Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)
har siden den ble vedtatt av Stortinget i 2008, jf. Besl. O. nr.
51 (2007–2008) og Innst. O. nr. 42, jf. Ot. prp. nr. 75 (2006–2007)
og frem til den nye loven trådte i kraft 1. januar 2010, og etter
dette vært gjenstand for flere revisjonsrunder.
Loven var ikke fullstendig da den ble vedtatt, blant annet fordi
lovens kapittel 13Kapittel 13 Særlige regler for utlendinger
som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen)
og Konvensjonen om opprettelse av Det europeiske Frihandelsforbund
(EFTA-konvensjonen), jf. Besl. O. nr. 46 (2008–2009), Innst. O.
nr. 33 (2008–2009) og Ot. prp. nr. 72 (2007–2008) kom
som et eget tillegg, og ble sluttbehandlet i Stortinget i desember 2008,
et drøyt halvår etter. Utover dette er også kapittel 11AKapittel
11A Representant for enslige mindreårige asylsøkere, Lovvedtak 43
(2011–2012), jf. Innst. 203 L (2011–2012), Prop. 51 L (2011–2012) blitt
tilføyd.
Det er siden blitt lagt frem 12 proposisjoner med tillegg og
endringer til loven:
Ot.prp. nr. 26 (2008–2009)
Ot.prp. nr. 36 (2008–2009)
Ot.prp. nr. 97 (2008–2009)
Ot.prp. nr. 105 (2008–2009)
Prop. 30 L (2009–2010)
Prop. 3 L (2010–2011)
Prop. 138 L (2010–2011)
Prop. 141 L (2010–2011)
Prop. 51 L (2011–2012)
Prop. 59 L (2011–2012)
Prop. 87 L (2011–2012)
Prop. 95 L (2011–2012)
Siden begynnelsen av 1970-tallet og frem til i dag har Norge
hatt en netto innvandring nesten hvert eneste år, og siden fjerde
kvartal 2005 har befolkningsveksten vært innvandringsdrevet. Man
kan trygt konkludere at siden Utlendingslovutvalget fremla sin utredning
2004:20 Ny utlendingslov, har befolkningssammensetningen i Norge
endret seg markant og innvandringstakten akselerert.
Fra 2004 til 2013 har innvandrerbefolkningen (innvandrerne og
deres norskfødte barn) doblet seg i antall. Den frie bevegelse av
mennesker mellom medlemslandene i Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet
(EØS) har ført titusener av mennesker fra sine hjemland til Norge.
Dette medfører ikke bare fordeler for det norske samfunnet, men
også ulemper.
Samtidig som befolkningsveksten er historisk høy og ikke ser
ut til å avta, og denne veksten i hovedsak er innvandringsdrevet,
har dette langsiktige utfordringer som forslagsstillerne tar på
alvor.
Forslagsstillerne mener dagens utlendingslov er moden for en
større revisjon. I tillegg til å fremsette konkrete lovendringsforslag,
fremmes også forslag om siktelinjer, for å fastslå en tydelig retning
mot en bærekraftig, fornuftig og akseptert innvandringspolitikk.
Aldri før har så mange mennesker flyttet på tvers av grensene,
og folkevandringene man kan lese om i historiebøkene hadde ikke
på langt nær de dimensjoner som er tilfelle i dag. Dette har satt
nasjonalstatene under press, og gjort innvandringspolitikk til et
av de viktigste politiske temaene i vår tid.
Forslagsstillerne har som utgangspunkt at Norge skal føre en
innvandringspolitikk til beste for landets borgere. Norge som nasjon
og den norske stat eksisterer fordi landets innbyggere mener at
det tjener deres interesser. Derfor avviser forslagsstillerne enhver politikk
som tilsynelatende kunne vært bra for staten, men som ville gått
ut over enkeltmennesket.
Forslagsstillerne er ikke bare kritiske til Norges offisielle
innvandrings- og integreringspolitikk, men også en del av premissene
for denne. Forslagsstillerne mener at det ideelt sett burde være
en friest mulig bevegelse over landegrensene også av mennesker. Problemet
er at dette ikke lar seg gjøre med et velferdssystem der enhver
innbygger er garantert et meget godt livsopphold på skattebetalernes
bekostning.
