4.1 Sammendrag

4.1.1 Bakgrunn

Forslaget har sin bakgrunn i det store antall omgjøringsanmodninger UNE mottar hvert år, og som legger beslag på store ressurser i nemnda. Omgjøringsanmodningene innebærer normalt at søkeren ber om at et endelig, negativt vedtak i UNE omgjøres til gunst for utlendingen.

Statistikk for 2001 og 2002 viser at om lag 15 pst. av alle sakene som UNE mottok, var omgjøringsanmodninger. Av anmodningene som ble behandlet i samme tidsrom, gjaldt 80 pst. vedtak i asylsaker og 20 pst. vedtak i andre saker. I 13 pst. av sakene ble UNEs vedtak omgjort. I 2003 utgjorde omgjøringsanmodningene om lag 11 pst. av sakene i UNE. I løpet av første halvår i 2004 er andelen steget til 17 pst. Når det gjelder fordelingen mellom anmodninger i asylsaker og anmodninger i andre saker, må tallene sees i sammenheng med at nemnda behandler flere asylsaker enn andre saker. Videre er det flere med endelig avslag på søknad om asyl som fremdeles oppholder seg i Norge, noe som gjør det lettere å anmode om omgjøring.

4.1.2 Høring

Departementet sendte 23. januar 2004 på høring forslag til en ny bestemmelse i utlendingsloven (ny § 38c) som begrenser UNEs kompetanse til å omgjøre gyldig, negativt nemndvedtak til gunst for utlendingen.

4.1.3 Gjeldende rett

I utlendingsloven er det i dag ingen regulering av når nemnda kan eller skal omgjøre sine endelige vedtak. Det er dermed de alminnelige forvaltningsrettslige reglene som gjelder for nemndas kompetanse og eventuelle plikt til å omgjøre egne vedtak.

Forvaltningsloven § 35 gir regler om i hvilken utstrekning et forvaltningsorgan har omgjøringskompetanse.

En omgjøringsanmodning er en oppfordring til forvaltningsorganet om å benytte sin kompetanse til å omgjøre sitt opprinnelige vedtak.

Utlendingsloven § 38b annet ledd inneholder en regel om behandlingsform for omgjøringsanmodninger, samt muligheter for avskjæring av bevismidler.

4.1.4 Høringsbrevets forslag - ny § 38c i utlendingsloven

I høringsbrev av 23. januar 2004 foreslo departementet å begrense Utlendingsnemndas kompetanse til å omgjøre sine endelige vedtak ved å regulere de materielle vilkår for når omgjøring kan finne sted. Forslaget gjelder bare nemndas gyldige vedtak. Videre innebærer forslaget bare en begrensning av kompetansen til å omgjøre et vedtak til gunst for noen som vedtaket retter seg mot. Det foreslås altså begrensninger i kompetansen som følger av forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a.

Lovforslaget vil ikke endre nemndas plikt til å lese gjennom alle innkommende omgjøringsanmodninger, og vurdere om de inneholder opplysninger som gir grunn for omgjøring. Forslaget vil heller ikke begrense nemndas kompetanse og plikt til å omgjøre dersom det viser seg at det opprinnelige vedtaket er ugyldig. Nemndas kompetanse til å omgjøre til skade berøres heller ikke.

Det høye antall omgjøringsanmodninger nemnda mottar, skyldes i stor grad at en utlending ikke etterlever det endelige vedtaket som er truffet av nemnda i den ordinære klagebehandlingen. Generell erfaring og evalueringen av UNE viser at nemndas saksbehandling er god. Rettssikkerheten er således godt ivaretatt i den ordinære klagebehandlingen. Det er derfor ingen selvfølge at utlendingen har et berettiget behov for å få et endelig vedtak vurdert på ny.

I utlendingssaker er det likevel viktig å huske på at forholdene raskt kan endre seg etter et endelig vedtak, for eksempel gjennom en klart forverret situasjon i hjemlandet, eller gjennom livstruende sykdom. I slike saker er det derfor viktig å ha en adgang til ny prøving av saken, og til en viss grad vil internasjonale forpliktelser gjøre det påkrevd.

