Regjeringen Bondevik II innførte 1. januar 2004 en
generell ordning for merverdiavgiftskompensasjon for kommunesektoren,
se lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift
for kommuner, fylkeskommuner mv. Formålet med ordningen er å unngå
at merverdiavgiften påvirker kommunenes valg mellom å produsere
avgiftspliktige tjenester selv (uten avgift) eller å kjøpe tjenestene
fra private aktører (med avgift). Ordningen er finansiert av kommunene
ved at de statlige overføringene ble redusert tilsvarende omfanget
av ordningen da den ble innført. Ordningen er dermed ingen støtteordning
for kommunene.
Den generelle kompensasjonsordningen erstattet en
begrenset kompensasjonsordning som ble innført i 1995, se Ot.prp.
nr. 1 (2003–2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer.
Et ekspertutvalg anbefalte i 2003 å innføre en generell kompensasjonsordning
utenfor merverdiavgiftssystemet, se NOU 2003:3 Merverdiavgiften
og kommunene. Det ble vist til at en generell kompensasjonsordning
sikrer avgiftsmessig nøytralitet mellom kommunal egenproduksjon og
privat tjenesteproduksjon. I tillegg er en generell ordning enklere
å administrere. Den begrensede kompensasjonsordningen omfattet kun enkelte
tjenesteområder, og medførte dermed betydelige avgrensningsproblemer
når det gjaldt hvilke tjenester og subjekter som var omfattet. Dagens
generelle kompensasjonsordning omfatter i utgangspunktet alle varer
og tjenester.
For å unngå at kompensasjonsordningen for kommunesektoren
medfører nye konkurransevridninger er også enkelte private aktører
omfattet av ordningen. Ordningen omfatter private og ideelle virksomheter
som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som
kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov, jf. kompensasjonsloven
§ 2 første ledd bokstav c. For private og ideelle virksomheter er ordningen
avgrenset til slike lovpålagte oppgaver siden dette er tjenester
som er innenfor kommunesektorens kjernevirksomhet og hvor kompensasjonsordningen
eventuelt kunne medføre nye konkurransevridninger. En generell kompensasjonsordning
som omfattet alle private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver,
ville bli meget omfattende og ha lengre rekkevidde enn det som er
formålet med ordningen. Ut fra hensynet til finansiering og administrasjon
av ordningen, samt usikkerhet knyttet til omfanget av nye konkurransevridninger,
var det nødvendig å begrense hvilke private og ideelle virksomheter
som skulle være kompensasjonsberettiget. Stortinget sluttet seg til
dette, jf. Innst. O. nr. 20 (2003–2004) avsnitt 20.2.2.
For å få kompensert merverdiavgift må det sendes
oppgave til skattekontoret. Det er et krav at revisor har attestert
for at virksomheten er omfattet av kompensasjonsordningen og at
oppgitt beløp er kompensasjonsberettiget. Dette er en forenkling
sammenlignet med den tidligere kompensasjonsordningen hvor de private
og ideelle virksomhetene måtte sende kompensasjonskrav til den kommune
eller fylkeskommune de var hjemmehørende i, vedlagt opplysninger om
hvordan virksomheten var finansiert samt en oppstilling over alle
fakturaer med spesifikasjon av merverdiavgiftsbeløpene knyttet til
de forskjellige tjenesteområdene. Kommunene og fylkeskommunene sendte
deretter de private og ideelle virksomhetenes kompensasjonskrav
til skattekontoret.
Den generelle kompensasjonsordningen ble eva-luert
etter at den hadde virket i to år, se St.prp. nr. 1 (2006–2007)
avsnitt 3.2.1.
Fra 1. januar 2008 ble det innført en begrensning i
kompensasjonsordningen som gjør at kommunesektoren ikke får kompensasjon
når den driver økonomisk aktivitet i konkurranse med private aktører
på områder som er unntatt merverdiavgift, se kompensasjonsloven
§ 4 annet ledd nr. 4 og Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte- og avgiftsopplegget
2008 – lovendringer kapittel 32. Bakgrunnen for denne begrensningen
var at ESA i vedtak 3. mai 2007 fant at kompensasjonsordningen kan
gi opphav til forskjellsbehandling når kommunene på nevnte områder
driver slik aktivitet, og at deler av ordningen dermed rammes av
EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte Som følge av ESAs vedtak
ble det gjennomført en prosess for å få ulovlig støtte tilbakebetalt
fra støttemottakerne, se St.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte-, avgifts-
og tollvedtak, kapittel 3.2.3.
