1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Departementet fremmer forslag i proposisjonen til nye saksbehandlingsregler for domstolene i saker etter barneloven om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær (barnefordelingssaker). Et særtrekk ved barnefordelingssaker er at barnet selv, som avgjørelsen i høyeste grad angår, ikke har partsstatus.

Rettssikkerheten i barnefordelingssaker skal ivaretas ved at sakene blir godt opplyste og at barnets beste er i fokus, både i forhold til fremgangsmåte, avgjørelsens innhold og tidsaspektet. Avgjørelsesorganet må være egnet og besitte/ha tilgang til nødvendig kompetanse, herunder barnefaglig- og familierelatert kompetanse som barnepsykologi eller barne- og ungdomspsykiatri.

Departementet foreslår en egen lovbestemmelse som tydeliggjør at barnets beste skal være avgjørende både for de avgjørelser som treffes og for selve saksbehandlingen. Videre foreslås en egen bestemmelse om at retten skal påskynde saksbehandlingen så mye som mulig, og at advokater og dommere som behandler slike saker skal vurdere mulighetene for å oppnå forlik mellom partene og legge forholdene til rette for dette.

Departementet fremmer også forslag til nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker som innebærer at dommeren på et tidlig stadium i saken bistås av barnefaglig kompetente personer på en mer målrettet måte for å bidra til avtaleløsninger.

Det foreslås også at retten i unntakstilfeller kan oppnevne advokat (ev. annen representant) for barnet, noe som vil styrke barnets rettigheter i de mest belastede sakene. Bestemmelsen antas særlig å være aktuell i forhold til eldre barn som har behov for hjelp for å fremme sine interesser i forbindelse med saksbehandlingen, men også ellers dersom det er fare for at barnets interesser ikke blir tilstrekkelig ivaretatt eller særlige behov hos barnet tilsier dette.

Utgiftene til alle tiltakene ovenfor foreslås dekket av det offentlige.

Departementet fremmer også forslag som innebærer at behandlingsmåten i barnefordelingssaker kan forenkles ved at det blir lettere å sette i gang sak uten advokat (forenklet stevning) og mulighet for dom uten hovedforhandling der dette er forsvarlig.

For å styrke barns rett til medbestemmelse, foreslår departementet videre at dagens aldersgrense for ubetinget uttalerett i barneloven senkes fra 12 til 7 år.

Departementet har vurdert om det bør opprettes en særdomstol eller et annet særskilt avgjørelsesorgan for behandlingen av barnefordelingssaker, men har kommet til at det ikke foreligger tungtveiende grunner som tilsier at denne sakstypen tas ut av det alminnelige domstolssystemet. Forslagene til endringer i saksbehandlingsreglene for domstolene vil kunne bedre barnas rettssikkerhet ved økt/mer målrettet bruk av sakkyndige, og bidra til å fremme avtaleløsninger og korte ned saksbehandlingstiden der dette er forsvarlig.

Departementet foreslår videre at ordningen med fylkesmannsbehandling av ordinære barnefordelingssaker bortfaller da det, på bakgrunn av forslagene til nye saksbehandlingsregler for domstolene, ikke kan anses å være behov for å opprettholde dagens tosporede system. Dette også sett i forhold til at det er få saker som realitetsavgjøres av fylkesmennene. Departementet ser det imidlertid som hensiktsmessig at saker der foreldrene kan be fylkesmannen om å "stadfeste" avtalen slik at denne ev. kan tvangsfullbyrdes, og separate saker om reiseutgifter, fortsatt kan behandles av fylkesmannen.

Spørsmålet om domstolene bør gis adgang til å pålegge delt bosted vil ikke bli behandlet i denne proposisjonen. Disse spørsmålene vil i stedet bli behandlet i en stortingsmelding om regjeringens familiepolitikk.

Barne- og familiedepartementet arbeider med en stortingsmelding om regjeringens familiepolitikk. I denne meldingen vil blant annet samboeres rettigheter og plikter bli tatt opp, herunder spørsmålet om obligatorisk mekling for samboere ved samlivsbrudd. Videre vil barnelovens regelverk for foreldreansvar, samvær og bosted bli drøftet. Barnefordelingsprosessutvalgets forslag når det gjelder mekling og vurderingen av om domstolene bør ha adgang til å pålegge delt bosted, vil bli sett i sammenheng med disse drøftelsene og behandlet i stortingsmeldingen om familiepolitikken.

Når det gjelder inkorporeringen av Barnekonvensjonen i norsk rett vises det til Ot.prp. nr. 45 (2002-2003).

1.2 Generelle mål for behandlingen av barne­fordelingssaker

1.2.1 Samordning av saksbehandlingsreglene i et nytt kapittel 7 i barneloven

I gjeldende rett er prosessreglene for barnefordelingssakene plassert både i barneloven, ekteskapsloven, tvistemålsloven og domstolsloven. I tillegg er viktige bestemmelser tatt inn i forskrifter til barneloven og ekteskapsloven. For å gjøre reglene enklere å finne fram til og mer oversiktlige, foreslår Regjeringen at prosessreglene som særlig gjelder barnefordelingssaker samles i et nytt kapittel i barneloven, samt at bestemmelser som hittil bare har vært regulert i forskrift nå tas inn i lovteksten.

1.2.2 Barnets beste avgjørende både for avgjørelse og saksbehandling

Utvalget foreslår at det grunnleggende prinsippet om barnets beste blir slått fast i innledningsbestemmelsen til barnelovens nye kapittel om saksbehandlingsreglene, i stedet for dagens fragmentariske lovregulering av spørsmålet.

Intensjonen med utvalgets forslag bør etter departementets mening følges opp. Ved å fokusere på den viktige etiske grunnregelen om barnets beste i en generell og sentralt plassert bestemmelse innledningsvis synliggjøres dette grunnleggende prinsippet bedre, og det klargjøres at også de prosessuelle bestemmelser og valg av konfliktløsningsmodell må ha barnets beste som normativt prinsipp. Samtidig blir loven mer oversiktlig for brukerne enn dagens spredte lovgivningsteknikk.

Departementet finner det ellers vanskelig å definere barnets beste i loven. Å gi generelle regler om hva som er til beste for barnet i alle saker synes vanskelig. Barnets beste bør bero på en konkret individuell vurdering i hver sak.

1.2.3 Advokatene bør vurdere om det er mulig for partene å komme fram til en avtale­løsning og skal opplyse om muligheten til mekling

Advokatene skal etter utvalgets forslag til ny § 49 vurdere om avtaleløsning kan bli resultatet, og søke å bidra til dette, herunder opplyse om muligheten til mekling.

Formålet med bestemmelsene samlet sett er at de skal bevisstgjøre advokatene om deres særegne rolle i disse sakene.

Utvalgets forslag bør etter departementets oppfatning følges opp. Det er viktig at forslaget sees i sammenheng med ny § 48 om at avgjørelsen og saksbehandlingen først og fremst skal rette seg etter det som er best for barnet.

Selv om en avtaleløsning i disse sakene normalt er ønskelig, vil departementet fremheve at bestemmelsen ikke må føre til et press om at det skal inngås forlik for enhver pris. Det fins saker hvor dette verken er mulig eller ønskelig.

1.2.4 Dommeren skal aktivt søke å få partene til å komme fram til en avtale

Domstolen har etter gjeldende rett plikt til å mekle mellom partene i barnefordelingssaker, jf. tvml. § 422. Om regelen benyttes i praksis, synes å variere fra domstol til domstol. Utvalget foreslår at dommerens meklingsplikt tas inn i barneloven.

Formålet med bestemmelsen er å presisere at dommeren i barnefordelingssaker aktivt skal søke å få partene til å komme fram til en avtale i saken. Forslaget innebærer ingen endring i gjeldende rett.

Departementet slutter seg til utvalgets utkast og foreslår at dette følges opp i lovutkastet § 59 annet ledd.

