Søk

Innhold

7. Overordnede hensyn for endringsprosedyren

7.1 Innledning

I det følgende gis det en redegjørelse for hvilke overordnede hensyn en prosedyre for endring av Grunnloven bør – og etter utvalgets syn må – ivareta. Hensynene er ikke nødvendigvis sidestilte, og folkesuverenitetsprinsippet er i stor grad førende for de øvrige hensynene.

7.2 Folkesuverenitetsprinsippet

Folkesuverenitet legitimerer staten og statens myndighet. Prinsippet innebærer at statsmakten må utgå fra folket for å være legitim. Konstitusjonen er å forstå som en delegasjon av makt fra folket til statsmaktene. Ideen om folkesuverenitet har opphav i opplysningstidens politiske filosofi og markerer en reaksjon mot den eneveldige kongemakten. Historisk og komparativt er det store variasjoner i den konkrete gjennomføringen av folkesuverenitetsprinsippet. Det gjelder både styringsformen som sådan (for eksempel parlamentarisme eller presidentstyre) og fastsatte regler for endring av konstitusjonen. Som omtalt i kapittel 6 er krav om at et grunnlovsforslag først kan vedtas etter et mellomliggende valg, et prosessuelt vilkår som er relativt utbredt i europeiske land, herunder Norge. Krav om folkeavstemning over forslag til endring av grunnloven, som blant annet er tilfellet i Danmark, innebærer en enda sterkere vektlegging av folkesuvereniteten.

Den norske Grunnlovens fremste uttrykk for folkesuverenitet er at folket i valg har bestemmende innflytelse på om et fremsatt grunnlovsforslag skal vedtas eller ikke. Mens statsorganene er konstituerte makter, er folket i dette perspektivet landets konstituerende og konstitusjonsendrende makt.

Hvem som er gitt den avgjørende innflytelsen over innholdet i Grunnloven, har gjennomgripende betydning for statsforfatningen og maktforholdene i staten. Dette gjenspeiles som nevnt i 1800-tallets konstitusjonelle strid mellom kongen og Stortinget om hvorvidt kongelig sanksjon var en gyldighetsbetingelse for Stortingets grunnlovsvedtak. Krav om slik sanksjon var en utbredt modell i Europa på midten av 1800-tallet. Folkesuvereniteten ble imidlertid i Norge stadfestet gjennom riksrettssaken mot regjeringen Selmer i 1884, der det ble avklart at kongen ikke hadde vetorett mot grunnlovsendringer. I 1913 ble dette kodifisert i Grunnloven, nåværende § 121 andre ledd, om at grunnlovsvedtak «sendes kongen til kunngjøring ved trykken som gjeldende bestemmelse i kongeriket Norges Grunnlov».75

Riksrettssaken mot regjeringen Selmer markerer også innføringen av parlamentarismen i Norge. Parlamentarismen økte Stortingets makt overfor kongen og regjeringen, noe som innebar en vesentlig styrking av folkesuverenitetsprinsippet på bekostning av maktfordelingen mellom Stortinget og regjeringen. Gjennom parlamentarismen fikk Stortinget rett til å avsette regjeringen, noe som i praksis medførte at folket i valg fikk avgjørende innflytelse på regjeringsdannelsen.

Dette historiske bakteppet er trolig noe av bakgrunnen for at regjeringen i dag er svært tilbakeholden med formelt å fremsette grunnlovsforslag. Se nærmere om dette i kapittel 4.

Selv om forutsetningen om at folket i valg har innflytelse over endringer av Grunnloven, prinsipielt er svært viktig, er det i praksis vanskelig å finne gode eksempler på grunnlovsforslag som står sentralt i valgkampen og opptar et stort antall velgere. Hensynet til folkesuvereniteten gjør det likevel viktig å legge til rette for at folket i valg kan utøve sin konstituerende makt på en reell og effektiv måte. At velgerne formelt har avgjørende innflytelse på innholdet i Grunnloven, tilsier at de skal kunne avgi sin stemme basert på kunnskap om fremsatte endringsforslag og være i stand til å ta stilling til om de er for eller imot at et slikt forslag blir vedtatt etter valget.