For å gjøre kompensasjonsregelverket klarere
og mer brukervennlig er det behov for å vurdere enkelte presiseringer
og eventuelle endringer i den generelle kompensasjonsordningen.
Nedenfor gjøres det kort rede for på hvilke områder det kan være
aktuelt å foreslå endringer.
Som nevnt ovenfor omfatter kompensasjonsordningen
de private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial-
eller undervisningstjenester som kommunen eller fylkeskommunen er
pålagt å utføre ved lov, jf. kompensasjonsloven § 2 første ledd
bokstav c. Departementet har i sin fortolking av denne bestemmelsen
lagt til grunn at kravet om at den aktuelle tjenesten «er pålagt
å utføre ved lov» innebærer at det for en privat virksomhet ikke
er tilstrekkelig for å oppnå kompensasjon at kommunen eller fylkeskommunen
har en plikt til å yte tjenesten. For å være omfattet av kompensasjonsordningen
har departementet lagt til grunn at det også må foreligge en tilsvarende
rett for tjenestemottaker. Departementet vil vurdere om kompensasjonsloven
bør presiseres på dette punktet. Departementet vil i denne forbindelse også
vurdere utformingen av regelverket nærmere når det gjelder private
virksomheters rett til kompensasjon ved oppføring av omsorgsboliger
mv. På dette området pågår det rettsprosesser, og det er derfor
behov for å klargjøre grensene for rett til kompensasjon.
Departementet vil også vurdere kommunens frist for
innsendelse av kompensasjonskrav. Fristen for kommunene til å sende
inn kompensasjonsoppgave ble noe forlenget fra 1. januar 2005, se Ot.prp.
nr. 1 (2004–2005) kapittel 31. Kommunene har imidlertid også i dag
en kortere frist for å sende krav om kompensasjon til skattekontoret enn
de private virksomhetene som omfattes av ordningen, se kompensasjonsloven
§ 10. Departementet vil også gå gjennom de krav som stilles til
dokumentasjon for kompensasjonskravet. Det følger av kompensasjonsloven
§ 8 at grunnlaget for kompensasjonskravet skal kontrolleres og attesteres
av revisor. Revisor skal bl.a. kontrollere at enheten er omfattet
av kompensasjonsregelverket og at det oppgitte beløp er kompensasjonsberettiget,
se forskrift 12. desember 2003 om kompensasjon av merverdiavgift
til kommuner, fylkeskommuner mv. § 4.
Departementet vil vurdere disse spørsmålene nærmere
og tar sikte på å komme tilbake med konkrete lovforslag på et senere
tidspunkt, etter at saken har vært på høring.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2012 varsler
at den vil foreta presiseringer og ev. avgrensninger i lov 12. desember
2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner
mv. Flertallet ser positivt på et arbeid med sikte
på eventuelt å klargjøre kompensasjonsregelverket, slik at det framstår mest
mulig brukervennlig. En viktig premiss for dette arbeidet må imidlertid
være at det ved eventuell klargjøring av private og ideelle virksomheters
rett til kompensasjon, tas utgangspunkt i kompensasjonsordningens
formål. Det må også vektlegges at det er for å unngå nye konkurransevridninger
at ordningen også omfatter enkelte private og ideelle virksomheter.
Ved vurderingen av presiserende bestemmelser må derfor også hensynet
til likebehandling vurderes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at vi har
en lang og god tradisjon for samarbeid mellom det offentlige og
private og ideelle aktører, for å løse viktige oppgaver i samfunnet,
ikke minst på helse- og velferdsområdet. Disse medlemmer mener likebehandling
og rom for private og ideelle aktører er en styrke i det norske
samfunnet, som må videreutvikles. Disse medlemmer mener
endringer i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift
for kommuner, fylkeskommuner mv. ikke må svekke muligheten for private
og frivillige organisasjoner til å bistå med å utføre tjenester
der det offentlige er bestiller.