Tvml. § 422 forutsetter at det skal være muntlig saksforberedelse med et møte begge parter innkalles til. For å klargjøre at dette i hovedsak er ment videreført i saker etter barneloven, foreslår departementet at § 61 nr. 1 endres slik at det går fram at retten som hovedregel skal innkalle til saksforberedende møte.

Det foreslås at tvml. § 422 utformes slik at det fremgår at dommerens mekling i saker etter barneloven skjer etter barneloven kap. 7, jf. lovutkastet § 422 i.f.

1.2.5 Dommeren skal påskynde saken så mye som mulig

Forslaget til ny § 59 første ledd om at retten skal påskynde saksbehandlingen så mye som mulig pålegger domstolene å korte ned på saksbehandlingstiden i alle ledd der det er mulig. Samtidig understreker utvalget at det i enkelte saker kan være behov for å bruke lengre tid. Poenget er at saksbehandlingstiden ikke må være lengre enn det som er nødvendig for å få saken tilstrekkelig opplyst, og at saken ikke skal ligge uten at noe foretas. Utvalgets utkast bør etter departementets oppfatning følges opp.

Departementet vil presisere at formålet med å prioritere disse sakene tidsmessig primært må være å styrke barnets rettssikkerhet. Saksbehandlingstiden skal ikke kortes ned på punkter som er viktige for å få et resultat til barnets beste.

1.3 Nye saksbehandlingsregler for domstolene - enklere å sette i gang og gjennomføre en sak

1.3.1 Forenklet stevning/tilsvar

Terskelen for å reise sak for domstolene er høy for de fleste foreldre. Dette kan skyldes manglende kunnskap om fremgangsmåte, kostnadene ved å reise sak og følelsen av at man forsterker konflikten ved å gå til domstolene. Forslagene om nye virkemidler i barnefordelingssaker, jf. § 61, har bl.a. som målsetting å dempe konfliktene og partenes økonomiske kostnader. I denne sammenheng foreslår utvalget også at det skal bli enklere å bringe en sak inn for domstolene ved at stevning og tilsvar i en sak kan inngis på godkjent skjema og kravene til hva som skal med reduseres noe, jf. § 58 første og annet ledd. Bestemmelsen er først og fremst begrunnet i at partene også uten advokat skal kunne sette i gang en sak om de spørsmål som forholdet til barna reiser. Forslaget må også sees på bakgrunn av at utvalget foreslår å avvikle fylkesmannsbehandlingen av barnefordelingssaker.

Etter departementets vurdering bør forslaget, som har som mål å senke terskelen for å gå til domstolene i barnefordelingssaker og spare tid og ressurser i de enkleste sakene, følges opp. Departementet viser til lovutkastet § 58.

Bruk av forenklet stevning/tilsvar vil etter departementets oppfatning være særlig aktuelt i de enkleste av sakene som etter gjeldende rett behandles av fylkesmannen og hvor det heller ikke i dag benyttes advokat. Forslaget til ny § 58 må også sees i sammenheng med forslagene til nye virkemidler under saksforberedelsen og muligheten for å avsi dom uten hovedforhandling, noe som gjør at det heller ikke ellers i prosessen behøver å være behov for advokat i en del av sakene.

Etter departementets oppfatning vil det være ressursbesparende også for domstolene at partene, før de ev. ber om domstolenes bistand, har sett/forsøkt å fylle ut skjemaet.

1.3.2 Dom uten hovedforhandling

Utvalget foreslår at "Retten kan gje dom utan hovudforhandling så framt partane samtykkjer til dette og retten finn det forsvarleg".

Forslaget omtales som en utvidet mulighet til å avsi dom uten hovedforhandling. Forslaget må ifølge utvalget sees på bakgrunn av at adgangen til å få saker om barnefordelingsspørsmål avgjort av fylkesmannen foreslås fjernet og er ment å kunne være et alternativ til denne.

Som eksempler på tilfeller som kan falle inn under bestemmelsens anvendelsesområde, nevnes saker hvor faktum er så godt opplyst etter meklingsmøter mv. at både partene og retten anser det unødvendig med hovedforhandling og saker hvor tvisten bare dreier seg om en justering av en samværsavtale.

Departementet støtter utvalgets forslag, jf. § 61 nr. 8 i lovutkastet, da det er behov for en slik regel i barnefordelingssaker. Dette også sett på bakgrunn av at fylkesmannsbehandlingen nå foreslås opphevet. Departementet kan ikke se at det hefter rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved forslaget om dom uten hovedforhandling. Vilkårene for å anvende bestemmelsen er at partene samtykker til slik behandling og at retten finner det forsvarlig.

Departementet legger til grunn at den nye bestemmelsen i lovutkastet § 61 nr. 8 ikke får anvendelse i saker der foreldrene er eller blir enige om spørsmålene i saken, og at reglene i tvistemålsloven fortsatt skal legges til grunn for så vidt gjelder vurderingen av disse spørsmålene, jf. tvml. § 305.

Regelen om dom uten hovedforhandling bør etter departementets oppfatning kunne anvendes både i tilfeller der tvisten i utgangspunktet er enkel og oversiktlig, og der saken har blitt svært godt opplyst gjennom ett eller flere tiltak i medhold av ny § 61. Forutsetningen må imidlertid være at retten finner at saken faktisk er godt opplyst, og at hovedforhandling ikke vil bringe noe nytt.

1.4 Dommeren gis flere virkemidler på et tidlig stadium under domstolsbehandlingen - ny bruk av sakkyndige

1.4.1 Utvalgets forslag

Forslagene skal imøtekomme ønsket om en smidigere og mer fleksibel saksbehandling i barnefordelingssakene, med utvidet adgang til bruk av ulike typer sakkyndighet. Forholdene skal legges til rette for avtalebaserte løsninger.

Det er etter forslagene opp til dommeren å vurdere om og ev. hvilke av virkemidlene som skal tas i bruk.

1.4.2 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig med utvalget i at det bør åpnes for ny bruk av sakkyndige. Det vises til at dette vil kunne føre til flere og bedre avtaleløsninger hvor barneperspektivet er i fokus.

Departementet antar at det i de fleste sakstyper er best for barnet at foreldrene kommer til enighet om barnefordelingsspørsmålene. Nye arbeidsmodeller, hvor sakkyndige bistår foreldrene i en prosess for å komme fram til en avtale, kan i større grad bidra til forsoning og fremme samarbeid mellom foreldrene. Avtaleløsningen vil også oppleves som et resultat av foreldrenes egne valg.

1.4.2.1 Er noen saker dårlig egnet for ny bruk av sakkyndige med sikte på forlik?

NOVA-rapport 13/00, som bygger på materiale hentet fra barnefordelingssaker ved Oslo tingrett, reiser etter departementets vurdering bl.a. spørsmålet om enkelte saker ikke er egnet for forlik og om dagens forlik i en del tilfeller fremforhandles på gal måte.

Det fins lite forskning som kan si noe om hvordan det går med barna etter at barnefordelingssaker har vært behandlet av retten, om samarbeidet mellom foreldrene bedres og hvordan avgjørelser eller forlik om samvær og fast bosted praktiseres over tid. Det kan se ut som om saker der beskyttelse av barn er hovedtema best egner seg til tradisjonell behandling med dom i rettsapparatet.

Etter departementets oppfatning er det viktig at partene ikke føler seg "presset" til å inngå forlik, verken av dommere, prosessfullmektiger eller sakkyndige. I så fall kan man risikere at det ikke oppnås noen reell enighet eller reduksjon av konflikten. Dette kan igjen føre til at saken på nytt kommer opp i rettsapparatet, med de belastninger dette innebærer for barn og foreldre. Erfaringer fra igangsatte prøveprosjekter med ny bruk av sakkyndige tyder på at det er mulig å oppnå gode og robuste forlik dersom forholdene legges til rette for dette og sakene er egnet.