Forslagsstillerne mener at premissene for dagens offisielle innvandrings-
og integreringspolitikk ikke henger sammen. Innvandring utfordrer
den innbyrdes tilliten som eksisterer i samfunnet, den skaper ikke
automatisk et universelt akseptert mangfold. Når tilliten mellom
enkeltmennesker og grupper i et samfunn ikke er basert på et fundament
av felles regler og forståelse av regler, på et felles språk, respekt for
et sett av felles verdier og på deltakelse, skapes både gjensidig
mistillit og mismot.
Forslagsstillerne mener Norge er et mulighetenes samfunn. Norge
er rikt på naturressurser, forvalter store overskudd og ligger i
et fredelig hjørne av verden. Men det er menneskene som er Norges
fremtid. Norge er aldri bedre enn summen av sine innbyggere. Hvert
enkeltmenneskes bidrag har betydning for at Norge som samfunn skal
lykkes. Forutsetningen for at mennesker fra andre deler av Europa
og verden skal lykkes i Norge, er innstillingen til å bidra med sin
kompetanse, til å lære norsk og til verdimessig assimilering. Forslagsstillerne
mener dette siste er godt oppsummert i troskapsløftet for nye statsborgere:
«Som norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge
og det norske samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneskerettighetene
og vil respektere landets lover».
Dette innebærer ingen tvang, men en tydelig stillingstagen for ytringsfrihet, likeverd, religiøs
frihet og likestilling. I tillegg til det å lære norsk, er det å lære
verdiene Norge som samfunn setter aller høyest, avgjørende for å
bli en integrert medborger.
I 2012 passerte Norges befolkning 5 millioner mennesker. Dette
var lenge før man egentlig hadde trodd, da man i Statistisk sentralbyrå
(SSB) i 2005 anslo at denne milepælen ikke ville bli passert før
i 2015, forutsatt det høyeste fremskrivningsalternativet (HHMH)
eller byråets foretrukne middelalternativ (MMMM), først i 2019http://www.ssb.no/innvfram/arkiv/tab-2005-12-15-01.html
.
Befolkningsveksten i Norge har siden 4. kvartal 2005 vært innvandringsdrevet,
og innvandringstakten ser ut til å øke i overskuelig fremtid.
Forslagsstillerne viser til at antallet innvandrere i Norge har
økt dramatisk siden 1960-tallet, først og fremst på grunn av en
naiv innvandringspolitikk som verken er bærekraftig eller tjener
norske interesser. Etter årtusenskiftet har innvandringstakten akselerert,
og siden 4. kvartal 2005 har nettoinnvandringen vært høyere enn
fødselsoverskuddet.
Forslagsstillerne har over lengre tid merket seg at integreringsutfordringene
knyttet til store ikke-vestlige minoriteter er påtagelige, spesielt
i Oslo. Samtidig som innflyttingen til Oslo i hovedsak er innvandringsdrevet,
viser også tall fra SSB at det er en netto utflytting av personer
med norsk bakgrunn fra bydeler med en stor innvandrerbefolkning.
Forslagsstillerne motsetter seg ikke innvandring til Norge. Innvandring
er nødvendig for å få hjulene til å gå rundt i en rekke sektorer,
virksomheter og lokalsamfunn. Men forslagsstillerne mener at innvandringen
til Norge er lite bærekraftig, og peker her spesielt på asyl- og
familieinnvandring og integreringsutfordringer knyttet til en rekke
grupper som både sliter med å komme seg i arbeid og/eller utdanning, og
i å delta i det norske samfunnet. Mange risikerer å falle inn i
permanent utenforskap, med mindre innvandringspolitikken strammes
inn og oppmerksomheten på god integrering skjerpes. God integrering fordrer,
etter forslagsstillernes syn, en bærekraftig innvandringspolitikk.
«Med et høyt velstandsnivå og en sterk økonomi er Norge et attraktivt
innvandringsland», fremgår det i NOU 2011:7 Velferd og migrasjon.
