Det foreslås at ankemotparten fortsatt skal
forberede ankesaken for Trygderetten. Denne ordningen har i store
trekk fungert godt.
Et viktig hensyn bak ankemotpartens prøving
er å unngå unødvendige anketvister. Det foreslås å videreføre bestemmelsen
om ny prøving.
I en del saker går det svært lang tid fra vedtaket blir
anket til saken oversendes Trygderetten. Sett fra den ankende parts
side, er den samlede saksbehandlingstid avgjørende. Det foreslås
å ta inn at ankemotparten snarest mulig skal utarbeide oversendelsesbrevet
til Trygderetten. Videre er «snarest» i tredje ledd foreslått erstattet
med «straks».
Det foreslås at oversendelsesbrevet, som i dag, skal
inneholde en samlet fremstilling av sakens faktum, aktuelle rettsregler
og partenes påstandsgrunnlag og påstander, jf. § 13 første ledd fjerde
punktum. Den ankende part skal som tidligere gis mulighet til å
komme med merknader til oversendelsesbrevet.
Det er ikke behov for at uttalelsesfristen skal kunne
varieres fra to uker og oppover. Det foreslås at det settes en fast
frist på tre uker for merknader, noe som også stort sett er praksis
i dag. Der den ankende part ikke har mulighet til å overholde denne
fristen, må ankemotparten kunne gi utsettelse eller sende saken
til Trygderetten med informasjon om at bemerkninger blir ettersendt.
Det har vært behov for å klargjøre begrepsbruken.
Begrepet påstandsgrunnlag foreslås å erstatte det mer upresise begrepet
anførsler. Det vises til utkastet § 20 tredje ledd. Ankemotpartens
oversendelsesbrev, den ankende parts tilsvarsbrev og ankemotpartens
ekspedisjonsbrev er begreper som allerede er godt innarbeidet. Lovteksten
foreslås endret i tråd med praksis.
Det foreslås at kopien av oversendelsesbrevet fortsatt
blir sendt rekommandert, jf. § 31.
I de tilfeller der den ankende part ikke har
gitt tilsvar, er det i dag ikke noe krav om å sende kopi av ekspedisjonsbrevet
til den ankende part. Den ankende part skal etter forslaget få tilsendt
kopi av ekspedisjonsbrevet i alle tilfeller, men ikke rekommandert.
Det bør ikke være et lovkrav at når den ankende part
sender merknader direkte til Trygderetten, skal Trygderetten sende
kopi til ankemotparten. Trygderetten må vurdere hva det er naturlig
at partene får anledning til å kommentere. Dette vil følge av kontradiksjonsprinsippet,
som gjennom lovforslaget er styrket, jf. forslag til nytt sjuende ledd
i § 20.
Forslaget om at den ankende part «så vidt mulig» skal
sende kopi av sine merknader til ankemotparten, følges opp. Direkte
oversendelse der parten har advokat er et krav etter tvisteloven § 12-3.
Dersom administrator er i tvil om ankemotparten er tilsendt merknadene,
vil administrator måtte vurdere å gjøre det, jf. det som er nevnt
foran om kravet til kontradiksjon.
Ny prøving omfatter også ankemotpartens adgang
til å omgjøre eget vedtak i klagesak i ankeomgangen slik at det
påklagde vedtak blir opphevet og saken hjemvist til ny behandling
i underinstansen.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§§ 13, 20 og 31.
Det foreslås å videreføre ordningen med at Trygderetten
avgjør ankesakene på bakgrunn av partenes skriftlige fremstilling
og sakens øvrige opplysninger.
Rettens adgang til å behandle ankesaken muntlig med
rettsmøte foreslås opprettholdt, selv om den i svært liten grad
har blitt benyttet. Etter trygderettsloven § 19 andre ledd må det
foreligge «særlige grunner» for at muntlig saksbehandling skal kunne
besluttes. Loven gir ingen veiledning for administrators vurdering
av om det foreligger «særlige grunner». Sannsynligheten for at en anke
vil kunne føre frem, vil også være av betydning.
Dersom det besluttes muntlig saksbehandling
i Trygderetten, holdes rettsmøtet for åpne dører. Det er et mål
om størst mulig åpenhet både i domstolene og forvaltningen. På den
annen side inneholder ankesakene for Trygderetten personopplysninger
som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Problemstillingen
er ikke drøftet av Ankelovutvalget. Det er vurdert om rettsmøtene
som hovedregel skal holdes for lukkede dører. Den ankende part,
som taushetsplikten primært skal beskytte, kan imidlertid be om
at dørene lukkes. Det foreslås å videreføre at rettsmøtene skal
være åpne med en adgang til å lukke dørene av hensyn til partene
eller der andre sterke grunner taler for det. Det foreslås å endre ordlyden
i § 19 andre ledd for å tydeliggjøre at retten skal foreta en vurdering
av de kryssende hensyn. En begjæring fra partene fører ikke uten videre
til lukkede dører, men vil måtte veie tungt ved rettens vurdering.
