Søk

Innhold

1. Innledning

1.1 Sammendrag

Stortingets presidentskap oppnevnte 27. oktober 2022 et utvalg til å se på alle forhold knyttet til fremsettelse og behandling av forslag til endringer av Grunnloven. Det overordnede formålet med utvalgets arbeid har vært å se på mulige tiltak for å sikre kunngjøring og offentlig debatt om grunnlovsforslag, samt nødvendig utredning og grundig saksforberedelse før forslagene blir tatt opp til endelig votering i Stortinget.

Utvalget anbefaler at det bør foreslås endringer i prosedyren for å endre Grunnloven. Etter utvalgets syn bør Grunnloven § 121 endres slik at det innføres en totrinnsbehandling hvor det kreves to voteringer i Stortinget for å kunne vedta grunnlovsendringer. Den første behandlingen skjer i samme valgperiode som forslaget fremsettes og vedtak kan fattes av et mindretall. Det andre og endelige vedtaket treffes i den påfølgende valgperioden med krav om kvalifisert flertall – slik prosedyren også er i dag.

Med utvalgets forslag vil Stortinget ved førstegangsbehandling av et fremsatt grunnlovsforslag votere over om forslaget skal tas opp til annengangsbehandling etter valget, eller om forslaget skal forkastes. På bakgrunn av at et fremsatt grunnlovsforslag i dag går direkte til endelig stortingsbehandling etter et mellomliggende valg, og at forslagsretten dermed står svært sterkt, foreslår utvalget at det skal være tilstrekkelig at et mindretall gir sin tilslutning til at et forslag skal tas opp til annengangsbehandling etter valget.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Lundteigen, foreslår et krav om en tredjedels tilslutning i Stortinget for å vedta at et forslag går til annengangsbehandling etter mellomliggende valg. Utvalgets mindretall, medlemmet Lundteigen, foreslår at kravet skal være en fjerdedel.

Et samlet utvalg foreslår at dagens regel om at minst to tredjedeler av stortingsrepresentantene må være til stede, jf. Grunnloven § 73, skal gjelde for begge voteringene. Det foreslås ikke endringer i kravet om mellomliggende valg. Det foreslås heller ikke endringer i behandlingsmåten etter valget, ut over at Stortingets behandling etter valget vil gjelde forslaget som er vedtatt til annengangsbehandling før valget, og ikke forslaget som ble fremsatt i Stortinget. Det vil også gjelde et krav om absolutt identitet mellom forslaget i det første vedtaket og det endelige grunnlovsvedtaket. Kravet om to tredjedels flertall for endelig grunnlovsvedtak foreslås ikke endret.

Forslaget vil etter utvalgets syn bidra til å styrke forutsetningene for utøvelse av velgermakt i grunnlovssaker, og bidra til å sikre at forslagene som blir endelig behandlet i Stortinget etter valget er gjennomarbeidet og grundig utredet. Dagens ordning gjør det i mange tilfeller ikke praktisk mulig å bruke stemmeretten for å støtte et bestemt grunnlovsforslag, blant annet fordi det kan være uvisst hvilke representanter eller partier som stiller seg bak forslaget. Det gjeldende vilkåret om at Stortingets vedtak om å endre Grunnloven må ha nøyaktig samme ordlyd som grunnlovsforslaget som ble fremsatt i den foregående valgperioden, begrenser hva som kan oppnås gjennom den parlamentariske behandlingen av et grunnlovsforslag etter at det er formelt fremsatt. Etter gjeldende prosedyre er det ikke mulig å rette eventuelle språklige feil eller mangler etter at forslaget er fremmet, og behandlingen gir heller ikke mulighet for endringer på politisk eller faglig grunnlag. Dette er nok en viktig årsak til at grunnlovsforslag i dag ofte fremmes i flere alternative versjoner, noe som gir en uoversiktlig situasjon og gjør det praktisk svært vanskelig for velgerne å ta stilling til forslagene og øve innflytelse gjennom valget.

Utvalget foreslår ikke endringer i forslagsretten. Dette innebærer at det fortsatt vil være stortingsrepresentanter og regjeringen ved en statsråd som formelt har rett til å fremsette grunnlovsforslag. Det foreslås heller ingen særskilte krav til hvordan forslagene skal forberedes eller utformes for å kunne fremsettes i Stortinget.