Ordningen bygger altså på to grunnforutsetninger: Den første er at folket har kjennskap til forslagene og hva de går ut på, herunder hva forslagene vil innebære hvis de vedtas. Det bør altså være mulig å ta en informert beslutning om hvorvidt man støtter, er imot eller er likegyldig til et forslag gjennom valg. Den andre er at det må være forutsigbart hvordan bruken av stemmeretten vil påvirke hvilke forslag som blir vedtatt og ikke. Det bør altså være mulig å orientere seg om hvilke partier som vil stemme for eller imot de ulike forslagene ved den etterfølgende behandlingen i Stortinget.

75. For en detaljert historisk gjennomgang, se Eirik Holmøyvik (red. Ola Mestad og Dag Michalsen) Grunnloven – historisk kommentarutgave 1814–2020, Oslo 2021 s. 1364 flg.

7.3 Mindretallsvern

Beskyttelsen av mindretallet er et sentralt hensyn som må ivaretas. Dersom et (knapt) flertall av velgerne kunne vedta omfattende endringer i Grunnloven mot et (stort) mindretalls vilje, ville dette kunne bidra til å undergrave folkesuverenitetsprinsippet og folkets konstituerende rolle. Kravet om mellomliggende valg innebærer i seg selv et mindretallsvern – i form av at mindretallet prinsipielt har anledning til å «mobilisere» mot en foreslått endring av Grunnloven. Reglene om at en viss andel av de valgte stortingsrepresentantene må delta ved voteringer over grunnlovsforslag (jf. quorum-bestemmelsen i Grunnloven § 73), og at en kvalifisert andel av disse igjen må stemme for en endring (jf. Grunnloven § 121 første ledd siste punktum), gir i tillegg mindretallet en form for «vetorett», etter valget: Uten tilstrekkelig mobilisering av representanter fra det nye Stortinget blir det ingen endring av Grunnloven. Dette sikrer at et betydelig flertall av befolkningen kan sies å stå bak de representantene som stemmer for en grunnlovsendring, og underbygger dermed prinsippet om at det er «folket» som er den egentlige konstituerende makt. Mindretallsvernet har også en side mot menneskerettigheter og andre grunnleggende rettigheter som er nedfelt i Grunnloven, og som det forutsettes at et (knapt) flertall ikke skal kunne undergrave ved å ta disse bestemmelsene ut av rettighetskatalogen. De grunnlovfestede rettighetene gir mindretallet et vern mot maktmisbruk fra flertallets side.

7.4 Balansen mellom rigiditet og fleksibilitet

En typisk karakteristikk ved grunnlover, inkludert den norske, er at de er mer krevende å endre enn andre lover. Også dette har sammenheng med legitimitetsgrunnlaget, som i norsk tradisjon tilsier at folket i valg har avgjørende innflytelse på grunnlovsendringer. Endringsprosedyren ivaretar imidlertid også andre hensyn. Grunnloven § 121 inneholder en tidskomponent og en flertallskomponent, noe som gjør at grunnlovsendringer ikke bare tar lengre tid enn ordinære lovvedtak, men det kreves også større oppslutning enn ved andre lovvedtak. Grunnloven kan ikke endres som ledd i den ordinære, konstituerte myndighetsutøvelsen. Grunnloven innebærer dermed en forhåndsbinding av det bestemmende flertallet, på en måte som gjør at Grunnloven reelt regulerer de konstituerte statsmaktene. Det kan ikke vedtas lover eller fattes forvaltningsvedtak som strider mot de overordnede normene nedfelt av folket i Grunnloven. Grunnloven kan med dette funksjonelt beskrives som forhåndsbestemte spilleregler for statsmaktene og det politiske systemet.76

