget sikrer regjeringen at barnehagesektoren fortsatt
vil bestå av seriøse aktører som vil bruke offentlige midler og
foreldrebetalingen til drift av barnehager med høy kvalitet.
Det er viktig å sikre at det kommunale tilskuddet og
foreldrebetaling i barnehagesektoren benyttes i tråd med formålet
og barnehageloven, og kommer barna i barnehagen til gode. Forslaget
i lovproposisjonen inneholder følgende hovedelementer:
Ny § 14 a som presiserer at offentlige tilskudd og
foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager skal komme barna til
gode, samtidig som adgangen til å ha et rimelig årsresultat videreføres. Bestemmelsen
setter vilkår og rammer for bruken av det offentlige tilskuddet
og foreldrebetalingen, og dokumentasjonskrav overfor eier for å
sikre bruk i samsvar med formålet.
Endringer i dagens § 16 om tilsyn, og ny § 16 a som
gir kommunen adgang til å anvende økonomiske reaksjonsmidler overfor
ikke-kommunale barnehager der tilskudd og foreldrebetaling ikke brukes
som fastsatt i ny § 14 a.
Departementet tar sikte på at lovendringen skal tre
i kraft 1. januar 2013.
Sammendraget i innstillingen er hovedsakelig med
utgangspunkt i departementets vurderinger. For nærmere redegjørelse
om gjeldende rett og høringsbehandlingen vises det til proposisjonen.
Kommunen har som barnehagemyndighet ansvaret
for at barnehagelovens krav til innhold og kvalitet oppfylles, og
skal gjennom et samordnet opptak sørge for det antall barnehageplasser
som er nødvendig for å oppfylle retten til plass for alle barn som
er bosatt i kommunen. Utbyggingsmønster og driftsformer skal tilpasses lokale
forhold og behov.
Ved overgangen til rammefinansiering av sektoren
1. januar 2011 fikk kommunene det helhetlige ansvaret for å finansiere
alle barnehager, egne kommunale barnehager og de ikke-kommunale
barnehagene. Det ble lagt 28 mrd. kroner i rammetilskuddet til landets
kommuner for å finansiere utgiftene til barnehagevirksomheten. I statsbudsjettet
for 2012 foreslås det å øke det kommunale minimumstilskuddet til
ikke-kommunale barnehager til 92 pst., jf. Prop. 1 S (2011–2012).
Dette må sees i lys av at regjeringen tar sikte på at opptrappingen
til 100 pst. ferdigstilles i budsjettet for 2014, en opptrapping som
vil bli kompensert gjennom økte rammeoverføringer til kommunene.
Kommunenes plikt til å finansiere alle barnehager
ble lovfestet i barnehageloven § 14. Med hjemmel i § 14 tredje ledd
har Kongen fastsatt forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av
offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (forskrift av
29. oktober 2010 nr. 1379). Forskriften setter de rettslige rammene
for kommunens ansvar ved tildeling av kommunalt tilskudd til de
ikke-kommunale barnehagene. Den setter derimot ikke rettslige krav
til hvordan de ikke-kommunale barnehagene skal bruke det kommunale
tilskuddet og foreldrebetalingen. Den gir heller ikke regler for
hvordan kommunen kan følge opp ikke-kommunale barnehager gjennom
økonomisk kontroll eller sanksjoner. På denne bakgrunn er det behov
for regler om bruken av det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen
som kan utfylle reglene om kommunenes finansieringsansvar. Det er
i dagens barnehagelov ingen lovfestede restriksjoner på hvor mye
eierne av de ikke-kommunale barnehager kan ta ut av verdier fra
driften, og det er ikke regler som regulerer salg av tjenester til barnehagen
fra eier eller nærstående. Det er ikke regler i barnehageloven om
gjennomføring av interne transaksjoner, selv om dette kan brukes som
en metode for skjulte uttak av verdier.
Ved rammefinansieringen av barnehagesektoren har
Stortinget lagt til rette for at landets kommuner kan ha ansvaret
for finansieringen av alle landets barnehager. Barnehageloven § 14
gir kommunene ansvaret for at alle godkjente ikke-kommunale barnehager
får en likeverdig behandling sammenlignet med tilsvarende kommunale barnehager.
Reglene om bruken av tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale
barnehager som regjeringen foreslår i denne proposisjonen, vil være
en nødvendig oppfølging for å sikre at finansieringen til sektoren
blir brukt i samsvar med intensjonen og formålet, det vil si til
likeverdig kvalitet i alle landets barnehager og til det beste for
barna.