Sakens opplysninger slik de foreligger når retten avgjør
saken, danner grunnlaget for rettens avgjørelse. Det foreslås å
lovfeste dette, jf. § 19 første ledd. Trygderetten behøver ikke
uten videre å undersøke om det har skjedd endringer etter underinstansens
vedtak.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 19.
Det foreslås at gjeldende ordning bør opprettholdes.
Hensynet til å oppnå materielt riktige avgjørelser bør veie tyngst,
ikke hvorvidt den enkelte har truffet riktig på ytelse og nivå på ytelsen.
Retten har i liten grad benyttet seg av adgangen til
å tilkjenne en annen ytelse eller noe mer enn den ankende part har
krevd. Det antas at den moderate bruken av adgangen til å gå utenfor
påstanden vil fortsette.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 20 andre ledd.
Tvisteloven innførte begrepet påstandsgrunnlag i
stedet for det mer upresise uttrykket anførsler. Tvistelovens terminologi
foreslås innført i trygderettsloven. Det foreslås å lovfeste definisjonen av
påstandsgrunnlag i § 20 tredje ledd andre punktum, jf. tvisteloven
§ 11-2 første ledd tredje punktum.
Det er flere eksempler på at Trygderetten har
gått utenfor påstandsgrunnlaget til ugunst for den ankende part.
Lovforslaget representerer derfor ingen utvidelse av Trygderettens
kompetanse på dette punkt.
Det foreslås å videreføre at retten ikke er
bundet av partenes påstandsgrunnlag, jf. § 20 tredje ledd i lovforslaget.
Retten kan dermed prøve alle vilkår for den trygde- eller pensjonsytelse
som er krevd. Da Trygderetten ikke kan gå utenfor påstandene til
ugunst for den ankende part, kan imidlertid ikke retten frata parten
en innvilget ytelse, selv om retten avgjør saken på et annet grunnlag
enn det som er påberopt. På samme måte kan retten prøve alle vilkår
der kravet retter seg mot den ankende part, slik som ved tilbakekreving
av feilutbetalte ytelser. Retten må imidlertid ivareta kontradiksjonsprinsippet.
At retten er ubundet av partenes påstandsgrunnla,g
antas å gi flest materielt riktige avgjørelser. Forvaltningen har
imidlertid ikke kompetanse til å tilstå ytelser uten hjemmel i lov.
Dersom Trygderetten ikke er enig i ankemotpartens
påstandsgrunnlag, må retten kunne bruke det påstandsgrunnlag som
retten mener er egnet til å gi et rettsriktig resultat.
Retten har videre et selvstendig ansvar for
riktig bruk av rettsreglene og er ikke bundet av partenes argumentasjon
om bevisspørsmål. Det foreslås at dette fremgår av loven, jf. utkastet
til § 20 nytt fjerde ledd. Tvisteloven har tilsvarende bestemmelser
i § 11-3 første punktum og § 11-2 andre ledd tredje punktum.
Det antas at det særlig vil være aktuelt å gå utover
påstandsgrunnlagene ved aksessoriske grunnlag som foreldelse. Men
det kan også tenkes at retten finner grunn til å prøve et vilkår
for en trygde- eller pensjonsytelse, som ankemotparten av ulike
grunner ikke har tatt stilling til eller uten drøfting har lagt
til grunn at er oppfylt. Det forutsettes ikke at Trygderetten skal
gå dypt inn i alle påstandsgrunnlag.
Trygderetten har vært tilbakeholden med å legge til
grunn en strengere rettsoppfatning (hvilket er noe annet enn påstandsgrunnlag)
enn ankemotparten.
Trygderetten skal fortsatt være ubundet av partenes
syn på rettsanvendelsen. Retten skal ikke behøve å legge til grunn
en rettsoppfatning den ikke deler. Retten har en selvstendig plikt
til å sørge for, innenfor sakens rammer, at rettsanvendelsen blir
riktig. Forslaget til trygderettsloven § 20 fjerde ledd om at retten
av eget tiltak skal anvende gjeldende rettsregler, innebærer en
kodifisering av gjeldende rett. Lovteksten er utformet etter modell
av tvisteloven § 11-3 og 11-2 andre ledd.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 20 tredje ledd og fjerde ledd.
Trygderetten ble etablert som et frittstående
forvaltningsorgan basert på rettspleieprinsipper om kontradiksjon
og partsoffentlighet. Målet var å gi de samme rettsgarantier som
ved domstolsbehandling.
