I høringsbrev av 2. august 2002 foreslo departementet
flere endringer i utlendingsloven §§ 29,
30 og 34. Bakgrunnen for forslagene var Rådsdirektiv 2001/40/EF
om gjensidig anerkjennelse av avgjørelser om utsendelse
av tredjelandsborgere, som ble vedtatt av EU på rådsmøtet
den 28.-29. mai 2001. Direktivet utgjør en videreutvikling
av Schengen-reglene. I henhold til samarbeidsavtalen med EU om Norges
tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen
av Schengen-regelverket som Norge inngikk 18. mai 1999,
er Norge forpliktet til å implementere EU-rettsakter som
innebærer en videreutvikling av Schengen-reglene, jf. St.prp.
nr. 50 (1998-1999).
Rådsdirektiv 2001/40/EF ble vedtatt
28. mai 2001, og 27. juni 2001 meddelte Norge
Rådet og Kommisjonen at man godtok direktivet. Det ble
beklageligvis ikke tatt noe forbehold om Stortingets samtykke. Bakgrunnen
var at departementet på dette tidspunkt var av den vurdering
at gjennomføring av direktivet ikke krevde noen endringer
i utlendingsloven. Direktivteksten byr imidlertid på enkelte
tolkningsproblemer, og etter en nærmere fordypning er departementet
kommet til at det likevel er nødvendig å endre
utlendingsloven.
Avskaffelsen av grensekontrollen mellom Schengen-landene har
gjort at tredjelandsborgere som ikke har rett til å oppholde
seg i Schengen-området, kan forflytte seg mellom medlemsstatene.
Direktivet skal motvirke at en tredjelandsborger som er bortvist eller
utvist fra en medlemsstat, kan unngå en slik avgjørelse
ved å forflytte seg fra en medlemsstat til en annen. Målet
er å muliggjøre anerkjennelse og fullbyrdelse
av en avgjørelse om utsendelse som er truffet av en kompetent
administrativ myndighet i et Schengen-land (beslutningsmedlemsstaten)
vedrørende en tredjelandsborger som befinner seg på et
annet Schengen-lands område (håndhevingsmedlemsstaten).
Direktivet medfører at tredjelandsborgere som er omfattet
av en avgjørelse om utsendelse truffet av et Schengen-land,
ikke vil bli sendt tilbake fra et Schengen-land til et annet for å bli
utsendt fra Schengen-området derfra. I stedet kan håndhevingsmedlemsstaten
sende ut den tredjelandsborger det gjelder direkte.
Departementet har vurdert hvorvidt det er behov for å endre
utlendingslovens utvisningsbestemmelser som følge av direktivet.
Bestemmelsene om utvisning finnes i lovens §§ 29
og 30. § 29 regulerer adgangen til å utvise
utlending som har arbeids- eller oppholdstillatelse, men som ikke
fyller kravene til å få bosettingstillatelse.
For utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse,
er det § 30 som regulerer utvisningsadgangen.
Slik utlending er i medhold av § 30 gitt et sterkere
vern mot utvisning enn utlendinger for øvrig, pga. den
antatte tilknytning til riket.
Vedtaket om utvisning innebærer at arbeids-, oppholds-
eller bosettingstillatelsen ikke lenger er gyldig. Utvisning er
også til hinder for senere innreise i riket. Innreiseforbudet
skal som hovedregel ikke gjelde for kortere tidsrom enn to år,
jf. § 29 tredje ledd.
Utlendingsloven § 29 første ledd bokstav
b slår fast at en utlending kan utvises når han/hun
for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller
er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som etter
norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Videre
følger det av utlendingsloven § 30 annet
ledd bokstav b at utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse,
kan utvises når utlendingen har sonet eller er ilagt straff
eller særreaksjon for forhold som etter norsk lov kan føre
til fengselsstraff i tre år eller mer, og dette er skjedd
for mindre enn fem år siden i utlandet. Etter departementets
vurdering gir dagens lovbestemmelser her tilstrekkelig grunnlag
for å kunne anerkjenne andre Schengen-lands utsendelsesavgjørelser
som nevnt i artikkel 3 nr. 1 a) første strekpunkt (utlendinger
som av beslutningsmedlemsstaten er dømt for et straffbart
forhold), ved å utvise utlendingen fra Norge. Det foreslås
derfor ingen endringer på dette punkt.