Det er ikke utvalgets intensjon at de foreslåtte endringene i Grunnloven § 121 skal medføre noen økning eller reduksjon i antallet substansielt ulike grunnlovsforslag som voteres over i Stortinget. Derimot er det utvalgets hensikt at den foreslåtte prosedyren skal bidra til mer gjennomarbeidede forslag, med grundigere forarbeider og klarere politiske føringer som velgerne kan forholde seg til når de skal ta stilling til fremsatte grunnlovsforslag i stortingsvalget. Etter utvalgets syn vil den foreslåtte prosedyren også i større grad legge til rette for offentlig oppmerksomhet og debatt om fremsatte grunnlovsforslag, blant annet gjennom mulighet for høring og parlamentarisk behandling av et fremsatt forslag i forkant av det mellomliggende valget.

Utvalget mener det bør gjøres endringer i Stortingets forretningsorden, som i dag ikke inneholder noen særskilt regulering eller omtale av prosedyrene ved grunnlovsendringer. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig med en nærmere regulering av Stortingets behandling av grunnlovsforslag i Stortingets forretningsorden. Dette både av pedagogiske hensyn og for å sikre en mest mulig enhetlig behandling av slike forslag.

Utvalgets rapport er inndelt i 12 kapitler, der kapittel 1 inneholder innledning og sammendrag. I kapittel 2 og 3 gjennomgås gjeldende prosedyre for grunnlovsendring og Stortingets behandling av grunnlovsforslag. Kapittel 4 omhandler regjeringens rolle ved grunnlovsendringer, og den historiske utviklingen i den forbindelse. I kapittel 5 omtales medienes rolle og den offentlige debatten om grunnlovsendringer. Kapittel 6 inneholder en gjennomgang av prosedyrene for grunnlovsendring i øvrige nordiske land, samt enkelte andre europeiske land. I kapittel 7 omtales overordnede hensyn som ligger til grunn for prosedyrer for grunnlovsendring, og som er førende for hvordan reglene for grunnlovsendring kan og bør utformes. I kapittel 8 presenteres utvalgets vurderinger av den gjeldende prosedyren og utvalgets syn på behovet for endringer. Forslag fra utvalget til konkrete endringer i Grunnloven og Stortingets forretningsorden omtales i kapittel 9, 10 og 11, herunder forslag fra mindretallet i punkt 11.4. Kapittel 12 omtaler økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

1.2 Utvalgets oppnevning og mandat

Stortingets presidentskap nedsatte 27. oktober 2022 et utvalg til å se på alle forhold rundt fremsettelse og behandling av grunnlovsforslag. Utvalget har bestått av syv medlemmer, med fire medlemmer utnevnt på bakgrunn av partipolitisk tilhørighet fra henholdsvis Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, og tre partipolitisk uavhengige medlemmer utnevnt på bakgrunn av sin fagkompetanse. Utvalget har bestått av følgende personer:

Dag Terje Andersen (A), leder

Monica Mæland (H)

Per Olaf Lundteigen (Sp)

Hayley Anita Henriksen (FrP)

Ragna Aarli (professor i rettsvitenskap, Universitetet i Bergen)

Jostein Askim (professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo)

Birgit Røe Mathisen (professor i journalistikk, Nord Universitet)

Utvalget ble nedsatt på bakgrunn av vedtak i Stortinget 22. mars 2022:

«Stortinget ber presidentskapet om å setje ned eit utval for å sjå på alle tilhøve rundt framsetjing og handsaming av grunnlovsforslag for å sikre kunngjering og offentleg debatt, grundig handsaming og naudsynt utgreiing før forslaga vert tatt opp til endeleg handsaming.»

Stortingets vedtak var i tråd med tilrådingen i Innst. 143 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen med bakgrunn i forslag fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Dokument 21 (2020–2021) kapittel 3.