Selv om Velferds- og migrasjonsutvalget i denne rapporten fastslår
dette på makronivå, identifiserer den fire utfordringer som alle,
individuelt eller kollektivt, kan bidra negativt til at velferdssamfunnet
Norge taper konkurransekraft og vekstmuligheter, i tillegg til innbyrdes
tillit mellom det norske samfunnets medlemmer, en av forutsetningene
for landets velferdssystem og tillit mellom folk flest:
1. Enkelte grupper flyktninger og
familiegjenforente har et vanskelig utgangspunkt for deltakelse
i norsk arbeidsliv. Mange av disse vil ha behov for omfattende kvalifiseringstilbud
og øvrig oppfølging.
2. Den store arbeids- og tjenesteinnvandringen fra EØS stiller
nye krav til myndighetene og partene i arbeidslivet for å opprettholde
et ordnet arbeidsliv.
3. Særlig reiser migrasjonen innad i EØS nye problemstillinger
rundt velferdsytelser eksportabilitet. EØS-innvandrere opparbeider
seg raskt tilgang til norske velferdsgoder, og opparbeidede rettigheter
kan eksporteres til andre EØS-land.
4. Økt migrasjon stiller offentlig administrasjon overfor
nye og mer krevende oppgaver både når det gjelder oppfølging, service
og kontroll.
Forslagsstillerne mener funnene i Velferds- og migrasjonsutvalgets
rapport, og erfaringer fra et tiår med en fordobling i innvandrerbefolkningen,
må føre til en vesentlig omlegging av et allerede altfor konsensuspreget
og tafatt innvandringspolitisk styre.
Forslagsstillerne mener at familieinnvandringspolitikken er den
mest feilslåtte delen av norsk innvandringspolitikk, først og fremst
fordi den legger til rette for tvangsekteskap og en stadig økende
tilstrømning fra grupper som er vanskelige å integrere. Det er,
etter forslagsstillernes mening, umulig å lykkes med integrering
når tre av fire andregenerasjonsinnvandrere fra visse land importerer
ektefeller fra utlandet.
Forslagsstillerne foreslår derfor en total omlegging av norsk
familieinnvandringspolitikk, med 24-årsgrense for å hente ektefelle
fra utlandet, forbud mot ekteskap mellom søskenbarn, tilknytningskrav samt
språk- og kunnskapstester. Utfordringene knyttet til familieinnvandring
er ikke like store for alle innvandrergrupper. Forslagsstillerne
mener derfor at det er uproblematisk å gi unntak fra skjerpede krav
til personer fra deler av verden der dette erfaringsmessig ikke
vil være i strid med integreringspolitiske hensyn. Dette gjelder
for eksempel EØS, USA, Canada, Japan, Singapore, Australia og New
Zeeland.
Forslagsstillerne mener dagens asylpolitikk først og fremst gagner
personer uten et beskyttelsesbehov, og ikke dem asylordningen opprinnelig
var ment å beskytte. Derfor mener forslagsstillerne at norsk asyl-
og flyktningpolitikk må legges om, slik at bare det svært lille
mindretallet av asylsøkere som er reelt forfulgte og har et beskyttelsesbehov
får bli i Norge. Asylsøkere som ikke vil fremvise korrekt identitet
eller vegrer å bidra til å fastslå identitet, asylsøkere som vurderes
å utgjøre en sikkerhetsrisiko, og asylsøkere som har fått avslag
på sine asylsøknader, skal holdes i lukkede mottak. Forslagsstillerne
vil at ordningen med kollektiv beskyttelse bare skal gjelde massefluktsituasjoner
i Norges nærområder, fordi mennesker primært må hjelpes der de er.
Forslagsstillerne er i hovedsak tilfreds med dagens ordninger
overfor arbeidsinnvandrere, men mener at saksbehandlingen med fordel
bør strømlinjeformes. Norge har for øvrig allerede en stor arbeidskraftsreserve
innen offentlig sektor, blant trygdede og blant personell i brøkdelsstillinger.