Kontradiksjonsprinsippet er kommet til uttrykk flere
steder i loven. Det er noe uklart hvor langt kontradiksjonsprinsippet
rekker i saker for Trygderetten, noe som kan ha ført til uensartet
praksis. Partene er dessuten ikke likestilt med hensyn til kontradiksjon
slik loven er i dag.
Det foreslås derfor å styrke kontradiksjonen
i Trygderetten, slik at begge parter gis mulighet til å uttale seg,
uavhengig av om forholdet er til gunst eller ugunst. Det foreslås
at også ankemotparten gis mulighet til å uttale seg dersom retten går
utenfor partenes påstandsgrunnlag. Retten er ikke bundet av påstandsgrunnlagene,
jf. utkastet til § 20 tredje ledd. Partene kan også ha opplysninger
av betydning for dette avgjørelsesgrunnlaget som ikke har fremkommet
tidligere. Det vises til utkastet til § 20 sjette ledd.
Det foreslås en generell bestemmelse om kontradiksjon,
jf. utkastet til § 20 sjuende ledd første punktum. Rettens foreleggelsesplikt
gjelder også opplysninger som retten selv har innhentet, jf. § 20
femte ledd. Nye opplysninger helt uten betydning for avgjørelsen
eller vitterligere kjensgjerninger vil kunne unntas fra kontradiksjon.
Når det gjelder opplysninger som er en del av sakens
dokumenter, og som var det ved oversendelse til Trygderetten og
dermed kjent for ankemotparten, må retten foreta en konkret vurdering av
om disse skal forelegges for den ankende part.
Kontradiksjonsprinsippet kan favne videre enn de
situasjoner som er nevnt i utkastet til § 20 sjette og sjuende ledd
første punktum. Retten bør dessuten ha en adgang til å la partene
uttale seg. Det foreslås derfor å videreføre gjeldende § 20 første
ledd siste punktum som andre punktum i sjuende ledd.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 20 sjette og sjuende ledd.
Trygderetten skal sørge for at saken blir tilstrekkelig
opplyst. Trygderetten kan innhente opplysninger på den måte den
anser hensiktsmessig, jf. § 15 nr. 1. Det måtte være opp til Trygderetten
å avgjøre hvordan den på best måte skal sørge for at saken blir
tilstrekkelig opplyst.
Trygderetten har de senere år i liten grad benyttet seg
av muligheten til å innhente nye bevis.
Det foreslås at bestemmelsen i § 15 nr. 1 gis
en noe annen ordlyd og blir nytt femte ledd i § 20. Retten kan som
tidligere innhente de opplysninger den finner nødvendig for avgjørelsen. Hvis
det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag for enten å stadfeste
vedtaket eller omgjøre det, kan Trygderetten alternativt oppheve
vedtaket og hjemvise saken til ny behandling.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 20 femte ledd.
Det er i dag ingen begrensninger i rettens prøvingsadgang.
Prøvingsadgangen har tidligere vært begrenset i noen sakstyper,
ved at retten ikke kunne prøve det faktiske grunnlag for avgjørelsen,
jf. folketrygdloven av 1966 § 14-7 nr. 3 tredje ledd. Bestemmelsen
ble ikke videreført i loven av 1997.
Det er ikke grunn til å begrense den prøvingsadgang
Trygderetten har i dag, verken av kapasitetsgrunner eller av andre
årsaker.
Forslaget om å lovfeste at retten kan prøve
alle sider av saken følges opp, jf. § 20 første ledd i lovforslaget.
Det foreslås videre at Trygderettens kompetanse til
å fatte materielle avgjørelser videreføres, og at også dette lovfestes.
Trygderetten er godt egnet til å avgjøre det materielle kravet,
det vil si fatte realitetsvedtak. At Trygderetten på denne måte kan
omgjøre ankemotpartens vedtak, vil dessuten korte ned tiden det
tar før den ankende part får endelig realitetsvedtak.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 20 første ledd.
Trygderettsloven §§ 15 og 16 er detaljerte,
men ikke uttømmende, slik at loven må suppleres med bestemmelser
i tvisteloven. Bevisreglene har i svært liten grad blitt benyttet
fordi Trygderetten sjelden har innhentet opplysninger, og sakene
nesten uten unntak har blitt avgjort etter skriftlig saksbehandling.
Tvisteloven har i tillegg blitt endret flere ganger uten at det
er foretatt tilsvarende endringer i trygderettsloven. Bevisreglene
er dermed blitt svært ulike i de to lovene.
Når det gjelder utformingen av bestemmelsene om
bevis kan dette hensiktsmessig gjøres ved en henvisning til tvisteloven.
Noe som gjør trygderettsloven mer fleksibel i forhold til senere
endringer av tvisteloven.
Spesielle hensyn kan gjøre seg gjeldende for Trygderetten,
noe som kan gjøre det aktuelt å begrense rekkevidden av reglene
i tvisteloven. Det foreslås derfor at reglene om bevis i tvisteloven gis
anvendelse for Trygderetten så langt de passer.