I proposisjonen er det nærmere redegjort for høringsinstansenes
syn på de foreslåtte lovendringene.
Enkelte av høringsinstansene uttaler at Norge ikke er
forpliktet til å endre utlendingsloven som følge
av direktivet. Departementet bemerker at i henhold til samarbeidsavtalen
med EU om Norges tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen
og videreutviklingen av Schengen-regelverket som Norge inngikk 18. mai
1999, er Norge forpliktet til å implementere EU-rettsakter
som innebærer en videreutvikling av Schengen-reglene, jf.
St.prp. nr. 50 (1998-1999).
Direktivet pålegger medlemsstatene å innrette
sin nasjonale lovgivning slik at myndighetene har mulighet til å anerkjenne
et annet Schengen-lands avgjørelse om utsendelse. Men direktivet
pålegger ikke noen plikt til å gjennomføre
et slikt vedtak. Avgjørelser som tas i henhold til direktivets
bestemmelser, skal iverksettes i samsvar med nasjonal lovgivning.
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at § 29
første ledd ny bokstav f og g og § 30
annet ledd ny bokstav d og e, ikke foreslås gjennomført
i denne omgang. Disse endringsforslagene bør, sammen med
direktivet, være gjenstand for ytterligere utredning, samt
eventuell ny høring. Det nedsatte utlendingslovutvalget
vil bli anmodet om å vurdere i hvilken grad og på hvilken
måte direktivet bør gjennomføres i ny
utlendingslov. Det bør også bringes på det
rene hvordan andre Schengen-land har gjennomført direktivet
i sin nasjonale lovgivning.
Utlendingsloven § 29 første ledd bokstav
a gir hjemmel for å utvise når utlendingen grovt
eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i
utlendingsloven, eller unndrar seg gjennomføring av vedtak
som innebærer at vedkommende skal forlate riket. På bakgrunn
av direktivets bestemmelser om adgang til å anerkjenne
utsendelsesavgjørelser fra andre Schengen-land som nevnt
i artikkel 3 nr. 1 b) (overtredelse av annet Schengen-lands lovgivning om
innreise eller opphold), foreslår departementet at det
i utlendingsloven § 29 første ledd blir
føyet til en ny bokstav f (bokstav h i høringsutkastet)
som gir adgang til utvisning på dette grunnlag.
Departementet uttalte i høringsbrevet at det ikke ønsket å foreslå en
tilsvarende endring i § 30 om adgangen til å utvise
utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse.
Det ble vist til at slike utlendinger i loven er gitt et sterkere
vern mot utvisning enn utlendinger for øvrig, pga. deres
antatte tilknytning til riket.
Departementet bemerker at den foreslåtte bestemmelsen
vil gi myndighetene muligheten til å anerkjenne et annet
Schengen-lands avgjørelse om utsendelse, men det vil ikke
foreligge noen plikt til å gjennomføre utsendelsen.
Norske myndigheter skal alltid foreta en selvstendig vurdering av
om utvisning skal finne sted. I disse tilfellene vil forholdsmessighetsvurderingen
etter § 29 annet ledd stå sentralt.
Norske myndigheter vil ved vurderingen av om utlendingen skal
utvises fra Norge, innhente informasjon om årsakene til
at utlendingen ble bortvist eller utvist fra vedkommende Schengen-land.
Norske myndigheter vil alltid være forpliktet til å påse
at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Dersom
utvisning fremstår som et uforholdsmessig tiltak, jf. § 29
annet ledd, vil vedtak om utvisning ikke bli fattet.
Også øvrige regler i forvaltningsloven og utlendingsloven
som skal ivareta rettssikkerheten til utlendingen, vil gjelde på samme
måte her som ellers. Det samme gjelder utlendingsloven § 4
som sier at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som
Norge er bundet av når disse har til formål å styrke
utlendingens stilling.