I tillegg gir EØS-avtalen gode muligheter til å rekruttere blant EUs
500 millioner innbyggere, mens ekspertkvoten gir gode muligheter
til å rekruttere høykompetent arbeidskraft fra hele verden.
Forslagsstillerne mener at mange innvandrergrupper utgjør en
betydelig kostnad for det norske samfunnet, derfor har blant annet
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) advart mot ukritisk arbeidsinnvandring
av ukvalifisert arbeidskraft. Næringslivets behov for spisskompetanse
som ikke er lett tilgjengelig i Norge eller EØS-området må likevel ivaretas
på en fleksibel måte. Målrettede løsninger for å skaffe næringslivet
tilstrekkelig med kompetent arbeidskraft må kontinuerlig vurderes
i takt med næringslivets endrede behov.
Forslagsstillerne viser til at den ikke-vestlige innvandring
til Norge og Europa ikke har vært uproblematisk, og at utfordringene
ikke ser ut til å avta over tid. Det er problematisk når personer
med ikke-vestlig bakgrunn, da spesielt flyktninger, over tid mottar en
prosentvis høyere andel stønader i form av behovsprøvde og andre
ytelser, og i større grad enn andre i befolkningen. Det er også
fremkommet informasjon om at ikke-vestlige innvandrere er sterkt overrepresentert
på voldtektsstatistikken. Forslagsstillerne ønsker derfor en helt
ny integreringspolitikk parallelt med ny utlendingslov der innvandrere
i langt større grad ansvarliggjøres for egen integrering.
Forslagsstillerne fremmer i dette representantforslaget et større
sett av endringsforslag til utlendingsloven av 2008.
I 2009 fremla regjeringen St.meld. nr. 9 (2008–2009) Perspektivmeldinga
2009. I Innst. S. nr. 219 (2008–2009) kan man blant annet lese at:
«Innvandringspolitikken skal sikre en regulert innvandring
i samsvar med nasjonale prioriteringer. Den skal samtidig ivareta
internasjonale forpliktelser og humanitære hensyn. Økt arbeidsinnvandring
fra nye EU-land har samlet sett vært en klar fordel for norsk økonomi
de siste årene. Innvandring av grupper med høy yrkesdeltakelse bidrar
på kort sikt til å redusere flaskehalser i økonomien. Samtidig bedres balansen
mellom yrkesaktive og yrkespassive, og dermed også offentlige finanser.
På lang sikt kan imidlertid ikke arbeidsinnvandring forventes å
avhjelpe de statsfinansielle utfordringene knyttet til aldringen
av den norske befolkningen, siden også arbeidsinnvandrerne blir
eldre, og det blir flere å dele petroleumsformuen på».
Forslagsstillerne leser dette som en forhåpning for hva regjeringen
tror vil manifestere seg i fremtiden. Selv om innvandring synes
nødvendig for å holde hjulene i gang i norsk økonomi, er det altfor
mange i yrkesaktiv alder som befinner seg på utsiden av arbeidslivet,
og dette mener forslagsstillerne ikke skaper stabilitet for det
norske samfunnet på lang sikt.
Forslagsstillerne viser blant annet til NOU 2011:7 Velferd og
migrasjonsutvalgets utredning. Her fremkommer det blant annet følgende
analyse:
«Godt utbygde, sjenerøse og skattefinansierte tjenester og
overføringssystemer forutsetter stabile offentlige finanser. En
høy yrkesdeltakelse er helt nødvendig for å opprettholde stabiliteten
i velferdsmodellen. Lav yrkesaktivitet vil påføre den norske velferdsmodellen
et dobbelt tap, både ved tap av skatteinntekter, og ved en forpliktelse
til økte utgifter til velferdsytelser. Innvandring av personer med
lave kvalifikasjoner som er vanskelige å sysselsette, kan utgjøre
en betydelig utfordring. Samtidig er det mulig at kombinasjonen
av høye minstelønninger, som følge av den koordinerte lønnsdannelsen,
og sjenerøse velferdsytelser tiltrekker nettopp slike innvandrere.»