Departementets forslag i høringsbrevet av 23. januar 2004 innebærer at nemndas kompetanse til å omgjøre sine gyldige vedtak til gunst for utlendingen, begrenses til de tilfeller der det enten foreligger en situasjon som nevnt i utlendingsloven § 15 første ledd, internasjonale forpliktelser som gjør omgjøring påkrevd, eller særlig sterke menneskelige hensyn. Utlendingsloven § 15 første ledd regulerer utlendingers vern mot utsendelse.

Departementet mener videre at enkelte andre saker er av en slik art at omgjøring bør kunne finne sted også her. Dette er bakgrunnen for forslaget om at nemnda skal ha kompetanse til å omgjøre vedtak dersom "særlig sterke menneskelige hensyn" gjør seg gjeldende.

Departementet foreslår at det inntas en ny bokstav i utlendingsloven, § 38c. Dagens regel i § 38b annet ledd om behandlingsform for omgjøringsanmodninger flyttes inn i den nye bestemmelsen.

4.1.5 Departementets bemerkninger

Ti høringsinstanser går helt eller delvis imot departementets forslag om å begrense UNEs kompetanse til å omgjøre gyldig nemndvedtak til gunst for utlendingen, mens fire høringsinstanser støtter departementets forslag.

Til de høringsinstanser som fremhever at omgjøringsprosenten i UNE er vel så høy for omgjøringsanmodninger som for klager, og at dette viser at omgjøringsanmodninger ofte er berettigede, vil departementet påpeke at tallmaterialet viser at i det store flertallet av sakene, dvs. i 87 pst. av tilfellene, finner ikke UNE grunn til å omgjøre sitt opprinnelige vedtak.

Departementets forslag innebærer at UNE fremdeles vil beholde kompetansen til å omgjøre i asylsaker dersom det foreligger beskyttelseshensyn, jf. utlendingsloven § 15 første ledd, eller særlig sterke menneskelige hensyn eller dersom omgjøring er nødvendig som følge av internasjonale forpliktelser.

Departementet anfører at adgangen til omgjøring ikke anses som et ekstraordinært middel til bruk i unntakstilfeller, men i stor grad som et ordinært middel. Dette underminerer UNEs ordinære klagebehandling og går ut over UNEs effektivitet.

Departementet vil bemerke at enhver har muligheten til å få overprøvd et negativt vedtak gjennom den ordinære klageadgangen, for eksempel til UNE der UDI har fattet vedtak som førsteinstans. En slik toinstans-behandling anses på alle forvaltningsområder som tilstrekkelig ut fra et rettssikkerhetsperspektiv, og omgjøring er å anse som et ekstraordinært middel til bruk i unntakstilfeller. I departementets forslag ligger, som tidligere nevnt, dessuten fremdeles adgang til å omgjøre i de antatt viktigste sakene.

NOAS er også kritisk til at terskelen for å kunne omgjøre heves gjennom det foreslåtte kriteriet "særlig sterke menneskelige hensyn", mens det i klageomgangen er det noe lempeligere vilkåret om "sterke menneskelige hensyn" som gjelder. Departementet vil her vise til det som er sagt tidligere om behovet for å redusere UNEs omgjøringskompetanse. Videre bør det påpekes at departementets forslag ikke innebærer at UNE mister kompetansen til å omgjøre eget vedtak dersom nemnda vurderer det opprinnelige vedtaket som ugyldig, f.eks. fordi det er sterkt urimelig. En utlending kan også bringe vedtaket inn for domstolene, med samme begrunnelse.

Departementet presiserer at UNE fremdeles vil ha plikt til å lese gjennom alle omgjøringsanmodninger og vurdere om de inneholder opplysninger som gir grunn for omgjøring. Ny informasjon i en sak, for eksempel mht. troverdighet, vil kunne være en omstendighet som gjør det nødvendig for nemnda å endre sitt opprinnelige vedtak. Departementets forslag vil ikke begrense UNEs kompetanse i slike tilfeller.

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet om å begrense UNEs omgjøringskompetanse.

4.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at Regjeringen foreslår å begrense Utlendingsnemndas mulighet til å omgjøre endelige negative vedtak i utlendingssaker ved å endre lovens ordlyd for andre forhold fra "særlige menneskelige hensyn" til "særlig sterke menneskelige hensyn".