I høringsbrevet uttalte departementet at utvisning etter
de foreslåtte bestemmelsene kunne gi et urimelig resultat,
alt etter omstendighetene. Etter departementets syn burde det derfor
i disse tilfellene foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering,
på samme måte som ved de fleste andre utvisningsgrunnlagene i
utlendingsloven §§ 29 og 30, jf. § 29
annet ledd første punktum og § 30 tredje
ledd.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre
utlendingsloven § 29 annet ledd første
punktum.
Departementet vil bemerke at i vurderingene som vil bli foretatt
i henhold § 29 annet ledd, er det ikke tvilsomt
at det vil bli lagt vesentlig vekt på hensynet til barn
og ektefelle. Likeledes vil eventuelle barnefaglige vurderinger
bli tillagt stor vekt.
Det følger av direktivets artikkel 6 at medlemslandene
er forpliktet til å samarbeide og utveksle opplysninger
for å kunne gjennomføre direktivet. Adgangen til å oversende
opplysninger til andre Schengen-land er i dag nærmere regulert
i utlendingsloven § 34 a. Denne bestemmelsen slår
fast at i den utstrekning Norge er forpliktet til det som deltaker
i Schengen-samarbeidet og samarbeidet i henhold til Dublinkonvensjonen,
kan utlendingsmyndighetene uten hinder av taushetsplikt oversende
opplysninger om enkeltpersoner til myndighetene i land som deltar
i slikt samarbeid, som ledd i eller til bruk ved behandling av sak
om visum, asyl eller oppholdstillatelse.
For å ivareta forpliktelsene etter artikkel 6 i direktivet
foreslår departementet å endre § 34a
første ledd første punktum i tråd med
dette.
Til en høringsinstans’ uttalelse om at utveksling av
personopplysninger vil kunne legge til rette for grove menneskerettighetsbrudd,
for eksempel i forbindelse med utvisning uten dom, bemerkes at det
i direktivet heter at avgjørelser om utsendelse skal skje i
samsvar med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november
1950 og Flyktningkonvensjonen 28. juli 1951. Alle landene
som omfattes av direktivet har tiltrådt disse konvensjonene.
Komiteen mener det er viktig å motvirke
at en tredjelandsborger som er bortvist eller utvist fra en Schengen-medlemsstat,
kan unngå en slik avgjørelse ved å forflytte
seg fra en medlemsstat til en annen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, slutter seg til departementets vurdering
om at § 29 første ledd ny bokstav f og
g og § 30 annet ledd ny bokstav d og e, ikke foreslås
gjennomført i denne omgang.
Flertallet vil påpeke at den foreslåtte
bestemmelsen i § 29 første ledd ny bokstav
f gir myndighetene muligheten, men ingen plikt, til å anerkjenne
et annet Schengen-lands avgjørelse om utsendelse. Norske
myndigheter må alltid foreta en selvstendig vurdering av
om utvisningen skal finne sted og vil alltid være forpliktet
til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før
vedtak treffes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
departementets fremgangsmåte er kritikkverdig. Det er uheldig
at departementet først meddelte europakommisjonen Norges
tiltredelse, uten den nødvendige kompetanse, for deretter å trekke
alle sine forslag som fulgte opp de aller viktigste momentene i
direktivet.
Disse medlemmer viser til at samarbeid mellom
Schengen-landene er svært viktig når det gjelder
bekjempelse av organisert kriminalitet og terrorisme. Avskaffelsen
av grensekontrollen har medført at 3. landsborgere fritt
kan bevege seg mellom medlemsstatene. Derfor er det viktig å opprette
et samarbeid som kan hindre at personer som er utvist fra en medlemsstat
kan unngå utvisning ved å forflytte seg til en
annen medlemsstat.