Forslagsstillerne tolker det dithen at for at innvandringen til
Norge skal være samfunnsøkonomisk bærekraftig, innebærer dette en
betydelig større grad av innvandring av personer med høy utdannelse
og kompetanse enn det som i dag er tilfelle. Samtidig fremkommer
også tydelige tegn på at lavkvalifisert innvandring ikke fører til
den ønskede stabilitet under det nå rådende arbeidsmarkedsparadigmet,
bedre kjent som «Den norske modellen», noe som gjør at man kan sette
spørsmålstegn ved innvandringens bærekraft.
Norsk utlendingslovgivning har gjennomgått to gjennomgripende
revisjoner, i henholdsvis 1988 og i 2008. Utlendingsloven av 1988
kom i et tideverv da innvandringen til Norge, spesielt asylinnvandringen, skjøt
fart og akselererte inn på 1990-tallet. Siden har innvandringsveksten
vært betydelig, og på bakgrunn av lineær vekst i innvandrerbefolkningen
– slik denne er definert av blant annet SSB – forventes antallet innenfor
denne gruppen i befolkningen å ha oversteget 700 000 per 1. januar
2013. Det er innenfor den kraftigste veksten i innvandrerbefolkningen
noensinne i norsk historie at dagens utlendingslov er blitt vedtatt
og trådt i kraft.
Velferds- og migrasjonsutvalget konkluderte i sin utredning med
at siste revisjon innebar en liberalisering i vilkårene for arbeidsinnvandring,
mens reglene for familieinnvandring er blitt innskjerpet. Utvalget kunne
ikke finne noen entydig innstramning eller liberalisering i det
øvrige innholdet i den nye utlendingsloven.
Forslagsstillerne merker seg at stortingsflertallet, unntatt
representantene fra Fremskrittspartiet, da Ot.prp. nr. 75 (2006–2007)
ble behandlet, så hen til datidens innvandringstall, og ikke i noen
særlig utstrekning vektla hvordan fremtidens innvandring til Norge
ville se ut. Dette mener forslagsstillerne er oppsiktsvekkende.
Forslagsstillerne viser til at antallet innvandrere i Norge har
økt dramatisk siden 1960-tallet, og akselerert de siste ti årene.
Bakgrunnen for dette synes å være en lite gjennomtenkt innvandringspolitikk,
som forslagsstillerne ikke ser som verken bærekraftig eller tjener
norske interesser.
Selv om innvandring er viktig for at virksomheter innen eksportrettede
virksomheter og annet privat næringsliv skal gå rundt, er prisen
for den innvandringspolitikken som er blitt ført i løpet av de siste
25 årene, økende integreringsutfordringer. Dette gjelder spesielt
store ikke-vestlige minoriteter. Dette avspeiler seg spesielt i
Oslo, der befolkningssammensetningen i en del østlige bydeler er
i ferd med å endre seg diametralt. Da innflyttingen til Oslo i hovedsak
er fra utlandet, er netto innenlands tilflytting i dag negativ. Det
vil si at nordmenn i større grad flytter ut av Oslo enn inn. Dette
mener forslagsstillerne er en tydelig indikasjon på at de som mener
at integreringen fungerer som den skal, ikke fremstiller dette korrekt
på makronivå.
Også på mikronivå er bildet ikke udelt positivt. Dette gjelder
nærmiljøutfordringer som skolen, hvor et flertall av skolene i Oslo
per i dag innehar en elevpopulasjon med betydelig minoritetsinnslag,
og der elevsammensetningen innebærer utfordringer med hensyn til
det å lære seg norsk og tilpasse seg et fremtidig arbeidsliv. Selv
om det er gledelig å observere personer med innvandringsbakgrunn
som lykkes både i arbeidsliv, utdanning og på andre arenaer, faller
en prosentvis større andel personer med innvandrerbakgrunn utenfor
arbeidsmarkedet enn det tilfelle er for den øvrige befolkningen.
Dette er også et strukturelt problem Velferd- og migrasjonsutvalget gjør
rede for i NOU 2011:7.