Endringsprosedyren gir med dette en grad av konstitusjonell rigiditet. Det er flere grunner til at det bør være en ganske høy terskel for å endre Grunnloven: For det første innebærer det en beskyttelse av de demokratiske prosessene og styreformen. For det andre muliggjør det vern av politiske mindretall og individers rettigheter. Ved at det oppstilles et krav til kvalifisert flertall for å kunne endre de styrende normene, sikres mindretallet en form for veto og beskyttelse mot endringer som et relativt stort antall i befolkningen er imot. For det tredje bidrar det til stabilitet, forutsigbarhet og effektivitet at de grunnleggende reglene for statsforfatningen har en viss bestandighet.

Terskelen for å endre Grunnloven bør imidlertid ikke være uoverkommelig høy. I så fall kan den hindre nødvendige reformer og legitime justeringer som over tid har bred oppslutning, blant annet som følge av samfunnsutviklingen. Dersom muligheten for endring av Grunnloven kun er teoretisk, kan det medføre at de konstitusjonelle normene blir innholdsmessig foreldet eller mister sin praktiske betydning, eller at Grunnlovens ordlyd ikke lenger gir uttrykk for hva som anses som gjeldende rett. En for rigid endringsprosedyre kan også bane vei for mer uformelle mekanismer for forfatningsendring og dermed en forskyvning av makt fra Stortinget og folket til domstolene og den utøvende makt.

Prosedyren for å endre Grunnloven må altså ivareta en balanse mellom rigiditet og fleksibilitet. Over tid har det vært ulike oppfatninger om hvorvidt endringsprosedyren i Grunnloven innebærer en god balansering av disse hensynene. Det er imidlertid verdt å merke seg at terskelen for grunnlovsendringer har vært den samme siden Grunnloven ble vedtatt i 1814, og at Grunnloven i dag oppfattes som både relevant og stabiliserende. Den er et operativt rammeverk for statsmaktene og det politiske systemet og må sies å ha fungert godt. Dette skyldes nok ikke endringsprosedyren alene, fordi forfatningsutviklingen har skjedd i et samspill med andre mekanismer, især Stortingets og domstolenes praksis. Mye av den praksisbaserte forfatningsutviklingen har imidlertid senere blitt kodifisert gjennom grunnlovsvedtak.

Det er på denne bakgrunn vanskelig å se at det i dag skulle være aktuelle grunner for å rokke vesentlig ved balansen mellom rigiditet og fleksibilitet i Grunnloven § 121, altså tidskomponenten og kravet om kvalifisert flertall ved endelig behandling av endringsforslag.

76. Fredrik Sejersted (red. Eirik Holmøyvik) Det elastiske panser i Tolkingar av Grunnlova – om forfatningsutviklinga 1814–2014, Bergen 2013 s. 39.

7.5 Utredning og begrunnelse – utforming av forslag

I den norske grunnlovstradisjonen har grunnlovsbestemmelser og grunnlovsforslag ofte en ganske generell og kortfattet utforming.77 Prosedyren for å endre Grunnloven oppstiller ingen formelle krav til utredning eller begrunnelse knyttet til fremsettelsen av grunnlovsforslag.

Gitt den norske grunnlovstradisjonen har omfanget av utredning og den nærmere begrunnelsen for forslaget betydning i flere sammenhenger:

For det første har det betydning for hvilken kontroll forslagsstilleren har over realiseringen av den politiske ideen forslaget bygger på. Jo klarere føringer for forståelsen og tolkningen av et forslag som gis i forarbeidene, jo mindre rom er det for å avvike fra denne tolkningen ved den senere anvendelsen av bestemmelsen.

For det andre har det betydning for folket i valg og dets mulighet til å ta en informert beslutning om de fremsatte grunnlovsforslagene. Dersom folket skal kunne ta reelle, informerte valg knyttet til et fremsatt grunnlovsforslag, må innholdet i og konsekvensene av forslaget være klare og lett tilgjengelige.