Disse medlemmer ser derfor viktigheten av at Norge
aksepterer rådsdirektivet for å bekjempe såkalt
asylhopping mellom Schengen-land, gjennom at landene nå kan
velge å utvise personer direkte, fremfor å måtte
sende dem tilbake til beslutningsmedlemslandet.
Disse medlemmer viser til at departementet har
trukket de fleste av sine opprinnelige forslag til lovendringer.
Dette på bakgrunn av at høringsinstansene kom
med negative tilbakemeldinger knyttet til lovforslagene. Innsigelsene
som har kommet fra høringsinstansene er at utvisning er
en straff, og at utlendinger som blir utvist på bakgrunn
av "alvorlig grunn til å anta" vil motta straff for forbrytelser
de kun er mistenkt for å stå bak. Disse
medlemmer viser imidlertid at det er sterkt allmennpreventive grunner
som taler for en slik endring, og at den nye verdenssituasjonen
med økt terrorfare tilsier at vi endrer våre lover
til å passe dagens situasjon. Det er et vesentlig poeng
at Norge må kunne anerkjenne de utsendelsesvedtak som er
fattet av andre Schengen-land, når alle medlemslandene
er forpliktet av de samme folkerettslige prinsipper og menneskerettighetskonvensjoner
som Norge. Disse medlemmer mener det er usolidarisk
av Norge å ikke ville anerkjenne vedtak som potensielt
kan være av avgjørende betydning for våre
nabolands sikkerhet.
Disse medlemmer viser til at departementet i sine
opprinnelige lovendringsforslag la inn en egen norsk vurdering av
utsendelsessakene. Denne vurderingen skulle inneholde særnorske
vilkår, samt at norske utlendingsmyndigheter skulle vurdere
om det forelå "skjellig grunn til mistanke". Disse
medlemmer ser, likt som en del av høringssvarene
departementet mottok, at dette er en uheldig begrepsbruk. Men disse
medlemmer ser heller ikke nødvendigheten av at
Norge skal stille egne særvilkår for utsendelse
av 3. landsborgere. Disse medlemmer mener Norge må kunne
anerkjenne andre Schengen-lands saksbehandling når det
gjelder deres egen sikkerhet, og basere utvisning på annet
lands vurdering, all den tid det er snakk om demokratiske stater
som har et fritt utviklet rettssystem.
Disse medlemmer mener videre at det ville være
trist observasjon om alle andre land innen Schengen-området
arbeider sammen mot terrorisme, mens Norge diskuterer potensielle
eller hypotetiske juridiske problemstillinger knyttet til mindre
lovendringer, og på den måten i mellomtiden gjør
Norge til et attraktivt tilfluktssted for terrorister og andre kriminelle.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn departementets opprinnelige lovendringsforslag, med korrigering
for ovennevnte reservasjon for vurderingen om skjellig grunn for
mistanke:
"Utlendingsloven § 29 første
ledd nye bokstaver f og g skal lyde:
f) når en administrativ myndighet i et
land som deltar i Schengen-samarbeidet har truffet endelig avgjørelse
om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn
av hensynet til den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet.
g) når det er nødvendig av hensyn til
den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet. Det er et vilkår
at det er konkrete holdepunkter for at utlendingen planlegger å begå slike
handlinger på et Schengen-lands territorium.
Innstillingens forslag til § 29 første
ledd ny bokstav f blir § 29 første ledd
ny bokstav h.
Utlendingslovens § 30 annet ledd
nye bokstaver d og e skal lyde:
d) når en administrativ myndighet i et
land som deltar i Schengen-samarbeidet har truffet endelig avgjørelse
om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn
av hensynet til den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet.
e) når det er nødvendig av hensyn til
den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet. Det er et vilkår
at det er konkrete holdepunkter for at utlendingen planlegger å begå slike
handlinger på et Schengen-lands territorium."
