I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag
om at småkommunetilskuddet blir utfaset over en periode på for eksempel
10 år og at kommuner som slår seg sammen, får fullt ut engangskompensasjon
fra staten for tapet som oppstår på grunn av basistilskudd og eventuelt
andre fordeler som bortfaller.»
I dokumentet gjøres det rede for utviklingen
i kommunestrukturen, fra 1837, med 392 kommuner, til 1994, med 435
kommuner.
Det vises i dokumentet til at det har vært få
endringer i kommunestrukturen etter dette og frem til i dag.
Siden 2002 har det blitt foretatt seks kommunesammenslåinger.
I tillegg skal også Harstad og Bjarkøy kommuner
slås sammen til Harstad kommune fra og med 1. januar 2013. Forslagsstillerne
viser til at ved inngangen til 2013 vil det altså være 428 kommuner
i Norge. Dette er 36 kommuner flere enn i 1837.
Det vises i dokumentet til at Norges kommuner er
svært forskjellige, både når det gjelder geografisk størrelse og
befolkningsmengde.
Av landets 430 kommuner er det 337 kommuner som
har lavere folkemengde enn gjennomsnittet, og av disse kunne 171
defineres som småkommuner, det vil si at innbyggertallet er lavere
enn 3 200 innbyggere, og dermed utløser småkommunetilskudd.
Det pekes i dokumentet på at norsk kommunestruktur
har forblitt en relativt konstant struktur, og at denne i liten
grad tar hensyn til dagens bo-, handels-, arbeids- og kommunikasjonsmønstre.
Kommunenes oppgaver er med tiden blitt mer spesialiserte, noe som
stiller høyere krav til kompetanse blant de ansatte.
Det pekes i dokumentet på at det er viktig at kommunene
er store nok til både å skape et kompetent fagmiljø og til å være
attraktive for nye arbeidssøkere. I tillegg er det stordriftsfordeler også
når det gjelder kommuner.
Forslagsstillerne peker på at kravene til kommunale
tjenesters kvalitet og innhold fordrer en forsvarlig oppgavefordeling
mellom landets ulike administrative nivåer. Forslagsstillerne peker
på at selv om det gjennomgående er bred enighet om at beslutninger
skal fattes på lavest mulig nivå, fremtvinger også dette reformer
for å styrke kvaliteten på de kommunale tjenestene, styrke lokaldemokratiet
og redusere byråkratiet, herunder å redusere antallet kommuner.
Forslagsstillernes utgangspunkt er at kommunesammenslåinger
må være frivillige, og at sammenslåingsprosessen gjøres i en atmosfære preget
av dialog og åpen kommunikasjon mellom politisk/administrativ ledelse
på den ene siden og kommuneinnbyggerne på den andre. Der det både
er evne og vilje, bør statlige myndigheter legge til rette for at
kommuner som vil slå seg sammen får muligheten til å gjøre dette.
Forslagsstillerne peker på at et viktig moment
er at kommunesammenslåinger skal lønne seg.
Forslagsstillerne mener det bør utformes økonomiske
incentiver for å realisere kommunesammenslåinger fordi flere kommuner
kan ha nytte av å slå seg sammen.
Forslagsstillerne mener de økonomiske incentivene
må synliggjøres på en bedre måte enn i dag. De økonomiske rammebetingelsene
som gjelder i dag knytter seg både til utredning og prosess.
For å stimulere til flere sammenslåinger og
sikre at ingen taper på å slå seg sammen, må det gjøres noe først
og fremst med basistilskuddet som alle kommuner får i bunn og småkommunetilskuddet som
stort sett alle kommuner under 3 200 innbyggere får.
Det vises i dokumentet til eksempelet Mosvik/Inderøy
og til skriftlig spørsmål fra representanten Gjermund Hagesæter
til kommunal- og regionalminister Liv Signe Navarsete 27. november
2009.
Forslagsstillerne vurderer det slik at forslaget, som
både inneholder elementer av pisk og gulrot, er et forslag som vil
stimulere til færre kommuner uten at staten trenger å bruke tvang. Forslagsstillerne
mener at dette er fordi forslaget både vil legge et press på de
minste kommunene for å få til sammenslåinger og fordi overføring av
statlige penger, som engangskompensasjon, trolig vil være et forslag
som vil gjøre det langt mer attraktivt å starte sammenslåingsprosesser.
