Søk

Innhold

3. Stortingets behandling av grunnlovsforslag i dag

3.1 Innledning

Grunnlovsforslag fremsettes i Stortinget, og det er Stortinget som behandler og vedtar grunnlovsendringer. I motsetning til lov- og budsjettforslag som i hovedsak utredes og fremmes i Stortinget av regjeringen ved en statsråd, har grunnlovsforslag siden 1976 utelukkende blitt fremmet av stortingsrepresentanter. I tillegg forestår Stortinget og stortingsrepresentanter selv utredningen og utarbeidelsen av en stor del av grunnlovsforslagene. Forholdet mellom de to statsmaktene i grunnlovssaker redegjøres for under behandlingen av regjeringens rolle i kapittel 4 nedenfor.

3.2 Ulike utgangspunkt for grunnlovsforslag

Grunnlovsforslag som fremsettes kan i praksis ha ganske ulike utgangspunkt. Enkelte forslag fremmes på grunnlag av utredninger foretatt av arbeidsgrupper, utvalg eller kommisjoner nedsatt av Stortinget eller regjeringen. Slike forslag vil gjennomgående være grundig utredet og gjennomarbeidet, og gi grunnlag for relativt utførlige forarbeider til endringer som eventuelt blir vedtatt.30 Det samme vil ofte gjelde forslag som har blitt fremmet av stortingsrepresentanter på grunnlag av mer uformelle prosesser med regjeringen. Her har stortingsrepresentantene kunnet trekke på bistand fra regjeringens utredningsapparat på et mer uformelt nivå. Generelt blir imidlertid utredningsapparatet regjeringen har til disposisjon i dag i begrenset grad tatt i bruk i forbindelse med utarbeidelsen av grunnlovsforslag – både formelt og mer uformelt.

Det er også eksempler på grunnlovsforslag som blir fremsatt og forkastet gjennom flere valgperioder. Mange av disse vil kunne være av høy lovteknisk kvalitet, raffinert gjennom gjentatt fremsettelse og behandling. En del av disse forslagene kan også ha opphav i tidligere utredningsarbeid. Grunnen til at slike forslag ikke vedtas vil ofte først og fremst være politisk, og en god del av slike grunnlovsforslag gir også inntrykk av å være rene politiske markeringer, med liten utsikt til å vinne frem.

En del fremsatte forslag er utarbeidet med bistand fra eksterne fagmiljøer eller Stortingets administrasjon. Nivået og omfanget av bistanden vil naturligvis variere. I hvor stor grad administrasjonen eller eksterne fagmiljøer involveres i utarbeidelsen av forslag er opp til den enkelte forslagsstiller. Enkelte forslag utarbeides mer egenhendig av representantene, og dette kan være tilsiktet. Utredningskapasiteten til Stortingets administrasjon er i dag begrenset, og særlig tidsaspektet kan i dag medføre at administrasjonen i begrenset grad er involvert i utredning og utforming av grunnlovsforslag før de fremmes. I valgperioden er det ofte forslag som fremmes for første gang, gjerne tett opp mot fristen for å fremme grunnlovsforslag og som dermed kan være utarbeidet på relativt kort tid. Dette innebærer at bistanden i hovedsak gjelder lovtekniske og språklige forhold.

Det er også eksempler på grunnlovsforslag som fremsettes av stortingsrepresentanter på vegne av navngitte privatpersoner.

Det er ingen nødvendig sammenheng mellom hvordan et fremsatt grunnlovsforslag har blitt forberedt og hvor gjennomarbeidet og grundig begrunnet forslaget fremstår – det vil si den politiske og/eller faglige «kvaliteten». Som et utgangspunkt er det erfaringsmessig likevel en ganske vesentlig forskjell på forslag som har sitt opphav i utredninger foretatt av utvalg nedsatt av Stortinget eller regjeringen eller forslag som tidligere har blitt fremsatt og dermed har blitt bearbeidet i flere runder, og forslag som fremmes for første gang av en eller flere representanter – med eller uten bistand til utredning. De førstnevnte forslagene har vært gjenstand for faglige og politiske vurderinger i forkant av at de fremsettes, og vil ofte være utarbeidet av personer med bred faglig kompetanse.

Det er gjennomgående at de mer substansielle grunnlovsendringene fra 2000 og frem til i dag, har utspring i større utredningsarbeid, eller bygger på et mer utførlig forarbeid. Blant disse kan særlig nevnes endringene i valgreglene i 2003, endringene i Grunnloven § 100 om ytringsfrihet i 2004, grunnlovfestingen av parlamentarismen og regjeringens opplysningsplikt, samt reform av Riksretten i 2007, opphevelsen av tokammersystemet i 2007, skillet mellom kirke og stat i 2012, menneskerettighetsreformen og språkreformen i 2014, kodifiseringen av domstolenes prøvelsesrett i 2015, og reform av valgreglene i 2022. Disse sakene er nærmere omtalt under punkt 4.2.3.