Ved ny bruk av sakkyndige med sikte på å oppnå enighet mellom foreldrene, er det etter departementets oppfatning viktig at hensynet til barnets beste er i fokus både ved fremgangsmåte og resultat. Barnet skal høres etter reglene for dette, jf. lovutkastet § 31. Dersom foreldrene er enige om hva barnet mener, kan dette som regel legges til grunn.

1.4.2.2 Valg av fremgangsmåte, forholdet mellom ny bruk av sakkyndige og tradisjonell sakkyndig oppnevnelse

Større fleksibilitet og valgmulighet i måten å bruke sakkyndig bistand på gir bedre mulighet til å "skreddersy" bistanden ut fra behovet i den konkrete saken og sette inn ressursene der de trengs. Videre kan man spare tid og penger i forhold til tradisjonell sakkyndig oppnevnelse. Slik departementet ser det, vil det ofte være aktuelt med ny og utradisjonell bruk av sakkyndige. Etter departementets oppfatning er det imidlertid viktig at arbeidsmetodene, herunder den tradisjonelle sakkyndige erklæringen, vurderes som likeverdige, men egnet til forskjellige formål. Det må ikke bli slik at man unnlater å innhente en tradisjonell og mer grundig sakkyndig utredning dersom det er behov for det.

Departementet antar at saken ofte vil være forholdsvis godt opplyst dersom partene har vært igjennom ett eller flere av tiltakene i lovutkastet § 61 nr. 1, 2 eller 7 uten at dette har ført til en avtaleløsning. Ved en ev. senere tradisjonell sakkyndigoppnevnelse (ev. av samme sakkyndig) vil det derfor normalt ikke være nødvendig med en omfattende og ressurskrevende utredning.

Departementet er enig med utvalget i at dommeren, etter råd fra den sakkyndige og etter å ha hørt partene, skjønnsmessig vurderer om og ev. hvilken type sakkyndige tiltak som skal anvendes. Videre vil igangsettelse av tiltakene i lovutkastet § 61 som regel være avhengig av partenes samtykke. I likhet med utvalget, mener departementet at dommerens avgjørelse når det gjelder valg av den nye typen virkemidler vil måtte bero på en hensiktsmessighetsvurdering basert på det inntrykk dommeren har fått av saken, og at denne ikke bør kunne påkjæres. Hensynet til sakens fremdrift og omfang taler også for at partene ikke gis kjæremålsadgang. For tradisjonelle sakkyndige utredninger beholdes dagens regler.

1.4.2.3 Dommerens rolle

En vellykket bruk av nye arbeidsmodeller forutsetter etter departementets oppfatning at dommeren målrettet styrer saken, valg av virkemidler og fremdrift.

Det skal som hovedregel innkalles til saksforberedende møte. Det kan være hensiktsmessig at dommeren før det saksforberedende møtet vurderer og avklarer med partene om sakkyndig bør oppnevnes. Ev. sakkyndig oppnevnes av dommeren, og deltar i saksforberedende møte. I det første saksforberedende møtet avklarer dommeren, i samarbeid med den sakkyndige og øvrige aktører, om det er ønskelig med fortsatt bruk av sakkyndig, hvilken arbeidsform som bør benyttes (ny fremgangsmåte etter lovforslagets § 61 nr. 1, 2 eller 7 eller tradisjonell sakkyndig oppnevnelse etter § 61 nr. 3, og hvordan mandatet skal formuleres.

Med en ny og aktiv rolle for dommeren under saksforberedelsen vil det kunne være en utfordring samtidig å ivareta tilstrekkelig nøytralitet og tillit hos partene til å kunne fortsette som dommer dersom saken likevel går til hovedforhandling.

Den enkelte dommer bør ha engasjement og interesse for sakstypen og behandle et tilstrekkelig antall saker til å opparbeide seg erfaring og holde sine kunnskaper ved like. Proposisjonen anbefaler en viss spesialisering blant dommerne innen domstolen.

1.4.2.4 Advokatens rolle

For prosessfullmektigene vil rollen som rådgiver med målsetting å bidra til realitetsorientering av egen klient til barnets beste kunne innebære en fagetisk utfordring i forhold til senere å kunne ivareta klientens opprinnelige standpunkt og prosedere på dette.

Ovennevnte må imidlertid sees i forhold til eksisterende etiske retningslinjer for advokater og forslagene i §§ 48 og 49 om hhv. barnets beste og at advokatene bør vurdere om det er mulig for partene å komme fram til en avtaleløsning.

1.4.2.5 De sakkyndiges rolle og tilgangen på kompetente sakkyndige

Flere av høringsinstansene som støtter hele eller deler av forslagene i utvalgets utkast til § 62 nr. 1, 2 og 7 er opptatt av hvilke kompetansekrav som skal stilles.

Etter departementets oppfatning kan de ulike rollene som foreslås for de sakkyndige tilsi mer variert bruk av fagkompetanse enn i dag. Gjeldende rett, som ikke stiller noen bestemte krav til fagkompetanse, bør derfor opprettholdes.

Etter forslagene i lovutkastet § 61 kan det være aktuelt å yte ulike typer fagkyndig bistand (mekling, utredning, rådgivning), og det kan bli spørsmål om overgang fra en rolle til en annen for samme sakkyndig. Det vil for eksempel kunne innebære en fagetisk utfordring først å ha en forholdsvis aktiv rolle som realitetsformidler og veileder, og senere en rolle som ordinær sakkyndig. Departementet forutsetter at aktuelle retningslinjer for sakkyndige revideres og opplæringsprogrammet for sakkyndige oppdateres før ikrafttredelse av de nye reglene.

Departementet ser at det kan være et problem at det i dag til dels er knapphet på sakkyndige. En dreining mot bruk av sakkyndige på et tidligere stadium vil kunne medføre færre hovedforhandlinger og frigjøring av kapasitet hos de tradisjonelle sakkyndige.

1.4.2.6 Spesielt om departementets vurdering av utvalgets forslag om at retten kan vise partene til godkjent mekler eller annen person med innsikt i de tvistepunktene saken gjelder

Utvalgets forslag bør etter departementets oppfatning følges opp, jf. lovutkastet § 61 nr. 2.

Departementet vil fremheve at det ofte vil være slik at mekling skjer i saksforberedende møter eller i retten med dommeren og advokatene som de sentrale aktører. Etter departementets oppfatning bør det imidlertid også være mulighet for å benytte for eksempel eksterne meklere der dommeren, etter å ha hørt partene, mener at dette er det beste virkemiddelet. Lovutkastet § 61 nr. 2 må sees i sammenheng med de øvrige virkemidlene i paragrafen. Poenget er å gi differensierte løsningsmuligheter, hvor det best egnede virkemiddelet vil være avhengig av en konkret vurdering i den enkelte sak.

1.4.2.7 Spesielt om departementets vurdering av utvalgets forslag om avtale i prøveperiode

Utvalgets forslag bør etter departementets oppfatning følges opp, jf. lovutkastet § 61 nr. 7. Praktisering av en avtale i en prøveperiode gjør at parter som er usikre har bedre mulighet for å komme fram til en endelig avtale som fungerer godt i praksis og er til barnets beste.

Departementet foreslår, som utvalget, at saken stilles i bero i prøvetiden.

Det følger av bestemmelsens ordlyd at retten skal gi partene mulighet til å prøve ut avtalen "for ei nærare fastsett tid". Departementet ser det ikke som hensiktsmessig at det i lovs form fastsettes noen absolutte frister på området. Det vil for øvrig være sentralt i forhold til alle tiltakene etter lovforslaget § 61 at dommeren aktivt styrer saksforberedelsen, herunder med tanke på rask og hensiktsmessig fremdrift.