Det vises i dokumentet til at forslaget også
vil sikre at etter at engangskompensasjonen er overført, vil kommuner
på samme størrelse få inntekter etter samme regler.
Det vises til dokumentet for en nærmere beskrivelse
av forslaget.
Komiteen ba i brev av 9. mars 2012 om kommunal-
og regionalminister Liv Signe Navarsetes vurdering av forslaget.
Statsrådens svarbrev av 29. mars følger vedlagt.
Komiteen avholdt 21. mai 2012 åpen høring i saken.
Følgende organisasjoner deltok i høringen: Hovedorganisasjonen Virke
og Norsk Vann.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lise Christoffersen, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen, Knut Petter Torgersen
og Karin Yrvin, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael
Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, viser til Representantforslag 63 S (2011–2012)
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen
og Åge Starheim om incentiver for å få fortgang i arbeidet med en
mer effektiv og robust kommunestruktur.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, viser til at forslagsstillernes
utgangspunkt er at kommunesammenslåing må være frivillig. Flertallet støtter dette.
Forslagsstillerne etterlyser incentiver for
å få kommuner til å slå seg sammen og mener basistilskuddet og småkommunetilskuddet
må endres for å sikre dette. Borge-utvalget (NOU 2005:18) pekte
også på at basistilskuddet og småkommunetilskuddet (den gang regionaltilskuddet)
var de komponentene i det kommunale inntektssystemet som var de
største økonomiske hindrene for frivillig kommunesammenslåing.
Inndelingstilskuddet er et tilskudd som gis
til sammenslåtte kommuner for å kompensere for inntektsbortfallet
som følge av sammenslåingen. Flertallet viser til
at et flertall i kommunal- og forvaltningskomiteen i forbindelse
med behandlingen av Kommuneproposisjonen 2011 (Innst. 345 S (2009–2010),
jf. Prop. 124 S (2009–2010)) ba regjeringen vurdere å utvide tilskuddet.
Regjeringen fulgte dette opp i Kommuneproposisjonen 2012 (Prop.
115 S (2010–2011)). En enstemmig komité (Innst. 429 S (2010–2011))
støttet at inndelingstilskuddet ble utvidet fra 10 til 15 år, før
det trappes ned de påfølgende 5 årene. En sammenslått kommune vil
dermed ha 20 år på seg til å tilpasse seg nye rammebetingelser. Flertallet viser
også til at staten nå dekker 100 pst. av engangskostnader som departementet
vurderer som nødvendige for å få etablert den nye kommunen.
Flertallet vil påpeke at frivillighet
ved kommunesammenslåing ikke er noe hinder for forpliktende samarbeid
kommunene imellom, dersom kommunene mener slikt samarbeid vil gi bedre
tjenester til innbyggerne. Kommuneloven legger opp til flere mulige
samarbeidsformer gjennom interkommunalt samarbeid, vertskommunemodeller
og samkommunemodell. Flertallet vil peke på at kommuner
som samarbeider på ulike måter, beholder sine tilskudd gjennom inntektssystemet,
mens kommuner som slår seg sammen, over tid mister slike tilskudd. Flertallet viser
til at dette er ett av flere elementer som inngår i de vurderingene kommuner
gjør, når de vurderer sammenslåing opp mot ulike former for samarbeid.
Ved innføring av samhandlingsreformen fra 1. januar
2012 har mange kommuner sett behov for samarbeid seg imellom og
med lokale og regionale helseforetak for å oppfylle lovens krav og
intensjon. Flertallet viser i den forbindelse til
mangfoldet av både frivillige og lovpålagte avtaler (se for eksempel
http://www.ks.no/Portaler/Samhandlingsreformen/).
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser videre
til at det kommunale inntektssystemet er bygget opp rundt flere
elementer som skal utjevne kommuners forutsetninger for å gi likeverdig
tjenestetilbud til innbyggerne. Småkommunetilskuddet er et ekstra
tilskudd til kommuner med under 3 200 innbyggere og er ment å sikre
inntektsnivået til mindre kommuner. Dette flertallet vil
vise til at en fjerning av småkommunetilskuddet vil føre til at
mange av disse kommunene vil få et lavere inntektsnivå og at innbyggerne
i disse kommunene vil kunne få et dårligere tjenestetilbud. Dette
flertallet advarer mot å endre inntektssystemet på en måte
som gir slike utilsiktede virkninger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at kommunal tjenesteproduksjon i dag er langt mer komplisert,
omfattende og krevende enn den var bare få år tilbake. Disse medlemmer har
derfor ingen problemer med å forstå at det er viktig at kommunene
er store nok til å skape et kompetent fagmiljø med høy kompetanse
og store nok til å være attraktive for nye arbeidssøkere. Disse
medlemmer konstaterer også at det i tillegg er tydelige
stordriftsfordeler innenfor kommunal administrasjon.