Slike forslag vil i tillegg i utgangspunktet være offentlig kjent før de fremmes formelt i Stortinget, noe som muliggjør en viss offentlig debatt samt politiske og faglige diskusjoner før forslagene formelt fremmes. Dette vil i seg selv kunne bidra til at de i større grad har blitt gjenstand for bearbeidelse og kvalitetssikring.

30. Et eksempel her er Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, avgitt 19. desember 2011, jf. Dokument 16 (2011–2012), som lå til grunn for blant annet endringene som ble vedtatt i mai 2014, når det ble innlemmet et eget menneskerettighetskapittel i Grunnloven, jf. også Innst. 203 S (2013–2014). Et annet eksempel på stortingsoppnevnt utvalg er Graver-utvalget (Grunnlovsspråkutvalget). Jf. Dokument 19 (2011–2012).

3.3 Nærmere om bistand som tilbys fra Stortingets administrasjon

Stortingets administrasjon tilbyr bistand til stortingsrepresentanter som ønsker å fremsette grunnlovsforslag. Alle grunnlovsforslag som legges frem gjennomgås av administrasjonen før de formelt fremmes med utgangspunkt i konstitusjonell sedvane og lovavdelingens retningslinjer. Det tilbys også bistand til å utforme forslag på begge målformer, og det kan innhentes råd fra Språkrådet i den forbindelse. De innsendte forslagene sendes tilbake til representanten/rådgiveren for gjennomlesning, godkjenning og eventuell retting før endelig forslag fremsettes. I praksis er bistanden med dette i all hovedsak av lovteknisk og språklig art, og utredningen av og begrunnelsen for forslaget gjøres av representantene/partigruppene selv, med eventuell ekstern bistand.

Stortingsrepresentantene har mulighet til å henvende seg til konstitusjonell avdeling i Stortingets administrasjon for juridisk og lovteknisk bistand med utforming av lovforslag og grunnlovsforslag i forkant av at de blir fremsatt, og har i de senere år også blitt aktivt oppfordret til å gjøre dette. Gjeldende frist for fremsettelse av grunnlovsforslag utløper i slutten av september i nest siste sesjon i en valgperiode – på siste stortingsmøte i sesjonen. Omlag seks måneder før dette tidspunktet sender administrasjonen en påminnelse til partigruppene om fristen for å fremme grunnlovsforslag. Det orienteres om at henvendelser om lovteknisk eller annen juridisk bistand kan rettes til administrasjonen. Det opplyses samtidig at jo tidligere et forslag forelegges administrasjonen, jo grundigere kvalitetssikring vil administrasjonen ha mulighet til å foreta. De senere årene har det i tillegg blitt sendt ut en ny påminnelse i mai/juni i samme sesjon, hvor oppfordringen om å være tidlig ute gjentas. Administrasjonen har også tatt uformell kontakt med rådgivere i gruppesekretariatene med anbefaling om å prioritere grunnlovsarbeidet.

Videre har representantene mulighet til å be Stortingets utredningsseksjon om å utrede juridiske og andre faglige problemstillinger i forbindelse med utarbeidelse av ett eller flere grunnlovsforslag. Utredningsseksjonen kan fremskaffe fakta og bakgrunnsinformasjon, utrede juridiske eller andre konsekvenser av et tiltak, og bidra med faglige analyser og vurderinger, eventuelt med bistand fra ekstern ekspertise. Utredningsseksjonen har imidlertid begrenset kapasitet, og vil ikke alltid kunne besvare alle henvendelser om slik bistand. I tillegg er utredningsseksjonens utredninger i utgangspunktet unntatt offentlighet, så det vil ofte ikke fremkomme om de har bistått i forkant av at et forslag formelt fremsettes.

3.4 Praksis med «bordleggingsdebatt» og seminarer

De senere årene har det – i forsøk på å oppnå større grad av offentlighet og reell demokratisk forankring av fremsatte forslag til endringer i Grunnloven – blitt holdt debatt i plenum om fremlagte forslag (såkalt bordleggingsdebatt). Disse debattene har blitt avholdt innen utløpet av siste sesjon før et stortingsvalg (våren 2013, 2017, 2021), men altså etter utløpet av fristen for fremsettelse av forslag. Debattene har vært et tilbud til forslagsstillerne, og har ikke omfattet alle forslag som er fremmet i en periode.

Etter det mellomliggende stortingsvalget underlegges grunnlovsforslagene ordinær komitébehandling, hvor det blant annet er mulighet for å avholde skriftlig eller muntlig høring. Behov for høring vurderes av komiteen for hvert enkelt forslag (eller tematisk lignende forslag), men har ikke vært praktisert i veldig stor utstrekning. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har også avholdt grunnlovsseminarer om enkelte fremsatte grunnlovsforslag, i forbindelse med sitt arbeid med innstilling til Stortinget31.