Disse medlemmer slutter seg til departementets
forslag til endring av § 29 første ledd
bokstav h, men er ikke enig i å ikke innføre lignende
endring i § 30 om adgangen til å utvise
utlending som fyller kravene for bosettingstillatelse. Disse
medlemmer mener departementets endringsforslag til § 29
annet ledd, og § 30 tredje ledd ivaretar de forhold
som kan gjøres gjeldende overfor personer med sterk tilknytning
til riket.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Utlendingslovens § 30 annet ledd
ny bokstav f skal lyde:
f) når en administrativ myndighet i et
land som deltar i Schengen-samarbeidet har truffet endelig avgjørelse
om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn
av manglende overholdelse av landets bestemmelser om utlendingers
innreise eller opphold.
Utlendingslovens § 30 tredje ledd
skal lyde:
Utvisning etter annet ledd bokstav b, c, d, e og f besluttes
ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens
tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak
overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmer."
Disse medlemmer mener videre at departementets
vide og utstrakte bruk av høringsbrev er bekymringsfull. Disse
medlemmer er tilhengere av en korporativ stat som tar med
organisasjoner og berørte parter i beslutningsprosesser.
Men når denne prosessen ikke lenger er en styringskorreks,
men en sisteinstans i saksforberedelsen til Stortinget, som er tilfellet
i denne saken, stiller disse medlemmer seg kritisk
til utviklingen.
Disse medlemmer viser til at Rådsdirektiv 2001/40/EF
ble vedtatt 28. mai 2002 og at departementet sendte ut
sitt høringsbrev 2. august 2002. Nå, først
et år etter at direktivet ble vedtatt, har Stortinget mulighet
til å fatte vedtak i saken. Disse medlemmer viser
videre til at departementet i tillegg har varslet nok en høringsrunde
på hoveddelene i direktivet. Disse medlemmer kan
se departementets utstrakte bruk av høringer som et forsinkende element
i saksbehandlingen. Og mener videre at når høringssvarene
får departementet til å snu tvert om i nasjonalt
og internasjonalt viktige saker, kan det være et hint om
at de politiske og apolitiske organisasjonene som opererer utenfor
det formelle styringssettet, har fått for mye makt.
Disse medlemmer mener at det i ytterste konsekvens
i alle fall er underlig om smale sektororganisasjoner skal være
avgjørende for norsk sikkerhetspolitikk og terrorlovgivning.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til at departementet har oversendt oppdrag
til det nedsatte utlendingslovutvalget - der utvalget bes å vurdere
de spørsmålene det har vært uklarhet
om. Forslaget vil dermed bli fulgt opp. Disse medlemmene viser
for øvrig til at Norge ikke har lagt seg på en
helt annen linje i implementeringen enn andre Schengen-land.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil
vise til at i Sverige er utvisning en del av dommen i kriminalsaken,
mens det i Norge er et forvaltningsvedtak etter at dom er falt.
Disse medlemmer mener at den svenske ordningen
bør vurderes innført også i Norge, og
ber Regjeringen få dette temaet vurdert under framlegget til
ny utlendingslov.
Disse medlemmer vil vise til at FN har i rapporten
Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child:
Norway 28/06/2000 påpekt at Norge ikke
følger barnekonvensjonen, når man i utvisningssaker
ikke sørger for barnefaglig utredning og tar den med i
betraktning når utvisningssaker skal vurderes. Dette på tross
av at utlendingsmyndighetene gjennom det regelverket vi har i dag alltid
er forpliktet til å vurdere hensynet til barn i utvisningssaker
og foreta en forholdsmessighetsvurdering av det straffbare forholds
alvor og utlendingens tilknytning til riket.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen heller
ikke i framlegg til Innlemming av FNs barnekonvensjon i norsk lov
Ot.prp. nr. 45 (2002-2003) er hensynet til asylsøkeres
barn eller hensynet til barn som berøres av utvisningssaker
avklart. Regjeringen mener dette viktige temaet først skal
avklares i lovutvalget som er nedsatt for å gjennomgå og
revidere utlendingslovgivningen, og at lovutvalget skal vurdere nærmere
de anførsler som er kommet fra FNs barnekomité. Disse
medlemmer er svært kritiske til dette.
Komiteen viser til sine respektive
fraksjonsmerknader under behandlingen av Ot.prp. nr. 45 (2002-2003).