Det foreslås å videreføre § 15 nr. 3 første
ledd første punktum. Trygderetten har dermed samme mulighet som
ankemotparten til å motta opplysninger uavhengig av lovbestemt taushetsplikt.
Etter tvisteloven § 26-4 plikter personer å
stille seg til rådighet for undersøkelse i den utstrekning dette
kan gjennomføres uten uforholdsmessig belastning eller er krenkende.
Det foreslås å videreføre en klar hjemmel i trygderettsloven for å
pålegge den ankende part å fremstille seg for lege eller sakkyndig
som grunnlag for en erklæring eller sakkyndigvurdering. § 15 nr.
3 andre ledd foreslås derfor som nytt andre ledd.
Det er ikke behov for å videreføre særregler
om hvem som kan oppta forklaringer. I den utstrekning det blir behov
for parts- og vitneforklaringer vil tvistelovens regler være tilstrekkelig
fleksible.
Den geografiske begrensing av møteplikten for vitner
ble opphevet da tvisteloven ble innført. Det er ikke grunn til å
videreføre særregler for Trygderetten. Fjernavhør etter tvisteloven
§ 21-10 kan benyttes, eventuelt bevisopptak ved domstolene. I samsvar
med dette foreslås § 16 opphevet.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 15 og opphevelse av § 16.
Partsoffentlighet, som er viktig for rettssikkerheten,
var et av de sentrale hensyn ved innføring av trygderettsloven.
Retten bestemmer på hvilken måte opplysningene skal gjøres kjent
for parten.
Innsynsrettens begrunnelse gjør seg særlig gjeldende
i forhold til de faktiske opplysninger. Spørsmålet er om en skal
gi innsyn i interne dokumenter. Slike dokumenter er unntatt fra
partsinnsyn ved de alminnelige domstoler, jf. tvisteloven § 14-1.
Trygderettens vurderinger og interne dokumenter bør derfor unntas
fra innsyn. Det foreslås at reglene på dette punkt skal være i samsvar
med innsynsretten ved domstolene.
Det foreslås å videreføre bestemmelsen i § 17
nr. 3 om at parten, med mindre det er av vesentlig betydning for
han, ikke har krav på innsyn i dokumenter som gjelder andre personers
helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør
meddeles videre. Forvaltningsloven § 19 andre ledd har tilsvarende
bestemmelse.
Unntaket i § 17 nr. 4, som gjelder nektelse
av innsyn begrunnet i den ankende parts egen helse, videreføres
ikke. Unntaket har vært ment for de ekstraordinære tilfeller, og
innsyn er knapt nok nektet på dette grunnlag.
Når retten til partsinnsyn forslås utvidet,
er det ikke noe behov for å videreføre bestemmelsen om at en representant
for parten kan gis tilgang til opplysninger i de tilfeller der innsyn
blir nektet. Bestemmelsene i § 17 nr. 5 blir dermed overflødige,
og forslaget om å oppheve disse foreslås fulgt opp.
Retten bestemmer ut fra hensyn til forsvarlig saksbehandling
hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for partene. Bestemmelsen
i § 17 nr. 7 videreføres med noe endret ordlyd.
Klageadgangen til departementet i § 17 a videreføres.
Parten skal gjøres kjent med klageadgangen, klagefrist og fremgangsmåte
samtidig med at det blir tatt beslutning om å nekte innsyn. Klagefristen
starter ikke å løpe før ankende part har fått slik underretning.
Beslutningen som nekter innsyn skal være skriftlig og begrunnet.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§§ 16 og 17.
Forslaget om å videreføre bestemmelsen om at en
anke ikke har oppsettende virkning følges opp. Vedtak kan dermed
iverksettes eller gjennomføres uavhengig av at det er påanket.
Det foreslås begrepet «utsettelse av iverksettingen»
i stedet for «oppsettende virkning». Begrepet er mer informativt
og benyttes i forvaltningsloven.
Både Trygderetten og ankemotparten kan bestemme
at gjennomføring av det påankede vedtaket utsettes og eventuelt
sette vilkår for dette. Forslaget om å videreføre adgangen til å
beslutte utsatt iverksetting følges opp. Avgjørelse om utsatt iverksetting
tas ved beslutning. Beslutningen skal være skriftlig og være begrunnet.
Det foreslås at ankemotparten fortsatt gis hjemmel
i trygderettsloven § 14 for å utsette iverksetting av vedtak ved
anke. Forvaltningsloven § 42 dekker de situasjoner der vedtaket
påklages eller det er aktuelt å bringe det inn for de alminnelige domstoler,
men det er tvilsomt om denne bestemmelsen kan nyttes ved en anke
til Trygderetten.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven
§ 14.