Forslagsstillerne fremsetter derfor noen siktelinjer som må utgjøre
fundamentet i norsk innvandrings- og integreringspolitikk:
Norge står i et veikryss. Det er mange muligheter og midler til
å realisere dem. Samtidig er det viktig at den rikdommen Norge har,
forvaltes med tanke på den oppvoksende slekt, slik at de ikke må
betale for tidligere feilgrep. Norge har et forbedringspotensial på
mange områder, og for et samfunn som det norske er tillit mellom
folk viktig. Dette forutsetter deltakelse for å bygge videre på
det foreldre og besteforeldre har gitt oss, og at også de som har
kommet hit fra andre land bidrar til fellesskapet, aksepterer norske
lover og verdier, og snakker det norske språket. Et stabilt velferdssamfunn
forutsetter en ansvarlig og bærekraftig innvandringspolitikk.
Man ynder å kalle Norge for verdens beste velferdssamfunn, og
norske ordninger er både vel utbygde og gode. En forutsigbar offentlig
sektor, aksepterte og rettferdige lover, en god forståelse mellom
stat og borger, og gode rammevilkår for privat sektor – landets
primære velferdsbygger. Kvaliteten i landets velferdstjenester avhenger
av forutsigbarhet på en lang rekke forskjellige områder. Velferd
med frihet, betyr ikke at alt er gratis. Det vil si at man må gjøre
sin plikt, før man krever sin rett.
Norge skal være et samfunn som holder de svake oppe, uten å holde
de sterke nede. Man må stille krav til dem som kan, og gi støtte
til dem som vil. Man hjelper ingen ved å senke forventningsnivået
til dem eller på andre måter å gi særfordeler. Alle skal møtes med
krav og forventninger. Å stille krav er en måte å vise omsorg på.
Vil man skape et samfunn med like muligheter, kan man ikke behandle
alle likt.
Norge er et liberalt demokrati som er åpent mot verden. Det er
en misforståelse å tro at man sikrer arbeidsplasser i Norge ved
å stenge utenlandsk arbeidskraft eller virksomheter ute. Begge deler
skaper vekst og inntekter som i neste omgang gir landet flere arbeidsplasser.
Norge skal være et åpent og ansvarlig velferdssamfunn som ser
utover og støtter andre samfunn som trenger Norges hjelp. I bi-
og multilaterale sammenhenger skal Norge være en konstruktiv partner, som
også vil hjelpe samfunn med større utfordringer enn det norske.
Men det å ha en «åpen-dør»-politikk for all innvandring, uthuler
Norges mulighet til å være et trygt og stabilt samfunn i fremtiden.
Et fritt samfunn setter også grenser. I Norge må man være tydelig
med å påpeke de normer og regler som springer ut av det å være et
åpent og liberalt demokrati. Det følger av det norske samfunnsfundamentet
at man aktivt skal bekjempe alle typer religiøs eller politisk motivert
ekstremisme og bruk av vold for å nå politiske eller religiøse mål.
Det tilligger ordensmakten å motvirke og påtale vold og kriminalitet.
Men alle ansvarlige miljøer i alle deler av det norske samfunnet
plikter å ta klar avstand fra slike metoder og trusselen om bruk
av dem. I Norge har man ikke alltid vært like flinke til å være
tydelige på landets verdier og hva de innebærer. Det er innbyggernes
borgerplikt å gjenta disse, hver eneste dag.
Forslagsstillernes utgangspunkt er at integreringen av dem som
har kommet til Norge og fått lovlig opphold her, må få mulighet
til å lykkes, hvilket betinger en lavere innvandringstakt. Man risikerer
et massivt utenforskap av personer med små muligheter til å lykkes
i det norske samfunnet, og som vil falle utenfor det ordinære arbeidslivet,
hvilket bereder grunnen for allehånde sosiale problemer og, i verste fall,
kriminalitet. For at en slik dystopi ikke skal bli virkelighet,
mener forslagsstillerne det er av avgjørende betydning å ha et innvandringsregelverk
som er stramt, men rettferdig.
Forslagsstillerne mener det må gjøres mange forandringer i dagens
innvandrings- og integreringspolitikk for at denne skal kunne lykkes.