Inntektene til ikke-kommunale barnehager består
i dag av foreldrebetaling og kommunalt tilskudd. Foreldrebetalingen
er begrenset gjennom maksimalgrensen fastsatt i Stortingets årlige
budsjettvedtak. Kommunalt tilskudd per barn følger av tilskuddssatser
basert på kostnadene i tilsvarende kommunale barnehager. Ikke-kommunale
barnehager har derfor små muligheter til å påvirke inntektssiden.
Det kommunale tilskuddet til ikke-kommunale barnehager omfatter
tilskudd til drift, kapital og administrasjon. Kapitaltilskuddet
skal dekke renter på investeringen uavhengig av om investeringen
er finansiert ved lån eller egenkapital. Dette betyr at det er beregnet
en godtgjøring til eier for bruk av egenkapital. Andre fortjenestemuligheter avhenger
av tilpasninger på kostnadssiden. Ettersom tilskuddene baseres på
gjennomsnittskostnader i kommunale barnehager, ligger det en mulighet
for fortjeneste gjennom å drive med lavere kostnader enn kommunen,
enten kostnadsbesparelsen kommer fra effektiv drift eller lavere
kvalitet.
Tall fra SSB viser at eiere av ordinære ikke-kommunale
barnehager tok ut 43,9 mill. kroner i utbytte i 2010, mens eiere
av private familiebarnehager tok ut 126,6 mill. kroner fra virksomheten.
Utbytte gir ikke et heldekkende bilde av fortjenestemulighetene.
Barnehagene kan ha tilbakeholdte overskudd som kan tas ut på senere
tidspunkter, og uttak kan være skjult i transaksjoner med nærstående
selskaper. Uttakene fra de private familiebarnehagene er i stor grad
lønn til eier av barnehagen.
Utbytteutbetalinger har ikke et stort omfang
i dag vurdert i forhold til størrelsen på barnehagesektoren, men
er et problem i enkelte tilfeller. I media er det ved flere tilfeller
fokusert på saker der private barnehageeiere misbruker dagens finansieringssystem
for å oppnå personlig vinning, og det er eksempler fra rettspraksis.
På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Telemarksforskning
utarbeidet en rapport om fortjenestemuligheter og uttak i barnehager.
Ved dels regnskapsanalyser for å kartlegge fortjeneste i tilbakelagte
år og dels ved å kartlegge potensialet for økt fortjeneste gjennom
redusert kvalitet, har Telemarksforskning tilnærmet seg problemstillingen.
Rapporten gir indikasjoner på at skjult fortjeneste gjennom kjøp
fra barnehageeier eller barnehageeiers nærstående kan forekomme.
Videre har rapporten kartlagt at ikke-kommunale barnehager har et
betydelig rom for fortjeneste ved å tilpasse seg til overskuddsmaksimerende
nivå på antall oppholdstimer per årsverk. Dette indikerer at store
deler av den private sektoren på barnehageområdet ikke opptrer ensidig
profittmaksimerende, men at de i stedet driver med en kvalitet som
er over minimumsnivået. Samtidig viser resultatet at hvis flere
aktører med sterke fortjenestemotiver etablerer seg i barnehagesektoren,
vil fortjenestepotensialet kunne bli mer utnyttet enn tilfellet er
i dag. Målet med forslaget til lovendringer som her foreslås, er
å sikre at barnehagesektoren fortsatt vil bestå av seriøse aktører
som vil bruke offentlige midler til drift av barnehager av høy kvalitet.
Forslaget vil gi den nødvendige legitimiteten til finansieringsordningen
slik at sektoren også i tiden fremover kan bestå av et mangfold av
både kommunale og ikke-kommunale barnehager.
Et stort flertall av høringsinstansene er positive til
forslaget, og det er gjennomgående støtte til intensjonen om at
offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode.
Blant de som støtter forslaget og intensjonen er 31 kommuner, 5
Fylkesmenn, et stort antall barnehager og store aktører i barnehagesektoren
som Kanvas, Espira-gruppen og Steinerbarnehageforbundet. Også FUB
og Utdanningsforbundet støtter intensjonen om at offentlige tilskudd
og foreldrebetaling skal komme barna til gode.