1.5 Advokat eller annen representant for barnet i særlig tilfelle

1.5.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at retten i særlige tilfeller kan oppnevne en advokat eller annen særlig representant for barnet for å ivareta barnets interesser i forbindelse med søksmålet. Bakgrunnen for forslaget er at det etter utvalgets syn er behov for en advokat for barnet i enkelte spesielle saker. Dette gjelder for eksempel i saker hvor foreldrenes konflikt er så sterk og altoppslukende at dette blir en sterk belastning for barnet, eller hvor det er påstander om seksuelle overgrep som blir det helt dominerende tema i saken, og hvor andre forhold ikke i tilstrekkelig grad kommer fram. Adgangen vil også kunne benyttes hvor konflikten mellom partene er sterk og partene representeres av advokater som mer enn å legge forholdene til rette for forlik bidrar til å forsterke konflikten mellom partene. Utvalget antar at det også er behov for å oppnevne advokat/representant der særlige behov hos barnet tilsier dette. Bestemmelsen er ment som en unntaksbestemmelse.

1.5.2 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår at utvalgets forslag til bestemmelse følges opp, jf. lovutkastet § 61 nr. 5. Muligheten for å oppnevne en advokat eller annen representant for barnet i særlige tilfeller vil styrke barns rettigheter i disse sakene. Advokaten/ representanten gis forholdsvis begrensede rettigheter.

Departementet ser det videre som den mest ryddige rollefordelingen at formidlingen av barnets syn til retten, som i dag, skjer gjennom dommersamtale eller sakkyndige. Departementet anser det ikke naturlig å gi barnets representant i barnefordelingssaker de samme beføyelser som barnets talsperson i saker som behandles i fylkesnemnda. Sistnevnte skal, etter samtale med barnet, fremstille saken fra barnets vinkel og gi sin selvstendige vurdering av saken.

Departementet er videre enig med de høringsinstansene som påpeker at dommerens mulighet til å benytte sakkyndige på en ny måte, herunder til å veilede foreldrene, i stor grad vil kunne ivareta barnets behov i saken.

Departementet ser det slik at bestemmelsens viktigste anvendelsesområde vil være å ivareta barnets interesser i forbindelse med saksbehandlingen. Bestemmelsen antas særlig å være aktuell i forhold til eldre barn som har behov for hjelp til å fremme sine interesser siden barn ikke har partsrettigheter i barnefordelingssaker.

Sett på bakgrunn av hva som må anses å være representantens primæroppgaver, ser departementet det slik at det som regel vil være mest aktuelt å oppnevne en advokat i denne rollen.

1.6 Taushetsplikt

1.6.1 Utvalgets forslag

I utvalgets utkast foreslås det gitt en samlebestemmelse om taushetsplikt for en rekke persongrupper som kommer i kontakt med sensitive opplysninger i forbindelse med behandlingen av barnefordelingssaker. Det gjelder mekler, sakkyndig og advokat eller representant for barnet.

I gjeldende rett er det i ulike bestemmelser lovfestet at meklere og sakkyndige har taushetsplikt.

Utvalget har ikke ment å gjøre endringer i gjeldende rett. Utvalget foreslår i tillegg at de reglene i familievernkontorloven som gjelder bortfall av taushetsplikt ved samtykke (§ 6), taushetsplikt i forhold til samarbeidende personell (§ 7), anonymisering av opplysninger til bruk for forskning eller statistikk (§ 8), og opplysninger til sosialtjeneste og barneverntjeneste (§§ 9 og 10) gis tilsvarende anvendelse for de som gjør tjeneste etter forslag til ny § 61 i barneloven.

1.6.2 Departementets vurderinger og forslag

1.6.2.1 Generelt

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å få en egen bestemmelse om taushetsplikt inn i barneloven for de persongruppene som gjør tjeneste etter det nye kapitlet i barneloven. Det vil gjøre regelverket mer oversiktlig og øker dermed tilgjengeligheten.

I gjeldende rett er det gitt regler om taushetsplikt og opplysningsplikt for meklere i henholdsvis ekteskapsloven § 26 fjerde ledd og § 26 a. Det er ikke gitt egne regler om taushetsplikt for sakkyndige i barneloven eller i ekteskapsloven. Det er en rekke andre lover som inneholder bestemmelser om taushetsplikt og opplysningsplikt, blant annet barnevernloven, sosialtjenesteloven og familievernkontorloven.

Utvalget har ikke utførlig drøftet de enkelte bestemmelsene i familievernkontorloven. Familievernkontorloven § 8 er vesentlig endret siden utvalget kom med sitt forslag. Departementet finner det derfor ikke hensiktsmessig å opprettholde henvisningen. For øvrig kan departementet ikke se at endringene i familievernkontorloven §§ 6 og 9 er av en slik betydning at utvalgets forslag ikke kan opprettholdes.

1.6.2.2 Taushetsplikt for meklere

Mekleren har taushetsplikt om det han eller hun får kjennskap til i sammenheng med meklingen, jf. ekteskapsloven § 26 fjerde ledd.

Utvalget foreslår taushetsplikt for den som rettleder, mekler eller gjør tjeneste etter ny § 61 første ledd nr. 2 ved å henvise til lov om familievernkontorer §§ 5-10. Utvalget foreslår en slik henvisning for oversiktens skyld. I utvalgets forslag kan mekling gjøres hos godkjent mekler eller annen person med innsikt i de tvistepunktene saken gjelder. Begge disse grupper er dekket opp ved henvisning til familievernkontorloven.

Det vises til departementets forslag til ny § 50 første ledd.

1.6.2.3 Taushetsplikt for sakkyndige

Når det gjelder sakkyndige eller andre som gjør tjeneste, foreslår utvalget en samlet regulering av taushetsplikten også for disse.

Selv om sakkyndige når de utfører tjeneste eller arbeid for et dommerkontor allerede har taushetsplikt, kan det etter departementets mening være hensiktsmessig å ha en egen bestemmelse om taushetsplikt i barnelovens nye kapittel som omfatter alle som gjør tjeneste etter forslag til ny § 61. Det vil, som tidligere nevnt, lette oversikten og øke tilgjengeligheten. På bakgrunn av dette slutter departementet seg til utvalgets forslag på dette punkt.

De som gjør tjeneste etter ny § 61 første ledd nr. 1, 3, 4 eller 7, vil ikke ha taushetsplikt for retten. Det følger av forslag til § 50 annet ledd andre punktum. De som gjør tjeneste etter forslag til ny § 61 første ledd nr. 2, kan ikke retten ta imot forklaring fra, med mindre partene samtykker. For at dette skillet skal komme tydelig fram, foreslår departementet å dele lovutkastet § 50 første ledd i to ledd.

1.6.2.4 Taushetsplikt for advokat eller annen representant

Utvalget foreslår lovfesting av taushetsplikt for advokat eller annen representant som er oppnevnt til å ivareta barnets interesser under saken.

Departementet slutter seg til at advokaten eller representanten som oppnevnes etter § 61 første ledd nr. 5, må ha taushetsplikt.

Advokaters taushetsplikt er hjemlet i en rekke lovbestemmelser, herunder straffeloven § 144. En henvisning til sistnevnte bestemmelse er egnet til å sikre taushetsplikt for advokater. Utvalget vil imidlertid ikke utelukke at det i en del saker kan være bedre å oppnevne andre. I forslaget er det derfor åpnet for at også andre enn advokater kan oppnevnes. Dette har departementet sluttet seg til, jf. kap. 7.

Personlige forhold som barnet har betrodd advokaten/representanten i forbindelse med oppdraget, vil vedkommende således ha taushetsplikt om. Utvalget foreslår at retten skal kunne oppheve taushetsplikten. Departementet slutter seg til utvalgets forslag. Det er i den forbindelse viktig at advokaten ikke røper de taushetsbelagte opplysningene til retten i forbindelse med en anmodning om at taushetsplikten oppheves. Det er retten som ut fra egne vurderinger av saken avgjør om advokaten/representanten skal fritas for taushetsplikt overfor partene og retten. Det er imidlertid viktig å være klar over at barnet i utgangspunktet har krav på taushet fra advokaten/representanten. Hvorvidt taushetsplikten skal oppheves, må barnet få uttale seg om, dersom barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter, jf. forslag til ny § 31 i barneloven.