Flertallet er svært kritiske til de foreslåtte innskrenkninger i forhold til hvilke omgjøringsbegjæringer som ved behandling i UNE skal kunne føre til innvilgelse av opphold.

Flertallet viser til at de fleste høringsinstanser deler et slikt syn på Regjeringens forslag.

Flertallet mener at når 13 pst. av omgjøringsbegjæringene i 2003 førte til at oppholdstillatelse ble gitt, sier det seg selv at det er behov for en ordning med samme rettssikkerhetsgaranti som i dag.

Flertallet vil peke på at det fremlagte forslag vil innebære at en sak som av forskjellige grunner ikke blir tilstrekkelig opplyst gjennom klagebehandlingen, vil få en høyere terskel for innvilgelse dersom den opplyses tilstrekkelig i etterkant gjennom en omgjøringsbegjæring. Forslaget står i direkte motstrid om en enhetlig praksis i forvaltningen og vil føre til at færre får innvilget opphold. Flertallet mener innføring av begrepet særlig sterke menneskelige hensyn kommer i konflikt med intensjonene om å gi opphold til de som med rimelig grunn kan påberope seg behov for slik beskyttelse og viser i den anledning til avhandling om humanitetshensyn i utlendingsretten (Jensen, Nyhus 2004).

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil særlig påpeke at dette blir et problem all den tid så få klagere får sine saker behandlet med personlig fremmøte for full nemnd. Disse medlemmer viser til egne merknader og forslag i Innst. S. nr. 219 (2003-2004) om styringsforholdene på utlendingsfeltet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at det vesentligste virkemiddelet for å unngå grunnløse omgjøringsbegjæringer er å effektivisere saksbehandlingen i kombinasjon med effektiv uttransportering av søkere som har fått endelig avslag på søknad om asyl.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er enige i at antall omgjøringsbegjæringer har økt betraktelig og at dette er uheldig. Disse medlemmer mener likevel at forholdene raskt kan endre seg etter et endelig vedtak og at det da er viktig å ha en ny adgang til prøving av saken. Internasjonale forpliktelser vil også til en viss grad gjøre dette påkrevd.

Disse medlemmer mener at retten til å søke asyl er absolutt. Det er derfor viktig at når man på den ene siden skal slå hardt ned på misbruk av asylinstituttet, må man på den andre siden sikre rettssikkerheten til de som har behov for beskyttelse.

Disse medlemmer mener at dagens strenge praktisering av "sterke menneskelige hensyn" ikke har vært for liberal og at det ikke er behov for noen ytterligere innstramminger på området.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Utlendingsnemnda (UNE) ble innført som en uavhengig klageinstans blant annet for å bedre rettssikkerheten for asylsøkere. Gitt de store konsekvensene ved et avslag på søknad om asyl hos Utlendingsdirektoratet, finner disse medlemmer det ikke noe merkelig at de fleste klager avgjørelsen inn for UNE.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil på denne bakgrunn gå imot den foreslåtte lovendringen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det nærmest har blitt automatikk i at de som får avslag på sin søknad om opphold hos UDI, anker saken videre til UNE uavhengig av begrunnelsen for avslaget. Dette illustreres også av det faktum at UNE i 2004 behandlet i overkant av 12 000 saker, hvorav under 800 ble omgjort. Disse medlemmer ser det derfor som positivt at Regjeringen har foreslått å konkretisere vilkårene for at UNE skal ha myndighet til å omgjøre saker. Dette vil være klargjørende for de som får avslag.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"§ 38b annet ledd fjerde og femte punktum oppheves.

Ny § 38c skal lyde:

§ 38c Omgjøring av nemndvedtak

Et gyldig nemndvedtak kan utlendingsnemnda bare omgjøre til gunst for utlendingen dersom det foreligger omstendigheter som nevnt i utlendingsloven § 15 første ledd eller særlig sterke menneskelige hensyn eller dersom omgjøring er nødvendig som følge av internasjonale regler Norge er bundet av.

Saker som gjelder anmodning om omgjøring av nemndvedtak kan avgjøres av nemndleder alene når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. For øvrig gjelder reglene i § 38b."