Noen av høringsinstansene påpeker at utgangspunktet
om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til
gode er så selvfølgelig at det er unødvendig at dette lovfestes,
andre påpeker at det ikke bør være rom for uttak av utbytte for
ikke-kommunale barnehager. Videre er noen høringsinstanser, herunder Utdanningsforbundet,
uenig i å lovfeste adgangen til å ta ut et rimelig årsresultat,
og fremhever at det må settes absolutte og klare grenser for utbytte.
Et klart mindretall av høringsinstansene er
negative til forslaget.
Hoveddelen av de kritiske uttalelsene inneholder merknader
til bestemmelsenes konkrete utforming og ikke til bestemmelsene
som sådan. Noen etterspør departementets oppfølging av de gjeldende
bestemmelsene om kapitaltilskuddet i forskrift om likeverdig behandling
ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager.
Departementet vil til dette bemerke at gjennomgangen bør gjøres
som del av en helhetlig gjennomgang av forskrift om likeverdig behandling
ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager.
Den bør også sees i lys av oppfølgingen av barnehagelovutvalgets NOU
2012:1 Til barnas beste. På denne bakgrunn vil ikke departementet
gjøre en nærmere vurdering av reglene om kapitaltilskuddet til de ikke-kommunale
barnehagene i denne lovproposisjonen.
Blant de som er generelt kritiske til forslaget
er Private barnehagers landsforbund (PBL) som bl.a. stiller seg
negative til forslaget om innføring av dokumentasjonskrav for private barnehager,
og mener at foreldrebetalingen ikke skal være regulert på samme
måten som det kommunale tilskuddet.
Noen instanser, herunder kommuner og fylkesmenn,
uttrykker bekymring for at forslaget legger skjønnsmessige vurderinger
til kommunene. KS uttaler imidlertid at forslaget til bestemmelser
er hensiktsmessig for kommunene med sikte på å kontrollere og sikre
at midlene brukes som forutsatt. Noen instanser stiller spørsmål
ved om kommunene har den nødvendige kompetanse til å håndheve regelverket,
og viser til kommunenes dobbeltrolle som tilsynsmyndighet og barnehageeier.
De samme høringsinstansene påpeker at forslaget vil kreve økte ressurser
hos kommunene.
Høringsinstansene fokuserer gjennomgående på viktigheten
av å sikre høy kvalitet i barnehager, og mange etterspør større
oppmerksomhet mot kvaliteten i barnehagen.
Barnehageloven § 14 regulerer kommunenes plikt
til å yte tilskudd til ikke-kommunale barnehager, og § 15 gir hjemmel
for forskrift om maksimalsatser for foreldrebetaling. Det følger
av barnehageloven § 14 at det kommunale tilskuddet til landets ikke-kommunale
barnehager ytes til «ordinær drift». Barnehageloven og tilhørende
forskrifter gjelder for ikke-kommunale barnehager på lik linje som
for kommunale barnehager. Barnehageloven setter i dag ingen rettslige
krav til ikke-kommunale barnehagers bruk av offentlige midler og
foreldrebetaling.
Barnehageloven inneholder i dag ingen bestemmelse
som på en klar og utvetydig måte sikrer at offentlige tilskudd og
foreldrebetaling blir brukt til formålet. Det er i dag heller ikke
knyttet vilkår til det å ta ut verdier av barnehagedriften. Departementet
slutter seg til uttalelsene fra enkelte om at det kan innfortolkes
en slik formålsangivelse i dokumenter til tidligere rundskriv til
statlige øremerkede tilskuddsordninger. Departementet vurderer at
det likevel er behov for en tydeliggjøring direkte i regelverket
på barnehagesektoren. En presisering og tydeliggjøring vil sikre fortsatt
høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager, uavhengig av eierform.
Departementet mener i likhet med flertallet
av høringsinstansene at det er hensiktsmessig å presisere at offentlige
tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode
uttrykkelig i lovteksten. En slik lovregulering vil være et naturlig
supplement til de ikke-kommunale barnehagenes rett til finansiering.
Forslaget er etter departementets vurdering et nødvendig tillegg
til de reglene som sikrer de ikke-kommunale barnehagene en tilsvarende
finansiering som de kommunale barnehagene. Departementet vurderer
at det etter at de statlige tilskuddene til barnehager ble innlemmet
i kommunerammen, med lovfestet plikt for kommunene til å yte tilskudd
til ikke-kommunale barnehager, er et klart behov for å tydeliggjøre
prinsippet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna
i barnehagen til gode.