Disse medlemmer viser her til
KOSTRAs tall for 2010 som slår fast at de 100 minste kommunene bruker
11 183 kroner pr. innbygger til administrasjon mens de 100 største
kommunene bruker 3 286 kroner pr. innbygger til administrasjon. Disse
medlemmer konstaterer dermed at de 100 minste kommunene
altså bruker 3–4 ganger mer i administrasjon pr. innbygger enn de
100 største kommunene gjør. Dette er midler som kan frigjøres fra
administrasjon til tjenesteyting.
Disse medlemmer mener videre
at samhandlingsreformen er et ytterligere argument for færre og
mer robuste kommuner. Mot denne bakgrunn er disse medlemmer forbauset
over at kommunalministeren i sitt brev datert 29. mars 2012 svarer
at hun ikke ser behovet for færre kommuner. Dette kan vanskelig
tolkes annerledes enn at kommunalministeren heller ikke ser noe
behov for å sikre rasjonell og effektiv drift på alle nivåer i norsk
offentlig forvaltning. I andre nordiske land, som Sverige, Danmark
og Finland, har det vært gjennomført dyptgripende endringer i kommunestrukturen,
med sikte på bedre fungerende kommuner. Disse medlemmer stiller
seg uforstående til at positive erfaringer fra andre nordiske land
ikke er blitt sterkere vektlagt når det gjelder organiseringen av
norske kommuner.
Disse medlemmer mener at tjenestetilbudet til
Norges innbyggere er det som må veie tyngst, ikke preservering av
foreldete administrative strukturer.
Disse medlemmer er imidlertid
glade for at et flertall i komiteen ikke avviser at det ville vært en
fordel dersom Norge hadde vært inndelt i færre kommuner enn i dag. Disse
medlemmer tror ikke på noen omfattende endring i kommunestrukturen
dersom ikke Stortinget tar grep og gjør det lønnsomt å slå seg sammen. Disse
medlemmer viser til at kommuner som slår seg sammen vil
få reduserte inntekter etter at overgangsperioden på 15 + 5 år er
slutt. Disse medlemmer konstaterer at det er blitt
brukt og fortsatt blir brukt som argumenter mot kommunesammenslåing
at dagens økonomiske system gir størst økonomisk tap når kommuner
som slår seg sammen er svært små.
Disse medlemmer mener dette er
meget uheldig og hindrer en fornuftig utvikling der kommuner slår
seg sammen på frivillig basis. På bakgrunn av dette fremmer disse
medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag
om at småkommunetilskuddet blir utfaset over en periode på for eksempel
10 år og at kommuner som slår seg sammen, får fullt ut engangskompensasjon
fra staten for tapet som oppstår på grunn av basistilskudd og eventuelt
andre fordeler som bortfaller.»
Komiteens medlemmer fra Høyre vil
ha større og mer robuste kommuner for å sikre bedre kvalitet på
tjenestene og mer lokaldemokrati. Dagens kommunestruktur vil ikke
kunne møte fremtidens utfordringer og behov for tjenester. Økende
konkurranse om arbeidskraft, begrenset rom for økte inntekter og
for små fagmiljøer betyr at vi trenger kommuner som er i stand til
å bære oppgavene. Kommuner som har mulighet til å etablere større
fagmiljøer og et bredere spekter av tjenester, vil kunne gi sine
innbyggere et bedre tilbud. Større kommuner vil også sikre en helhetlig
arealutnyttelse tuftet på lokale behov, og ha bedre mulighet for
å etablere felles bo- og arbeidsmarkeder. Færre og større kommuner
vil også kunne overta flere oppgaver og dermed styrke lokaldemokratiet
og følelsen av lokal tilhørighet og identitet.
Disse medlemmer viser til at
den siste offentlige utredningen om kommunestruktur var Christiansen-utvalgets
utredning fra 1992. I løpet av de snart 20 årene som har gått etter
at Christiansen-utvalget påpekte behovet for en omfattende kommunereform,
er altså kommunestrukturen uendret, med unntak av et fåtall kommunesammenslutninger.