Våren 2022 ble det i tillegg gjennomført folkemøter i Bergen, Trondheim og Tromsø om forslagene til endringer i Grunnlovens regler om valg (fremsatt på bakgrunn av valglovutvalgets rapport, jf. NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov)32. Her deltok medlemmer av kontroll- og konstitusjonskomiteen i tillegg til representanter fra akademia og befolkningen for øvrig.

Erfaringene fra disse debattene og arrangementene er imidlertid at de i beskjeden grad har bidratt til et bredt engasjement rundt fremsatte forslag, verken i befolkningen, i pressen eller blant stortingsrepresentantene, ut over de som er direkte involvert i komitébehandlingen.

31. Et nylig eksempel er seminar om tre grunnlovsforslag som berører begrensninger eller unntak fra Grunnloven: Ett forslag om begrensninger av menneskerettighetene som er ment å kodifisere rettspraksis (Dokument 12:36 (2019–2020) og to forslag som gjelder vedtakelse av en generell derogasjonsbestemmelse som er ment å grunnlovfeste konstitusjonell nødrett (Dokument 12:34 (2019–2020) og Dokument 12:37 (2019–2020). Kontroll- og konstitusjonskomiteen avholdt seminar om disse i lagtingssalen 30. mars 2023.

32. Jf. Dokument 12:11 (2019–2020), Innst. 411 S (2021–2022).

3.5 Komitébehandling

3.5.1 Generelt

Det følger av Stortingets forretningsorden (fo.) § 14 nr. 8 at grunnlovssaker behandles i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Alle partigruppene på Stortinget har rett (men ikke plikt) til å ha medlem i kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. fo. § 13 tredje ledd.

Grunnlovsforslag som er fremsatt innen fristen «kunngjøres ved trykken» i den aktuelle valgperioden, men fordeles til kontroll- og konstitusjonskomiteen først etter mellomliggende valg. Det er dermed ingen formell saksbehandling av (eller votering over) grunnlovsforslag i den valgperioden de fremsettes, selv om det, som omtalt ovenfor, de senere årene har vært avholdt bordleggingsdebatter og valgmøter om enkeltforslag – med den målsetting å få større offentlig oppmerksomhet om forslagene.

Grunnlovsforslag er gitt et eget serienummer i Stortingets dokumentserie (Dokument 12). Grunnlovsforslagene blir referert i Stortinget enkeltvis så snart de er fremsatt, og publiseres da enkeltvis i midlertidig versjon på nettet som Dokument 12:X. Forslagene blir ikke trykket på dette tidspunktet. Grunnlovsforslagene får fortløpende nummerering innenfor hele perioden, men benevnes alltid med årstall for den sesjonen de fremsettes i. Når det tredje storting i valgperioden er over, blir alle grunnlovsforslag trykket samlet i Dokument 12. Dokument 12 benevnes med årstall for sesjonen i det tredje storting i valgperioden.

Når grunnlovsforslagene er referert til kontroll- og konstitusjonskomiteen etter mellomliggende valg, følger saksbehandlingen i utgangspunktet vanlige prosedyrer for komitébehandling. Det utpekes saksordfører og komiteen kan invitere til muntlig høring eller be om skriftlige innspill. Innstilling til Stortinget avgis på vanlig måte, og det er ingen krav til kvalifisert flertall ved komiteens behandling av innstillingen. Det er vanlig at komiteen behandler grunnlovsforslag i bolker, der forslag som gjelder samme tema forsøksvis behandles i samme innstilling.

Det er imidlertid ingen konkret bestemmelse i Stortingets forretningsorden som regulerer Stortingets, komiteens eller administrasjonens behandling av grunnlovsforslag, og dette bør etter utvalgets syn vurderes. Dette er nærmere behandlet under kapittel 10 nedenfor.

3.5.2 Høring og vurdering av forslag

I tråd med bestemmelsene i fo. §§ 27 og 27a, vurderer kontroll- og konstitusjonskomiteen om det er behov for å avholde muntlig høring eller invitere til skriftlige høringsinnspill ved behandlingen av grunnlovsforslag. Etter gjeldende praksis er det likevel et mindretall av grunnlovsforslagene som blir gjenstand for høring. Det er imidlertid som vi har sett eksempler på at kontroll- og konstitusjonskomiteen har avholdt grunnlovsseminarer, for å få (faglige) innspill til fremsatte grunnlovsforslag.

Når det gjelder komiteens vurdering og behandling av forslagene som sådan, legges det vanligvis opp til at de aktuelle grunnlovsforslagene behandles i bolker, slik at de kan sees i sammenheng. Hvor omfattende komiteens merknader i innstillingen er, varierer naturligvis fra forslag til forslag og innholdet i og innretningen på disse. I og med at dagens grunnlovsprosedyre utelukker at ordlyden i et fremsatt forslag kan justeres før det voteres over i Stortinget, vil merknadene i komitéinnstillingen i hovedsak knytte seg til begrunnelsen for og eventuelt behov for å vedta det fremsatte grunnlovsforslaget.

Forrige kapittel
Neste kapittel