Flere instanser har påpekt at det ikke bør være rom
for at ikke-kommunale barnehager kan ta ut utbytte. Departementet
vil bemerke at det i dagens finansieringssystem er lagt til grunn
at barnehageeier skal ha en adgang til å få rimelig vederlag for
arbeids- og kapitalinnsatsen som ytes barnehagen. Dette betyr at
barnehagen skal ha mulighet til å dekke lønnskostnader og kapitalkostnader
over virksomhetens regnskap, eller disponere et overskudd, for eksempel
gjennom uttak av utbytte. Departementet vurderer at denne adgangen
bør videreføres i den form og med de begrensninger som er foreslått
i høringsnotatet. De særskilte vilkårene som adgangen til uttak
er begrenset av i lovforslaget til ny § 14 a første ledd, bokstavene
a, b og c, medfører at foreldrebetalingen og det offentlige tilskuddet blir
sikret brukt til formålet, samtidig som det videreføres en begrenset
mulighet til disponering av utbytte.
Flere instanser viser til at formuleringer som «rimelig
årsresultat» og «vesentlig lavere personalkostnader» er av en så
skjønnsmessig karakter at de vil føre til ulik praktisering i landets kommuner.
Departementet vil presisere at vurderingstemaet knyttet til utrykket
«rimelig årsresultat» ligger i å gjøre en konkret vurdering av om
vilkårene oppstilt i den nye § 14 a første ledd, bokstavene a til
c er oppfylt. Forutsatt at vilkårene er oppfylt, vil årsresultatet
etter lovforslaget anses å være innenfor kravet til rimelighet,
og den ikke-kommunale barnehagen kan dermed disponere over et eventuelt
positivt årsresultat slik barnehagen vurderer ønskelig.
I forbindelse med innspillene til begrepet «rimelig
årsresultat» etterspørres det fra enkelte høringsinstanser absolutte
grenser for uttak av utbytte i de ikke-kommunale barnehagene. Blant annet
som følge av at dagens barnehagesektor er preget av ulike selskapsformer,
hvor kravene til regnskapsrapportering er svært ulike, mener departementet
at det ikke er hensiktsmessig å regulere uttak av verdier fra sektoren
gjennom et maksimalt tillatt årlig uttak av utbytte/fortjeneste.
I barnehagesektoren er det mange enkeltpersonforetak som ikke er
forpliktet til å utarbeide balanseregnskap. Det er derfor ikke mulig
for kommunen å beregne en årlig avkastning av kapitalen som skal
utbetales som utbytte. Departementet ønsker en barnehagesektor der private
aktører skal ha rimelige og forutsigbare driftsvilkår for å kunne
drive barnehager av god kvalitet, noe forslaget som ble lagt frem
i høringen legger til rette for.
I høringsrunden knyttes det få kommentarer og merknader
til vilkårene som oppstilles i forslag til ny § 14 a første ledd,
bokstavene a og b. Et stort flertall av instansene mener dette er
hensiktsmessige presiseringer av kravet til bruk av foreldrebetaling
og offentlige tilskudd. Vilkårene er en presisering av regler som allerede
gjelder for en stor andel av de ikke-kommunale barnehagene, noe
avhengig av selskapsform og tilhørende regelverk. Med henvisning
til regelverket på andre sektorer mener Virke derimot at det ikke
er hensiktsmessig å oppstille egne regler om transaksjoner mellom nærstående,
da dette er utfyllende regulert i eksempelvis selskapslovgivningen.
Departementet vil til dette bemerke at omkring 81 pst. av barnehagene
allerede omfattes av de tilsvarende reglene i annen lovgivning enn
barnehageloven avhengig av organisasjonsform, men at forslaget sikrer
at det i loven blir stilt likelydende krav til alle ikke-kommunale
barnehager uavhengig av organisasjonsform. Dette sikrer at prinsippet gjennomgående
blir håndhevet likt i hele sektoren.