Samtidig har kommunene fått ansvar for enda flere og tyngre oppgaver.
Mange har reist spørsmål om kommunene er i stand til å håndtere
disse oppgavene, og om overføring av nye oppgaver er ønskelig gitt
dagens finfordelte kommunestruktur. Prinsippet om generalistkommunene
hevdes å være under press, dvs. prinsippet om at alle kommuner i
utgangspunktet har ansvar for det samme spekteret av lovpålagte
oppgavene, og løser disse gjennom lokale prioriteringer og tilpasninger.
Disse medlemmer viser til SSB-forskerne Langørgen,
Aaberge og Åseruds studie fra 2002 «Kostnadsbesparelser ved sammenslåing
av kommuner». I denne studien beregnes kostnadsbesparelser ved å
slå sammen to eller flere nabokommuner til én ny felleskommune.
Disse beregningene er basert på SSBs KOMMODE-modell, som viser hvordan
lokale økonomiske rammebetingelser påvirker kommunenes utgifter.
Ved å simulere ulike kommunesammenslåinger, endres disse rammebetingelsene. Resultatene
av analysen viser at stordriftsfordelene man får ved kommunesammenslåing
i de fleste tilfeller er store nok til å veie opp for økte kommunale
kostnader som følge av større reiseavstander. I forbindelse med
sammenslåingen av Våle og Ramnes til Re kommune i Vestfold fra 1. januar
2002, ble det gjennomført en undersøkelse før sammenslåing og en
undersøkelse etter sammenslåing. Agendas etterundersøkelse viser
at sammenslåingen hadde mange positive virkninger, og få eller ingen
negative. Blant annet gir innbyggerne uttrykk for at de er mer fornøyde
med tjenestetilbudet i etterkant av sammenslåingen. Samtidig vil disse
medlemmer peke på at det viktigste i en prosess for mer
robust kommunestruktur, er å sikre bedre kvalitet på tjenestene
og mer lokaldemokrati, samtidig som kommunene settes i stand til
å møte fremtidens utfordringer og behov for tjenester.
Disse medlemmer viser til behandlingen
av representantforslag om å avvikle fylkeskommunen som selvstendig
forvaltningsnivå, jf. Dokument 8:132 S (2010–2011), Innst. 425 S
(2010–2011). I dokumentet fremsettes forslag om å overføre flere
oppgaver til kommunene, samt å gå over fra dagens trenivåmodell
med stat, fylker og kommuner, til en mer effektiv forvaltningsmodell
med de to nivåene stat og kommuner. Disse medlemmer ser
også et behov for en omfattende oppgave- og kommunereform som sikrer
lokalsamfunnene mer frihet og større ansvar for å skape bedre tjenester
og sterkere lokalsamfunn. Disse medlemmer mener det
bør gis økonomisk støtte til kommuner som ønsker å utrede sammenslåing,
og at det bør gjeninnføres økonomiske incentiver ved kommunesammenslåing. Disse
medlemmer ønsker en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet,
hvor det legges opp til en bredere tilnærming enn i dette representantforslaget,
der også nye oppgaver kan delegeres til mer robuste kommuner enn
dagens. Disse medlemmer mener at Stortinget må utarbeide
et nytt kommunekart der målet er at kommunene skal være i stand
til å utføre flere oppgaver med høyere kvalitet, slik at innbyggerne
settes i sentrum og kommunene settes i stand til å yte et godt tjenestetilbud
til sine innbyggere.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Dokument 8:63 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen
og Åge Starheim om incentiver for å få fortgang i arbeidet med en
mer effektiv og robust kommunestruktur – vedlegges protokollen.»
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag
om at småkommunetilskuddet blir utfaset over en periode på for eksempel
10 år og at kommuner som slår seg sammen, får fullt ut engangskompensasjon
fra staten for tapet som oppstår på grunn av basistilskudd og eventuelt
andre fordeler som bortfaller.
Forslag fra Høyre:
Forslag 2
Dokument 8:63 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen
og Åge Starheim om incentiver for å få fortgang i arbeidet med en
mer effektiv og robust kommunestruktur – vedlegges protokollen.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:63 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen
og Åge Starheim om incentiver for å få fortgang i arbeidet med en
mer effektiv og robust kommunestruktur – avvises.