For det tredje har det betydning for de konstitusjonelle maktforholdene, mellom Stortinget som grunnlovsgiver og Stortinget som lovgiver og mellom Stortinget og regjeringen, og for domstolene. Avhengig av hvilken type grunnlovsbestemmelse det gjelder, vil manglende utredning og knapp begrunnelse kunne overlate til andre enn Stortinget som grunnlovsgiver å nærmere fortolke det rettslige innholdet i bestemmelsen.78 Dette vil i siste instans innebære en forskyvning av makt fra den lovgivende til den dømmende makt.

For det fjerde har det betydning for den rettslige forutsigbarheten for både statsmaktene og folket. Som nevnt ovenfor vil et grundig forarbeid gi føringer for tolkningen og anvendelsen av bestemmelsen. Jo klarere og mer utfyllende forarbeider, jo mer forutsigbart vil det være hvordan en grunnlovsbestemmelse blir tolket og anvendt. Grunnlovsbestemmelser kan naturligvis overlate et større tolkningsrom eller skjønn til rettsanvenderen, men dette bør i så fall være overveid.

For det femte kan utredninger og begrunnelser samt eventuelle høringer ha betydning for Grunnlovens legitimitet, inkludert legitimiteten til statsmaktenes praktisering og anvendelse av Grunnloven, men også for borgernes krav overfor staten basert på grunnlovfestede rettigheter.

Rekkefølgen i saksbehandlingen har også betydning for hvordan et grunnlovsforslag utredes og begrunnes, og dermed igjen for hvor omfattende og klare forarbeidene til det endelige vedtaket blir. Vilkåret om at Stortingets eventuelle grunnlovsvedtak må ha nøyaktig samme ordlyd som grunnlovsforslaget som ble fremsatt i den foregående valgperioden, begrenser hva som kan oppnås gjennom den parlamentariske behandlingen av et grunnlovsforslag etter at det er formelt fremsatt. Etter gjeldende prosedyre er det ikke mulig å rette eventuelle feil eller mangler etter at forslaget er fremmet, og behandlingen gir heller ikke mulighet for endringer på grunnlag av politiske kompromisser – som igjen ville kunnet gi grunnlovsmessig flertall for et forslag. Dette er nok en viktig årsak til at grunnlovsforslag i dag ofte fremmes i flere alternative versjoner. Dette gir en uoversiktlig situasjon som gjør det praktisk svært vanskelig for velgerne å øve innflytelse gjennom valget.79

Stortingets behandling etter valget kan riktignok i en viss utstrekning kompensere for manglende utredning av forslaget før det ble formelt fremsatt, særlig gjennom komitébehandlingen. Merknader i komitéinnstillingen om hva forslaget går ut på, og hvordan det skal forstås, kan bidra til enkelte avklaringer og presiseringer. Dette endrer imidlertid ikke at Stortinget er bundet av ordlyden i det fremsatte forslaget. Det er derfor klare begrensninger i hva som kan oppnås gjennom behandlingen etter valget. Det kan også hevdes at slike «etterarbeider» utarbeidet av andre enn den eller de som fremsatte forslaget, vanskelig på en fullgod måte kan reflektere forslagsstillernes opprinnelige intensjon og begrunnelse bak forslaget.

Utfylling og presisering av forslaget under komitébehandlingen kan i enkelte tilfeller medføre at bestemmelsen faktisk får et annet eller mer utførlig rettslig innhold enn den opprinnelig hadde. Dette kan igjen hevdes å stå i et spenningsforhold til at folket i valg har kunnet ta stilling til forslaget.

77. Eksempelvis Grunnloven § 100 første ledd: «Ytringsfrihet bør finne sted.»

78. Eirik Holmøyvik, Reform av grunnlovprosedyren, Kritisk juss, årgang 44 nr. 1, 2018, s. 15–16.

79. Caroline Taube, Grunnlovsendringer i Norge: En prosedyre med demokratiunderskudd, Lov og Rett, nr. 4, 2007, s. 228–229.