Den delen av lovforslaget det er knyttet skjønnsmessige
vurderinger til er begrepet «vesentlig lavere personalkostnader»
i formuleringen av vilkåret i bokstav c. Departementet registrerer
at flere høringsinstanser mener at vilkåret i bokstav c framstår
som uklart. Bakgrunnen for å bruke det skjønnsmessige begrepet «vesentlig
lavere personalkostnader» i formuleringen av vilkåret i bokstav
c, er at det er kommunen selv som er nærmest til å gjøre sammenligningen
mellom barnehagens personalkostnader og det som er vanlig i de tilsvarende
kommunale barnehagene, samtidig som kommunen også er den som er
best til å gjøre tilhørende konkrete helhetsvurdering av om det
er et vesentlig misforhold mellom disse. Departementet vil trekke
fram at vurderingen er den samme som kommunene er kjent med fra
«avkortingsregelen» i tidligere og nåværende forskrift om likeverdig
behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale
barnehager, og derfor er kjent for kommunene. Departementet mener
på denne bakgrunn at kommunene er godt rustet til å gjøre de skjønnsmessige
vurderingene som er påkrevet etter forslaget til ny § 14 a første
ledd.
Departementet fremmer forslag til ny § 14 a
i barnehageloven i samsvar med høringsforslaget.
Departementets vurdering i høringsnotatet er
at sentrale krav til regnskapet må forankres i lov og forskrift,
slik at premissene for kommunens økonomiske kontroll med barnehagene
framgår klart og tydelig av barnehageloven.
Departementet foreslår at kravene til regnskap, revisjon
og rapportering forankres i § 14 a, med hjemmel for Kongen til å
gi utfyllende forskrift. Forslagets § 14 a angir prinsippet om at
barnehageeier plikter å kunne dokumentere at foreldrebetaling og
offentlige tilskudd anvendes til det beste for barna i barnehagen,
jf. § 14 a tredje ledd. Det framgår videre av § 16 at det er kommunen
som kan kontrollere disse opplysningene gjennom tilsyn.
Virksomhetens regnskap er den viktigste kilden til
informasjon om økonomien i en virksomhet. Når kommunene skal føre
tilsyn med at barnehagene overholder bestemmelsene om at tilskudd
og foreld-rebetaling skal komme barna til gode, trenger de innsyn
i økonomien til barnehagene. For at kommunene skal få tilgang til
den informasjonen de trenger, er det for det første nødvendig at
barnehagene har plikt til å føre regnskap, og for det andre må de
ha plikt til å rapportere regnskapsopplysninger til myndighetene.
Ettersom ikke alle barnehager omfattes av regnskapsloven og bokføringsloven,
er det etter departementets vurdering nødvendig med bestemmelser
i barnehageloven om regnskap og revisjon.
Barnehager kan være del av en større virksomhet som
også har annen aktivitet enn barnehagedrift. I disse tilfellene
gjelder pliktene etter regnskapsloven og bokføringsloven for virksomheten
samlet sett. De generelle regnskapsreglene innebærer ikke plikt
til å utarbeide eget regnskap for deler av en regnskapspliktig virksomhet.
Der barnehagen er del av en større virksomhet, vil virksomhetsregnskapet
ha begrenset verdi som grunnlag for kontroll med barnehagedelen
av virksomheten. Det er regnskapet for barnehagedelen av virksomheten
som vil gi informasjonsgrunnlag for kommunal kontroll og håndheving.
Departementet mener det er nødvendig med regnskaps- og revisjonskrav
til barnehagedrift som får foreldrebetaling og offentlige tilskudd.
Det vises til lovforslagets § 14 a fjerde ledd.
Departementets forslag bygger på et ønske om
at det i sterkere grad tilrettelegges for at kommunen kan føre et
effektivt tilsyn med at offentlige tilskudd og foreldrebetaling
blir anvendt i tråd med formålet. Slikt tilsyn ble tidligere ført
på bakgrunn av departementets rundskriv.
Departementet foreslår i høringen å videreføre dagens
§ 16 første setning med uendret ordlyd i et eget ledd, for å tydeliggjøre
hovedregelen om at kommunen har rett til å føre lovlighets- og forsvarlighetstilsyn
med alle barnehager.
Når det gjelder kommunens mulighet til å reagere
ved brudd på barnehageloven, foreslår departementet at gjeldende
§ 16 andre til fjerde punktum skal utgjøre nytt andre ledd.
Departementet foreslår videre et nytt tredje
ledd i § 16 som gir kommunen mulighet til å reagere med særskilt
tilpassede økonomiske reaksjonsmidler dersom kravene i § 14 a om
at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til
gode, ikke blir oppfylt.