Jeg viser til brev av 9. mars 2012 fra Kommunal- og
forvaltningskomiteen med representantforslag 63 S (2011-2012) fra
stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen
og Åge Starheim om insentiv for å få fortgang i arbeidet med en
mer effektiv og robust kommunestruktur.
Utgangspunktet for forslaget er det som representantene
fra Fremskrittspartiet mener er et påtrengende behov for å redusere
antall kommuner i Norge. Jeg er uenig i en slik virkelighetsforståelse.
Jeg støtter kommuner som på frivillig basis ønsker å slå seg sammen,
men jeg ser ikke behovet for en storstilt sammenslåingsreform. Kommunesektoren
står overfor flere utfordringer i årene framover, som demografi
og kompetanse i kommunesektoren, men det er usikkert i hvilken grad
endring av kommunestruktur kan bidra til å løse disse utfordringene.
I den grad kommunestrukturen er en utfordring for
norske kommuner, vil utfordringene kunne møtes gjennom interkommunalt
samarbeid eller frivillige sammenslåinger. På den måten kan man
beholde styrken ved det lokale nærdemokratiet, og samtidig oppnå
ønskede fordeler ved samarbeid i større enheter på enkeltområder.
Denne regjeringen har lagt til rette for oversiktlige
og stabile rammevilkår for kommuner som ønsker å slå seg sammen.
I perioden mellom vedtak om sammenslåing og iverksetting av vedtaket
dekker vi nå alle nødvendige ekstrakostnader. Tidligere dekket staten
mellom 40 og 60 prosent av slike kostnader. Vi har også utvidet
og tilpasset inndelingstilsuddet. Nå kompenserer inndelingstilskuddet
for bortfall av basistilskudd og eventuell reduksjon i samlede regionalpolitiske
tilskudd. I tillegg kompenserer inndelingstilskuddet for merkostnader
som følge av økt arbeidsgiveravgift. Den nye kommunen får inndelingstilskudd
fullt ut i 15 år, før det trappes ned de påfølgende fem årene.
Representantforslaget består av to konkrete forslag,
som jeg vil vurdere hver for seg.
Det overordnede formålet med inntektssystemet er
å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud
til sine innbyggere. Inntektssystemet består av to deler – en objektiv del
som tar hensyn til strukturelle ulikheter i kommunenes kostnader,
og en del som er begrunnet ut fra ulike politiske målsetninger.
Småkommunetilskuddet er et ekstra tilskudd til kommuner
med færre enn 3200 innbyggere. Tilskuddet er gitt ut fra regionalpolitiske
hensyn, og hensikten er å sikre inntektsnivået til mindre kommuner.
Å fjerne dette tilskuddet vil ramme mange kommuner, og vil kunne
gi deres innbyggere et dårligere tjenestetilbud.
Basistilskuddet er en del av utgiftsutjevningen
i inntektssystemet, og kompenserer kommunene for utgifter knyttet
til det å være en kommune. På sikt er det grunn til å tro at disse
utgiftene vil reduseres, og en sammenslått kommune vil derfor få
de samme rammebetingelsene som andre sammenlignbare kommuner. Med
dagens inndelingstilskudd har en sammenslått kommune 15 (20) år
på seg til å tilpasse seg nye rammebetingelser.
Jeg mener at dagens system hvor vi har en langsiktig
overgangsperiode med inndelingstilskudd er en bedre løsning enn
forslaget fra representantene Hagesæter, Ørsal Johansen og Starheim
om en stor engangskompensasjon. En stor utbetaling vil påvirke rammetilskuddet
til de øvrige kommunene det året kompensasjonen utbetales, ved at
rammen til de øvrige kommunene går ned. En slik uforutsigbar ordning
mener jeg vil være uheldig.
Uten inndelingstilskudd vil en sammenslått kommune
få lavere inntekt enn før sammenslåingen. Denne gevinsten ville
blitt fordelt på de øvrige kommunene. Inndelingstilskuddets innretning
gjør at man utsetter inntektsøkningen for de øvrige kommunene i
landet. Men inndelingstilskuddet påvirker ikke andre kommuner på samme
måte som en stor engangsutbetaling kan gjøre. Det mener jeg gir
et bedre og mer forutsigbart system for alle landets kommuner.
Ved hjelp av dagens ordning med inndelingstilskudd
bidrar vi til å legge til rette for gode rammevilkår for etableringen
av den nye selvstendige kommunen.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 5. juni 2012
Aksel Hagen |
Ingalill Olsen |
leder |
ordfører |