1.7 Kostnadene ved ny bruk av sakkyndige mv.

1.7.1 Utvalgets forslag

Domstolsbehandling er en kostbar måte å løse saker på, både for partene og for samfunnet. Partene betaler i dag advokatutgifter, salær til sakkyndige og eventuelt utgifter til vitneførsel. Det at kostnadene ved å føre sak er så vidt høye har gitt grunnlag for sterk kritikk, fordi mange foreldre rett og slett ikke har mulighet til å gå til domstolene med en sak. I tillegg kan ulik økonomisk evne hos foreldrene gå ut over rettssikkerheten til en av partene. Dette gjelder generelt hvor det er store inntektsforskjeller mellom foreldrene, men ulikheten er særlig stor der hvor den ene får fri rettshjelp. I slike tilfeller kan den som har fri rettshjelp tvinge fram en rettssak som den annen part ikke har muligheter for å dekke utgiftene til. Det kan føre til at den som er uten fri rettshjelp må føre saken uten advokat, eller at vedkommende må gi opp saken fordi videre rettssak blir for kostbart. Også dette har gitt grunnlag for sterk kritikk.

Utvalget er enig i kritikken, og i at ulikheten i partenes økonomiske stilling kan svekke den enes, og dermed barnets, rettssikkerhet i disse sakene.

Utvalget fremmer forslag om at staten skal dekke nærmere angitte kostnader.

Kostnadene skal etter utvalgets forslag dekkes uten behovsprøving, på samme måte som for saker etter rettshjelpsloven § 19.

1.7.2 Departementets vurderinger og forslag

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at utgiftene til rettens tiltak, lovutkastet § 61 første ledd nr. 1, 2, 4, 5 og 7, skal dekkes av det offentlige. I likhet med utvalget, mener departementet at det er viktig at staten tar et ansvar for at man får en saksbehandling for domstolene som i større grad enn i dag tar hensyn til barnets behov og som tar sikte på at konflikten mellom foreldrene i større grad kan løses i minnelighet. Departementet er også enig med utvalget i at staten bør dekke kostnadene ved disse tiltakene, se forslag til § 61 annet ledd og forslag til § 21 annet ledd i lov om rettshjelp.

Utvalget har vist til problemet med at de totale kostnadene ved domstolsforhandling i barnefordelingssaker ofte blir så høye at foreldre ikke har mulighet til å bringe saken inn for retten. Departementet vil bemerke at dette for så vidt er et generelt problem for privatpersoner som vil bringe saker inn for domstolene. De foreslåtte tiltakene vil imidlertid etter departementets mening medføre at kostnadene ved barnefordelingssakene vil bli betydelig redusert. I mange barnefordelingssaker vil partene erfaringsmessig ofte ha fått innvilget fri sakførsel. Departementet ser imidlertid at der hvor bare den ene parten er berettiget til fri sakførsel, kan det oppstå urimeligheter ved at denne parten kan tvinge frem en sak som den andre parten ikke har råd til. Det er imidlertid en problemstilling som vil være et vedvarende dilemma så lenge man har inntektsgrenser. Departementet vil i denne forbindelse vise til at spørsmålet om heving av inntektsgrensene i barnefordelingssakene, blant annet for å bøte på denne problemstillingen, er til vurdering i Justisdepartementet.

1.8 Barneloven § 31 - Høring av barn

1.8.1 Departementets vurderinger og forslag

Departementet vil innledningsvis presisere at nåværende bestemmelse i barneloven § 31 antas å være i samsvar med barnekonvensjonen artikkel 12. Artikkel 12 gir uttrykk for et generelt prinsipp om at barnet har en selvstendig rett til å uttale seg i saker som angår det selv, og at disse synspunktene skal tillegges behørig vekt. Konvensjonsbestemmelsen knytter ikke disse rettighetene til noen bestemt alder.

Spørsmålet blir om det generelle prinsippet bestemmelsen gir uttrykk for kan synliggjøres og konkretiseres bedre i barneloven og på den måten bidra til en god gjennomføring av bestemmelsen i praksis, herunder gi den større gjennomslagskraft.

Barnets medbestemmelsesrett etter barneloven § 31 gjelder i første rekke forholdet mellom foreldre og barn. Da de aktuelle spørsmålene som det skal tas stilling til under foreldreansvaret vil være svært ulike, mener departementet at det er naturlig at bestemmelsen i barneloven om barnets medbestemmelsesrett, som i dag, inneholder en skjønnsmessig formulering, men slik at denne endres til å være mer i tråd med barnekonvensjonens ordlyd, uten at dette er ment å innebære noen realitetsendring i forhold til i dag. Departementet viser til lovutkastet § 31 første ledd første punktum.

En ubetinget rett for barnet til å uttale seg fra 7-års alder i medhold av barneloven, slik foreslått i barneverntjenesteloven og adopsjonsloven, vil være et effektivt virkemiddel for å sikre at barn fra denne alderen blir hørt. I praksis vil dette føre til at flere barn enn i dag får komme til orde. En aldersgrense vil også kunne forhindre usikkerhet om forståelsen av bestemmelsen og derav følgende ulik praktisering av denne. Videre er det den mest hensiktsmessige løsning at man har samme ordning i saker etter de tre lovene som særlig regulerer avgjørelser av betydning for barnets familie- og omsorgssituasjon, nemlig barneloven, barneverntjenesteloven og adopsjonsloven.

En ulempe er at det kan virke noe vilkårlig hvilken aldersgrense som velges da det fins lite forskningsbasert materiale som kan gi veiledning.

Særlig sett på bakgrunn av høringsuttalelsene og det forhold at senking av dagens aldersgrense vil være et godt virkemiddel for å sikre at flere barn i praksis blir hørt, vil departementet foreslå at regelen i barneloven § 31 annet ledd endres slik at barn gis en ubetinget rett til å uttale seg fra 7-års alder.

I likhet med flertallet av høringsinstansene, mener departementet videre at det er naturlig at ordlyden i barneloven § 31 gis en tilføyelse mer i tråd med barnekonvensjonens ordlyd, slik at det går fram at barnets mening skal tillegges behørig vekt i samsvar med barnets alder og modenhet, jf. lovutkastet § 31 første ledd andre punktum. Departementet kan ikke se at dette innebærer noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett.

Når det gjelder spørsmålet om når barn bør høres av offentlige myndigheter i andre sammenhenger, bør dette primært reguleres i særlovgivningen for det enkelte saksfelt.

1.8.1.1 Særlige utfordringer ved høring av barn - forsvarlig tilrettelegging for å hindre uønsket press, ansvarlig­gjøring mv.

En senking av dagens aldersgrense for retten til å bli hørt kan innebære store utfordringer i forhold til å hindre at det skapes et uønsket "press" i retning av at små barn ansvarliggjøres/føler at de må ta stilling i foreldrenes konflikt. I denne sammenheng er det viktig å være klar over at barnet har en rett, men ingen plikt til å uttale seg. Det skal bare tilrettelegges for at barnet kan gi uttrykk for sine synspunkter dersom barnet selv ønsker det.

En forutsetning for å kunne delta og uttrykke sine synspunkter er at barnet får tilstrekkelig og relevant informasjon. Departementet legger til grunn at den som hører barnet etter barneloven § 31 gir barnet slik informasjon som anses tilrådelig og nødvendig for å gjennomføre en formålstjenlig samtale. Opplysningene må tilpasses barnets alder og forståelse.

1.8.1.2 Nærmere om gjennomføringen av samtaler med barnet - dommer­samtale, bistand av sakkyndige mv.

Barnet høres i dag ofte ved at dommeren har en samtale med barnet på sitt kontor. Han kan også la seg bistå av sakkyndig eller annen egnet person eller la en sakkyndig ha samtaler med barnet alene. Utvalget har foreslått en lovfesting av disse alternativene, og departementet ser det naturlig å følge opp dette, jf. lovutkastet § 61 nr. 4. Ingen av høringsinstansene hadde innvendinger til forslaget. Departementet antar at det i forholdsvis mange saker, og særlig i forhold til de yngste barna og i saker hvor det foreligger spesielle forhold, vil være naturlig å oppnevne en sakkyndig med det mandat (eller delmandat) å klargjøre barnets ev. preferanser etter barneloven § 31.