Hovedformålet med departementets forslag er
å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna
i barnehagen til gode. Etter dagens regler vil det i alle tilfeller
være kommunenes oppgave å føre tilsyn med at de foreslåtte kravene
blir overholdt. Barnehagelovens tilsynsbestemmelser er i dag i utgangspunktet
utformet med tanke på barnehagelovens øvrige kvalitetssikringsbestemmelser,
som for eksempel bemanningsbestemmelsene, pedagogiske krav og krav
til lokaler. Forslagene om endringer i dagens § 16 er i hovedsak
presiseringer av det ansvaret som allerede følger av gjeldende rett.
Kommuneloven har på sin side ingen generelle regler
om tilskuddskontroll. Etter overgangen til rammefinansiering foreligger
det dermed ikke reguleringer i lov eller forskrift som gir kommunen
et tilsvarende styringsverktøy som etter de tidligere statlige rundskrivene.
Muligheten til å føre et effektivt og systematisk tilsyn og økonomisk
kontroll med tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene er dermed
svekket.
Gjennomgangen av dagens regelverk om tilsyn, innsyn
og kontroll, viser at det er behov for en detaljert og samlet regulering
for å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna
i barnehagen til gode. På samme måte som de ikke-kommunale barnehagene
er garantert finansiering av virksomheten på linje med de kommunale
barnehagene gjennom lov og forskrift om likeverdig behandling, må
kommunene sikres tilsvarende mulighet til å kunne følge opp at denne
finansieringen blir benyttet til fordel for barna i barnehagene.
Barnehageloven inneholder i dag hjemler for kommunens tilsyn med
ikke-kommunale barnehager. Reglene er imidlertid utformet med sikte
på tilsyn med barnehagenes kvalitet i en sektor med øremerkede statstilskudd,
og ikke for å tilrettelegge for et effektivt økonomisk tilsyn i
en rammefinansiert barnehagesektor.
Departementet er kjent med de undersøkelsene som
er foretatt av kommunene som tilsynsansvarlig og de momentene som
er pekt på i Meld. St. 7 (2009–2010). Dette er likevel oppgaver kommunene
allerede har i dag. De foreslåtte lovendringene av § 16 kan bidra
til å forsterke kommunenes fokus på sin tilsynsoppgave, og dermed
også ha positive ringvirkninger.
I utfyllende forskrift gitt med hjemmel i forslaget
til ny § 14 a fjerde ledd, vil det legges opp til nærmere krav til
barnehageeiers plikt til å fremskaffe dokumentasjon og nødvendige
opplysninger om de forhold kommunen skal føre tilsyn med. I forslaget
til utfyllende forskrifter som har vært på høring er det dermed
barnehageeier som pålegges visse krav til dokumentasjon. Kommunene
gis skjønn til selv å vurdere om det foreligger grunnlag for å beslutte
å føre ytterligere tilsyn med den ikke-kommunale barnehagen.
Departementet mener at tilsynsbestemmelsene
i dagens lov og forskrift må tilpasses og styrkes for å sikre at
kommunene kan foreta effektivt tilsyn med bruken av offentlige tilskudd
og foreldrebetaling. Slik tidligere statlige rundskriv la til rette
for en effektiv kontroll, bør man gjennom lov og forskrift legge
til rette for at en tilsvarende etterprøving kan gjennomføres på
en hensiktsmessig måte. Tilsynsbestemmelsen bør også endres av hensyn
til de ikke-kommunale barnehagene, da ønsket om å forhindre unødvendige
tvister tilsier at hjemmelsgrunnlaget for tilsyn bør være klart
og tydelig. Høringsforslaget gir kommunene et godt styringsverktøy
for å utføre tilsyn med tilhørende økonomisk kontroll med at ikke-kommunale
barnehager anvender offentlige tilskudd og foreldrebetaling i samsvar med
gjeldende lov og forskrift, og et tydelig regelverk som gir ikke-kommunale
barnehager en god forutberegnelighet.
Departementet fremmer etter dette forslag om nytt
tredje ledd i barnehageloven § 16 i samsvar med forslaget i høringsnotatet.
Departementet foreslår tre typer økonomiske reaksjonsmidler.
Disse er uttømmende oppregnet i forslagets § 16 a og er følgende:
1. Hel eller delvis
tilbakeholdelse av tilskudd knyttet til fremtidige tilskuddsterminer,
2. Hel eller delvis reduksjon i tilskudd
knyttet til fremtidige tilskuddsterminer,
3. Tilbakebetaling av hele eller deler
av tidligere ytt tilskudd.