Utvalgets mandat ble fastsatt av Stortingets presidentskap 27. oktober 2022 og lyder som følger:

«Stortinget vedtok etter forslag i Innst. 143 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen å be presidentskapet om å nedsette et utvalg for å se på alle forhold rundt fremsettelse og behandling av grunnlovsforslag. Forslaget ble fremmet på bakgrunn av tilråding fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Dokument 21 (2020–2021) kapittel 3 punkt 3.7.

Utvalget bes på denne bakgrunn om å se på alle forhold knyttet til fremsettelse og behandling av forslag til endringer av Grunnloven. Det overordnete formålet er å sikre kunngjøring og offentlig debatt om slike forslag, samt nødvendig utredning og grundig saksforberedelse før forslagene blir tatt opp til endelig votering i Stortinget.

Prinsippet nedfelt i Grunnloven §121 om at forslag til endringer i Grunnloven først skal behandles etter mellomliggende valg, forutsettes videreført. Det samme gjelder forslagsretten nedfelt i Grunnloven § 76.

Utvalget skal så langt det er praktisk mulig belyse de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.»

Sammenholdt med Dokument 21 (2020–2021) punkt 3.7 og Innst. 143 S (2021–2022) oppfatter utvalget mandatet som at utvalget kan foreslå nødvendige endringer i Grunnloven, såfremt prinsippet om mellomliggende valg og forslagsretten ligger fast.

Utvalget ble gitt frist til 1. september 2023 med å avgi rapport, senere endret av Stortingets presidentskap til 2. oktober 2023. Sekretariatet for utvalget har bestått av medarbeidere i lovsekretariatet i konstitusjonell avdeling i Stortingets administrasjon: Kristian Haugeland og Ingunn Skille Jansen.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt ni møter, hvorav to på Teams:

29. november 2022

utvalgsmøte

24. januar 2023

innspillsmøte og utvalgsmøte

28. mars 2023

utvalgsmøte (Teams)

18. april 2023

utvalgsmøte

23. mai 2023

innspillsmøte og utvalgsmøte

13. juni 2023

utvalgsmøte

8. august 2023

utvalgsmøte (Teams)

22. august 2023

utvalgsmøte

19. september 2023

utvalgsmøte

Leder av utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, nåværende første visepresident Svein Harberg (H), deltok i starten av første utvalgsmøte hvor Harbergutvalgets vurdering av stortingsrepresentantenes forslagsrett til endringer av Grunnloven (Dokument 21 (2020–2021) ble presentert. I tillegg ble utvalgets mandat fastsatt av Stortingets presidentskap gjennomgått.

I forbindelse med utvalgets møter 24. januar og 23. mai 2023 ble det avholdt innspillmøter med aktører fra henholdsvis mediene og akademia/regjeringen/forvaltningen. På møtet 24. januar 2023 deltok:

  • Snorre Valen, Trønderdebatt (digitalt på Teams)

  • Mats Rønning, Stortingets presselosje, NRK (digitalt på Teams)

  • Eirin Eikefjord, Bergens Tidende

På møtet 23. mai 2023 deltok:

  • Eivind Smith (professor, Institutt for offentlig rett, UiO)

  • Eirik Holmøyvik (professor, Det juridiske fakultet, UiB)

  • Anine Kierulf (førsteamanuensis, Institutt for offentlig rett, UiO)

  • Ketil Bøe Moen (ekspedisjonssjef, Lovavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet)

  • Fredrik Sejersted (Regjeringsadvokat)

  • Therese Steen (ekspedisjonssjef, Administrativ og konstitusjonell avdeling, Statsministerens kontor)

  • Sigurd Allern (Professor emeritus, Institutt for medier og kommunikasjon, UiO)

Høyesterett var også invitert til å delta på dette møtet, men hadde ikke anledning til å stille på den aktuelle dagen.

Utvalget var i tillegg på studiereise til Helsinki og Stockholm 20.–21. februar 2023, med følgende program:

Mandag 20. februar

  • Møte med Susanna Lindroos-Hovinheimo, (Professor, juridisk fakultet, Universitetet i Helsinki)

  • Møte med Grundlagsutskottet, finske riksdagen (Eduskunta)

Tirsdag 21. februar

  • Møte med 2020 års grundlagskommitté (Ju 2020:04) – sekretariatet

  • Møte med konstitutionsutskottet (KU), Sveriges riksdag

Neste kapittel