1.8.1.3 Forholdet til barneloven § 37

Gjeldende barnelov § 37 regulerer behandlingsmåten for krav om foreldreansvar etter dødsfall, jf. loven § 36. Bestemmelsens tredje ledd andre punktum omhandler barnets rett til å uttale seg og slår fast at "Er barnet fylt 12 år, skal retten høyre kva det meiner".

Barnekonvensjonen gir et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter en rett til fritt å gi uttrykk for disse, noe som selvsagt også må gjelde i forhold til foreldreansvar etter dødsfall. Etter departementets oppfatning står heller ikke disse tilfellene i en særstilling som gjør at det er naturlig å vurdere spørsmålet om ubetinget uttalerett fra 7-års alder annerledes enn redegjort for ovenfor under omtalen av § 31. Problemstillingene det er naturlig at barnet uttaler seg om vil til dels være de samme, og spørsmålet som skal avgjøres angår barnet direkte, personlig og er av stor betydning for barnet.

Departementet finner likevel at ny § 63 fjerde ledd (tidligere § 37 tredje ledd) kan henvise til at barnet skal høres etter barneloven § 31.

1.9 Administrativ behandling av barne­fordelingssakene

1.9.1 Utvalgets forslag om opphør av fylkesmannsbehandlingen

Et samlet utvalg har gått inn for at muligheten for administrativ behandling av barnefordelingssakene, bør opphøre. Hovedbegrunnelsen for dette er at de nye reglene for domstolsbehandlingen gjør det mulig med en enkel og rimelig domstolsbehandling eventuelt uten bistand av advokat. De foreslåtte saksbehandlingsreglene gjør det enklere å bringe saken inn for retten, og retten gis mulighet til å treffe avgjørelse uten muntlig forhandling så fremt partene samtykker.

1.9.2 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at dagens fylkesmannsbehandling i hovedsak er kompetent, fleksibel, rask, billig og i liten grad konfliktskapende, slik høringsinstansene som går imot opphør av fylkesmannsbehandlingen framhever. Dette må imidlertid også sees på bakgrunn av at det som regel ikke dreier seg om de tyngste eller mest konfliktfylte sakene, i det fylkesmannsbehandlingen i seg selv forutsetter at partene er enige om en enklere framgangsmåte for løsning av tvisten.

Problemstillingen som må drøftes i relasjon til om fylkesmannsbehandlingen skal opprettholdes eller ikke, er etter departementets oppfatning om hensynene beskrevet ovenfor kan ivaretas like godt gjennom forslagene til nye saksbehandlingsregler for domstolene. Hvis fylkesmannsbehandlingen gjøres overflødig ved at de nye forslagene også ivaretar fordelene ved denne behandlingsmåten, må det i neste omgang vurderes om det er andre hensyn som taler for/imot opphør av fylkesmannsbehandlingen og hvilken vekt disse i så fall skal tillegges.

1.9.2.1 Ivaretar forslagene om nye saks­behandlingsregler for domstolene fordelene ved dagens fylkesmanns­behandling?

Etter departementets oppfatning vil barnefordelingssakene få en betryggende og kompetent behandling ved de alminnelige domstolene. Departementet foreslår dessuten nye saksbehandlingsregler som gir økt mulighet til å trekke inn barnefaglig kompetanse under saksforberedelsen, og større fleksibilitet i forhold til bruken av sakkyndige.

Videre har forslagene til nye saksbehandlingsregler for domstolene i barnefordelingssaker nettopp som målsetting å få en enklere og mer fleksibel behandling av barnefordelingssakene, samtidig som man ønsker å styrke muligheten for at foreldrene skal inngå avtale som alternativ til domstolsbehandling.

Nye saksbehandlingsregler under saksforberedelsen vil trolig føre til at flere saker enn i dag blir forlikt.

Departementet vil særlig framheve følgende forslag til nye saksbehandlingsregler, som må sees på bakgrunn av at fylkesmannsbehandlingen foreslås opphevet:

I ny § 58 foreslås at det skal bli enklere å bringe en sak inn for domstolene ved at stevning og tilsvar i en sak kan inngis på "godkjent skjema". Regelen er først og fremst begrunnet med at partene i en del tilfeller skal kunne sette i gang en sak om de spørsmål som forholdet til barna reiser også uten advokat. Forslaget i lovutkastet § 58 gir den fordel at det blir mulig å bringe sakene inn for domstolen uten økonomiske omkostninger for partene ved at stevning og tilsvar lettere kan inngis uten bistand av advokat. Forslaget vil også kunne bidra til at terskelen for å gå til domstolene blir lavere.

Departementet foreslår videre at domstolene skal kunne avsi dom uten hovedforhandling når partene samtykker og retten finner det ubetenkelig, jf. lovutkastet § 61 første ledd nr. 8.

Det betales ikke rettsgebyr i barnefordelingssaker for domstolene. Videre har departementet fremmet forslag om at staten skal dekke kostnadene til en del av forslagene til tiltak under saksforberedelsen.

Departementet mener at fordelene ved dagens fylkesmannsbehandling kan ivaretas like godt gjennom forslagene til nye saksbehandlingsregler for domstolene. Dette synspunktet støttes av et stort flertall av høringsinstansene, herunder et flertall av de offentlige instansene som vil bli berørt av en ev. endring og andre tungtveiende høringsinstanser.

1.9.2.2 Andre momenter til fordel for opphør av fylkesmannsbehandlingen

Et viktig selvstendig tilleggsargument er at de nye saksbehandlingsreglene for domstolene har som et hovedmål at flere foreldre skal bli enige om barnefordelingsspørsmålene ved avtale. Dette blant annet på bakgrunn av at sterke konflikter mellom foreldrene er noe av det som skaper størst problemer for barna ved samlivsopphør. Etter departementets oppfatning vil en del av de sakene som i dag behandles av fylkesmannen, i stedet kunne løses ved at foreldrene inngår avtale som følge av iverksatte tiltak under saksforberedelsen.

Videre er det forholdsvis få saker som realitetsbehandles av fylkesmennene.

Departementet vil fremheve at forslagene til nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene har barnets beste som overordnet hensyn og søker å ivareta hensynene i denne spesielle sakstypen på en best mulig måte. På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning naturlig at alle ressurser settes inn her og slik at man også fanger opp de forholdsvis få sakene som i dag behandles hos fylkesmannen. Dette i stedet for å beholde et tosporet system.

1.9.2.3 Ulemper forbundet med opphør av fylkesmannsbehandlingen av barnefordelingssaker - er det mulig å løse disse på en tilfredsstillende måte?

1.9.2.3.1 Veilednings- og informasjons­virksomheten i forhold til barne­fordelingssaker - skal dette ansvaret fortsatt ligge hos fylkesmennene?

Flere av fylkesmennene er opptatt av om den forholdsvis omfattende informasjons- og veiledningsvirksomheten i forhold til barnefordelingssakene som i dag utføres av fylkesmannsembetene, fortsatt skal ligge hos disse dersom enkeltsaksbehandlingen på området bortfaller.

Departementet antar at problemstillingen i hovedsak angår situasjonen forut for et ev. søksmål. Dersom sak først reises for domstolen, vil bruk av nye saksbehandlingsregler i forbindelse med saksforberedelsen også innebære at partene får økt informasjon og veiledning med flere avtaler enn i dag som resultat.

Flere av fylkesmennene synes det er naturlig at råd- og veiledningsfunksjonen deres bortfaller dersom avgjørelsesmyndigheten opphører i barnefordelingssakene.