Forslaget til ny § 16 a første ledd omhandler fremtidige
tilskudd, og fastsetter at kommunene kan holde tilbake utbetaling
av tilskudd eller redusere tilskudd i kommende terminer. Tilbakeholdelse
av tilskudd vil for eksempel være en reaksjonsform som er velegnet
å benytte der barnehageeier ikke har fremskaffet tilstrekkelig og
tilfredsstillende dokumentasjon som fastsatt i forslaget til ny
§ 14 a og utfyllende forskrifter.
På den annen side, dersom tilstrekkelig og tilfredsstillende
dokumentasjon ikke fremskaffes, eller kommunen finner at barnehageeier ikke
har brukt midlene i tråd med formålet etter § 14 a, vil det etter
departementets vurdering være klart at disse midlene skal tilbakebetales.
Høringsforslaget til ny § 16 a andre ledd hjemler et
krav om tilbakebetaling av tilskudd. Tilbakebetalingskrav vil i
en del tilfeller kunne være en mer inngripende reaksjonsform enn
reduksjon av tilskudd.
Etter høringsforslaget er det i stor grad opp
til kommunen å vedta hvilket reaksjonsmiddel som er hensiktsmessig
å anvende i det aktuelle tilfellet. Vurderingen vil bero på blant
annet hvilket regelbrudd man står ovenfor, alvorlighetsgraden av
regelbruddet, og hva som er en hensiktsmessig løsning for både kommunen
og barna i barnehagen.
Prinsipper for utmåling av reaksjonen er foreslått
i § 16 a tredje ledd, hvor det heter at reaksjonen skal stå i forhold
til regelbruddets art og økonomiske betydning.
Etter dagens regelverk er kommunens reaksjonsmuligheter
primært innrettet mot de reguleringer som finnes i gjeldende barnehagelov,
og i for liten grad innrettet mot brudd på bruk av tilskudd og foreldrebetaling.
Dersom kommunen avdekker brudd på forslagets regler om bruk av tilskudd
og foreldrebetaling, vil dette i all hovedsak være uopprettelige
brudd på lov eller forskrift. Det er derfor i liten grad mulig å
pålegge plikt til å rette forholdet, som er den primære reaksjonen
etter dagens § 16. Midlertidig eller varig stenging iverksettes
først etter at et pålegg om retting ikke etterkommes eller ikke
lar seg utføre. At pålegg om stenging kun skal fattes som en ytterste
konsekvens, understreker at dette er en alvorlig reaksjon og et
lite differensierende virkemiddel. I lys av manglende mulighet til
å be om retting, vil stenging kunne være et uforholdsmessig strengt
virkemiddel, og vil dessuten primært gå ut over barna som tilskuddsordningen
skal tilgodese.
Kommunenes rolle som tilsynsansvarlig gir dem et
sterkt insentiv til å følge pengestrømmen, og til å påse at tilskuddene
blir brukt på barna i barnehagen. Kommunene kan gjennom en skjønnsmessig
vurdering velge hvilken reaksjon som best mulig kan ivareta dette
hensynet i de tilfeller hvor man finner at en ikke-kommunal barnehage
ikke har overholdt kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling.
Departementet fremmer etter dette forslag om
ny § 16 a i barnehageloven i samsvar med høringsnotatet.
I likhet med systemet i barnehageloven i dag vurderer
departementet at Fylkesmannen, ut fra sin lokalkunnskap og sin kompetanse,
bør være klagemyndighet i klagesaker med utgangspunkt i kommunens
vedtak om retting, stenging og anvendelse av økonomiske sanksjonsmidler.
Dette harmoniserer med oppgaven Fylkesmannen allerede har som klagemyndighet
for vedtak fattet av kommunen som barnehagemyndighet.
Kunnskapsdepartementet vil som varslet i Meld. St.
7 (2009–2010), jf. Innst. 180 S (2009–2010), gjennomgå barnehageloven
§ 9 og skille ut hjemmelen for statlig tilsyn i egen bestemmelse. Departementet
vil i forbindelse med dette arbeidet vurdere nærmere om Fylkesmannens
tilsyn etter barnehageloven § 9 også skal omfatte de nye kommunepliktene
som følger av departementets forslag til endringer i barnehageloven som
fremmes i denne proposisjonen.
Departementet fremmer etter dette forslag om nytt
tredje ledd i § 16 i barnehageloven i samsvar med høringsnotatet.