7.6 Representantenes autonomi og forslagsrett

Den enkelte stortingsrepresentant står fritt til å fremme hvilket som helst grunnlovsforslag i Stortinget. Et forslag som er fremmet, skal behandles på det påfølgende stortinget og kan da endelig vedtas.

Den norske grunnlovsprosedyren skiller seg med dette ut i europeisk sammenheng ved at endelig behandling av et grunnlovsforslag i plenum vil kunne forekomme på bakgrunn av et forslag som er fremsatt i Stortinget av kun én representant. Det er ingen formelle krav til hvordan et forslag skal begrunnes eller utredes, og en representant kan i prinsippet foreslå «hva som helst». Det eneste kravet er at det er fremsatt innen fristen i den foregående valgperioden. I land som det er naturlig å sammenligne seg med, deriblant Sverige og Finland, er ordningen at et forslag som er fremmet, behandles av parlamentet både før og etter et mellomliggende valg. Den første beslutningen går da ut på om forslaget skal forkastes eller antas til endelig behandling etter valget. Det stilles normalt krav om alminnelig flertall for at forslaget skal kunne antas til videre behandling.

Komparativt har altså den enkelte stortingsrepresentant i Norge en veldig sterk forslagsrett i grunnlovssaker. Samtidig er det kortere vei mellom folket og en representant enn det er mellom folket og Stortinget som sådan. Representantenes forslagsrett kan med dette hevdes å gi gode forutsetninger for folks demokratiske deltakelse i initiativfasen i grunnlovsprosessen, og på denne måten har representantenes forslagsrett også en side mot folkesuverenitetsprinsippet – og folkets makt til å bestemme over innholdet i Grunnloven i siste instans. Et direkte utslag av dette er praksisen med at personer utenfor Stortinget kan fremme grunnlovsforslag i eget navn, gjennom en stortingsrepresentant som formelt fremsetter forslaget.80 På denne måten kan nok forslagsretten bidra til å legge til rette for en mer direkte deltakelse i den demokratiske prosessen.

80. Se f.eks. forslag om å grunnlovfeste Sivilombudet fremsatt av representanten Jo Benkow på vegne av professor Johs. Andenæs i Dok. nr. 12:9 (1991–1992), jf. Innst. S. nr. 171 (1994–1995). Et nyere eksempel er Grunnlovsforslag fra Eivind Smith, vedtatt til fremsettelse av Per Olaf Lundteigen, Michael Tetzschner og Nils T. Bjørke om endring i §§ 17 og 49 (retting av språklige feil etter grunnlovsendringene i 2014), jf. Dokument 12:20 (2019–2020) og Innst. 281 S (2021–2022).

7.7 Opplyst offentlig debatt

Realiseringen av folkesuverenitetsprinsippet tilsier at det bør være gode forutsetninger for en opplyst offentlig debatt om grunnlovsforslag før stortingsvalget, der borgerne/velgerne har mulighet til å bli informert om forslaget og hva det innebærer. Selv om det kan være meningsfullt med offentlig debatt om grunnlovsforslag også etter valget, vil debatten nødvendigvis da ha en annen funksjon.

Det sentrale i denne sammenhengen er at det bør legges til rette for en offentlig debatt om foreliggende grunnlovsforslag som kan bidra til at folket i valg har mulighet til å bruke stemmeretten basert på kunnskap om de aktuelle forslagene og hvilke standpunkt partiene har til forslagene.

Vilkårene for å muliggjøre offentlig debatt om grunnlovsforslag er i utgangspunktet de samme som for at velgerne i valg skal kunne øve reell innflytelse på om grunnlovsforslag blir vedtatt eller ikke: Forslaget må være offentlig tilgjengelig i god tid før valget, det må være klart hva forslaget går ut på, og det må være forutsigbart hvilke partier som støtter eller er imot forslaget. Se nærmere om dette ovenfor under kapittel 5.

Forrige kapittel
Neste kapittel