Etter departementets vurdering bør det overordnede og koordinerende ansvaret på fagfeltet på regionalt nivå fortsatt ligge til fylkesmannen. Fylkesmennene har i dag et informasjons- og veiledningsansvar overfor publikum og et ansvar for at det finnes et kvalifisert meklingsapparat. Departementet kan ikke se at opprettholdelse av dette ansvaret, og den nødvendige kompetansen som skal til, er avhengig av at fylkesmennene samtidig er vedtaksorgan på feltet.

Etter departementets oppfatning er det naturlig at også familievernkontorene har en viktig rolle i forhold til veiledning/informasjon til publikum. Departementet antar at familievernkontorene har opparbeidet eller kan opparbeide tilstrekkelig kompetanse til å råde/veilede i forbindelse med enkelthenvendelser i disse sakene.

1.9.2.3.2 Muligheten for å oppnå tvangsgrunnlag der foreldrene har en avtale om barnefordelingsspørsmålene - skal denne myndigheten fortsatt ligge hos fylkesmennene?

Etter en lovendring 13. juni 1997 kan også foreldre som er enige om barnefordelingsspørsmålene, bringe saken inn for fylkesmannen. Formålet med endringen er at også enige foreldre skal ha mulighet til å etablere tvangsgrunnlag. Fylkesmannen skal etter gjeldende rett realitetsbehandle saken, og treffe avgjørelse ut fra hva som er best for barnet, men vil i praksis sjelden fravike det foreldrene er enige om. Tvangsgrunnlag etter barneloven §§ 34-35 a, jf. § 42 eller § 44 a, jf. § 48, vil være det forvaltningsvedtak som fylkesmannen treffer.

Utvalgsflertallet fant at det bør være tilstrekkelig kontroll at en skriftlig avtale forelegges for mekler, og at denne gis virkning som tvangsgrunnlag, dersom foreldrene ber om det, og avtalen ikke klart er i strid med barnets beste.

Noen flere høringsinstanser går imot utvalgsflertallets forslag enn de som støtter det (19 av 35).

Høringsinstansenes argumenter imot å la avtaler, forutsatt meklers godkjennelse, få tvangskraft, går i hovedsak på at den foreslåtte ordningen vil innebære en uheldig rollekonflikt for meklerne og at den ikke tilfredsstiller rettssikkerhetsmessige krav.

Departementet mener at muligheten for å få etablert tvangsgrunnlag på en enkel måte, der foreldrene er enige om barnefordelingsspørsmålene, bør opprettholdes. Ved at det etableres et tvangsgrunnlag gjøres avtalen mer preventiv i forhold til samværsboikott mv. og fører til at det er den part som ensidig ønsker en avtale endret som må anlegge sak for domstolen.

Departementet har imidlertid, i likhet med flertallet av høringsinstansene, kommet til at motargumentene må få avgjørende vekt i forhold til utvalgsflertallets forslag om å gi meklergodkjente avtaler direkte tvangskraft. Departementet mener at det må ha stor vekt at et klart flertall av de høringsinstansene som i så fall vil inneha den nye meklerrollen, mener at en godkjenningsrolle for mekleren vil vanskeliggjøre arbeidet med å få foreldrene til å avtale en ordning i forhold til barna, og reise tvil ved meklerens objektivitet.

Rettssikkerhetsmessige hensyn for øvrig taler også for at myndigheten ligger hos en uavhengig offentlig instans som kan påse at barnets beste ivaretas. Dette bl.a. sett på bakgrunn av at en ev. tvangsfullbyrdelse kan være et meget inngripende tvangsmiddel i disse sakene. Godkjenning av mekler tilfredsstiller etter departementets syn ikke et slikt krav.

Spørsmålet blir således hvilken instans som skal inneha myndigheten til å behandle saker der foreldrene har en avtale og hvordan dette nærmere skal skje.

I utgangspunktet kan det stilles spørsmål ved om fylkesmannsembetene bør sitte igjen med et "restansvar" dersom de ordinære barnefordelingssakene bortfaller slik foreslått. Per i dag dreier dette seg om et fåtall saker. Det naturlige alternativ vil i så fall være å legge denne oppgaven til domstolene slik at alle barnefordelingssakene kanaliseres til samme organ. Dette forutsetter en lovendring slik at også foreldre som er enige om resultatet kan få saken sin behandlet av domstolen. Saker der foreldrene er enige om realiteten, kan imidlertid ikke anses å høre inn under tradisjonell dømmende virksomhet.

Etter departementets oppfatning er det mye som taler for at fylkesmannens myndighet til å behandle saker der foreldrene er enige om barnefordelingsspørsmålene og ønsker et tvangsgrunnlag for sin meklede avtale bør opprettholdes.

Departementet vil foreslå at saker der foreldrene ved avtale er enige om barnefordelingsspørsmålene kan behandles av fylkesmennene. Det samme gjelder separate saker om reiseutgifter.

Når det gjelder det nærmere innholdet i fylkesmannsbehandlingen, skal foreldre som er enige om det, som i dag, kunne bringe en meklet avtale inn for fylkesmannen. Etter forslaget til ny § 55 gis fylkesmannen adgang til å fatte vedtak om at en skriftlig avtale om foreldreansvar, bosted og samvær etter barneloven skal ha tvangskraft. Et slikt vedtak om tvangskraft vil gi en part rett til å kreve avtalen tvangsfullbyrdet uten å gå veien om et annet tvangsgrunnlag. En avgjørelse om hvorvidt en avtale skal gis tvangskraft eller ikke, må anses som et enkeltvedtak.

Fylkesmannen har plikt til å påse at avtalen er til barnets beste. Foreldrene er ikke garantert at fylkesmannen treffer vedtak om å gi avtalen deres tvangskraft.

Det er viktig at en skriftlig avtale som gis tvangskraft har den klarhet og entydighet som må stilles til et tvangsgrunnlag. Fylkesmannen bør ev. oppfordre partene til å foreta de nødvendige presiseringer før saken realitetsbehandles.

Videre må fylkesmannen gjøre partene oppmerksom på virkningene av at en avtale får tvangskraft, dvs. at det må opplyses om hva som ligger i at avtalen kan tvangsfullbyrdes, hvilke tvangsmidler som kan anvendes og at en avtale som er gitt tvangskraft bare kan endres av retten dersom "særlege grunnar" taler for det, jf. § 64 annet ledd andre punktum. Fylkesmannens vedtak kan påklages til departementet.

1.10 Særdomstol eller annet særskilt avgjørelsesorgan for barnefordelingssaker?

1.10.1 Utvalgets forslag

Når det gjelder spørsmålet om det bør opprettes en særdomstol eller et annet organ for behandlingen av barnefordelingssakene (herunder overføring til fylkesnemndene for sosiale saker), mener flertallet i Barnefordelingsprosessutvalget at det ikke vil være noe vunnet mht. saksbehandlingstid eller rettssikkerhet ved dette, og at de særlige hensynene i disse sakene kan ivaretas ved de alminnelige domstoler. Dette også sett på bakgrunn av de nye saksbehandlingsreglene som foreslås og som tar sikte på å fremme avtaleløsninger, korte ned saksbehandlingstiden, bedre rettssikkerheten og målrette bruken av sakkyndige bedre.

Flertallet ser det imidlertid som en klar fordel dersom barnefordelingssakene fordeles til dommere med særlig interesse for fagfeltet innen den enkelte domstol, noe som kan gjøres uten endringer i gjeldende rett.

Et mindretall i utvalget foreslår at de eksisterende fylkesnemndene for sosiale saker gjøres om til fylkesvise særdomstoler, med kompetanse til å behandle både barnefordelingssakene og barnevernsakene. Mindretallet peker på at barnevernsaker og barnefordelingssaker har flere fellestrekk, og at det er behov for dommere og sakkyndige som har spesiell interesse for og kompetanse på fagfeltet. Etter mindretallets syn vil også fylkesnemndenes ledige kapasitet bedre kunne utnyttes på denne måten.

1.10.2 Departementets vurderinger

Norsk rettstradisjon er forankret i et alminnelig domstolsvesen som behandler alle typer saker. I St.meld. nr. 23 (2000-2001) har Justisdepartementet fremhevet at det ikke bør opprettes særdomstoler uten at det foreligger tungtveiende grunner for dette. I Innst. S. nr. 242 (2000-2001) slutter justiskomiteen seg til dette syn.

Departementet kan ikke se at det foreligger tungtveiende grunner for at barnefordelingssakene skal flyttes ut av de alminnelige domstolene. Verken rettssikkerhetshensyn eller hensynet til kortere saksbehandlingstid taler etter departementets oppfatning klart for en slik løsning.

Departementet ser at det kan være en fordel for behandlingsmåte og resultat at barnefordelingssakene behandles av dommere med tilstrekkelig kunnskap og erfaring med denne spesifikke sakstypen. Etter departementets oppfatning er det imidlertid verken nødvendig eller ønskelig at det opprettes spesialdomstoler e.l. for å imøtekomme dette behovet.

Behovet for sakkyndig (barnefaglig) bistand må også anses ivaretatt ved de alminnelige domstolene. Det vises til de nye saksbehandlingsreglene som gir mulighet til å benytte sakkyndige på en ny og mer målrettet måte tidlig i prosessen.

Ved vurderingen av om det bør opprettes særdomstoler eller lignende for barnefordelingssaker, er det også en ulempe at vernetingsområdene vil bli større enn ved de alminnelige domstolene. Dette er negativt sett i forhold til de nye saksbehandlingsreglene som fordrer at partene er i en viss geografisk nærhet til domstolen.

Utvalgsflertallet viser i sin redegjørelse til at de generelle erfaringer fra særdomstoler og domstolsliknende organer er at saksbehandlingstiden ikke er vesentlig kortere enn ved de alminnelige førsteinstansdomstoler.

Undersøkelser foretatt av utvalget viser for øvrig at det er oppnevnelse av sakkyndige som er den faktor som i størst grad forlenger saksbehandlingstiden ved de alminnelige domstoler, men også f.eks. kapasiteten til prosessfullmektigene. De nye saksbehandlingsreglene fokuserer på at barnefordelingssakene skal prioriteres av alle aktører, og legger opp til ny bruk av sakkyndige hvor målet er avtaleløsninger. Dette kan etter departementets oppfatning bidra til å korte ned saksbehandlingstiden. Tilsvarende virkning kan forslagene om forenklet stevning og dom uten hovedforhandling få.

Departementet vil i det følgende spesielt vurdere mindretallets forslag om å omgjøre fylkesnemndene til særdomstoler.

Det er fra utvalgets mindretall, og de høringsinstansene som støtter disse, fremhevet at barnefordelingssakene og sakene for fylkesnemnda har klare fellestrekk. Departementet ser at innsikt i barns situasjon og behov står sentralt både i barnevernsaker og barnefordelingssaker. Vurderingstemaet i den typiske barnefordelingsak, hvor begge foreldre er egnet, er imidlertid forskjellig fra vurderingstemaet i den typiske barnevernsak der spørsmålet er om foreldrene har tilstrekkelig omsorgsevne. De nye saksbehandlingsreglene som foreslås i denne proposisjonen er spesialtilpasset førstnevnte sakstype og egner seg ikke for barnevernsakene, hvor det ikke er aktuelt å inngå forlik. Dette sier samtidig noe om forskjellen på en privatrettslig tvist mellom foreldrene og offentligrettslige saker om tvangsinngrep overfor privatpersoner som er fylkesnemndenes saksområde i dag. Nemndene har ikke erfaring med å behandle tvister mellom privatpersoner, og mekling er ikke en del av nemndas behandlingsform.

Avslutningsvis vil departementet oppsummere med at de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i barnefordelingssaker kan ivaretas på en god måte i de alminnelige domstoler. Det finnes i dag forbedringspunkter som i stor grad kan imøtekommes ved de foreslåtte endringene i saksbehandlingsreglene kombinert med en hensiktsmessig arbeidsfordeling innen den enkelte domstol, jf. nedenfor. De nye saksbehandlingsreglene vil kunne bedre barnets rettssikkerhet ved økt/mer målrettet bruk av sakkyndige, og bidra til å fremme avtaleløsninger og korte ned saksbehandlingstiden der dette er forsvarlig. Forslagene må kombineres med nærmere retningslinjer og kompetanseheving hos de berørte aktører.

1.10.3 Kanalisering av barnefordelingssaker til spesielt interesserte/kompetente dommere ved den enkelte domstol

Utvalgsflertallet ser det som en stor fordel at barnefordelingssakene fordeles til dommere med særlig interesse for og erfaring fra dette spesielle rettsområdet. Flertallet fremhever det som maktpåliggende å redusere saksbehandlingstiden ved de domstoler som i dag bruker for lang tid på barnefordelingssakene. Dette særlig av hensyn til de negative virkninger som selve konfliktsituasjonen kan ha på barnet og foreldrene. Utvalget mener at en slik fordeling ikke vil være i strid med det såkalte tilfeldighetsprinsippet, og at den kan gjennomføres uten endringer i gjeldende rett. Det vises også til at utvalget påpeker at dommerne bør skoleres i de elementer som er spesielle i barnefordelingssaker gjennom ulike utdannelsestiltak.

Slik utvalget påpeker, kan en fordeling av barnefordelingssakene til en gruppe dommere ved domstolene være tidsbesparende. Etter departementets oppfatning er imidlertid det viktigste proargumentet at forslagene til nye saksbehandlingsregler gir spesielle utfordringer i dommerrollen. Ifølge utvalget er det viktig at dommerne har innsikt i barns behov, hvilke faktorer som virker på parter i disse konfliktene og hvorledes man kan hjelpe partene til å komme fram til en samarbeidsløsning om barna. Dersom den enkelte dommer behandler et tilstrekkelig antall saker til å opparbeide seg erfaring og holde sine kunnskaper ved like, vil dette etter departementets oppfatning også kunne fremme mer lik og kompetent behandling av sakene.

Departementet antar at hensiktsmessigheten av en spesialisering vil være avhengig av domstolenes størrelse mv., men at dette kan bli mer aktuelt når man nå går i retning av færre og større førsteinstansdomstoler. En spesialisering behøver heller ikke være statisk i den forstand at bare det samme utvalg dommere behandler denne sakstypen over flere år.

Departementet vil ta initiativ til at det i forbindelse med ikrafttredelse av nytt regelverk sendes ut en anbefaling til domstolene om å kanalisere barnefordelingssaker til spesielt interesserte dommere. Anbefalingen bør kombineres med et tilbud om et kurs som vil gi aktuelle dommere opplæring i håndtering av barnefordelingssaker etter de nye reglene.

1.11 Ikrafttreden og overgangsregler

1.11.1 Ikrafttreden

Forslagene til nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker innebærer forholdsvis omfattende endringer, særlig i forhold til ny bruk av sakkyndige og høring av mindre barn. En vellykket gjennomføring av reformen forutsetter god informasjon og opplæring til de som skal praktisere reglene.

Etter departementets oppfatning er det nødvendig at Barne- og familiedepartementets veileder for barnefaglige sakkyndige og aktuelle retningslinjer revideres.

Det bør også igangsettes kurs i forhandlingsbaserte metoder innenfor domstolssystemet for sakkyndige, dommere og advokater i barnefordelingssaker. I tillegg bør dette innarbeides i eksisterende opplæringsprogram for sakkyndige.

De foreslåtte endringene i barneloven utgjør en helhet, og departementet tar sikte på at alle lovendringsforslagene trer i kraft fra samme tid.

Forslagene til nytt regelverk kan innebære et behov for overgangsregler. Dette gjelder særlig i forhold til ev. opphør av fylkesmannsbehandlingen av barnefordelingssaker. Departementet anser det som mest hensiktsmessig at nærmere overgangsregler fastsettes i forskrift, og foreslår derfor at departementet gis myndighet til å fastsette overgangsregler i forskrift.