Forslaget har sin bakgrunn i det store antall omgjøringsanmodninger
UNE mottar hvert år, og som legger beslag på store
ressurser i nemnda. Omgjøringsanmodningene innebærer
normalt at søkeren ber om at et endelig, negativt vedtak
i UNE omgjøres til gunst for utlendingen.
Statistikk for 2001 og 2002 viser at om lag 15 pst. av alle sakene
som UNE mottok, var omgjøringsanmodninger. Av anmodningene
som ble behandlet i samme tidsrom, gjaldt 80 pst. vedtak i asylsaker
og 20 pst. vedtak i andre saker. I 13 pst. av sakene ble UNEs vedtak
omgjort. I 2003 utgjorde omgjøringsanmodningene om lag
11 pst. av sakene i UNE. I løpet av første halvår
i 2004 er andelen steget til 17 pst. Når det gjelder fordelingen
mellom anmodninger i asylsaker og anmodninger i andre saker, må tallene sees
i sammenheng med at nemnda behandler flere asylsaker enn andre saker.
Videre er det flere med endelig avslag på søknad
om asyl som fremdeles oppholder seg i Norge, noe som gjør
det lettere å anmode om omgjøring.
Departementet sendte 23. januar 2004 på høring forslag
til en ny bestemmelse i utlendingsloven (ny § 38c)
som begrenser UNEs kompetanse til å omgjøre gyldig,
negativt nemndvedtak til gunst for utlendingen.
I utlendingsloven er det i dag ingen regulering av når
nemnda kan eller skal omgjøre sine endelige vedtak. Det
er dermed de alminnelige forvaltningsrettslige reglene som gjelder
for nemndas kompetanse og eventuelle plikt til å omgjøre
egne vedtak.
Forvaltningsloven § 35 gir regler om i hvilken
utstrekning et forvaltningsorgan har omgjøringskompetanse.
En omgjøringsanmodning er en oppfordring til forvaltningsorganet
om å benytte sin kompetanse til å omgjøre
sitt opprinnelige vedtak.
Utlendingsloven § 38b annet ledd inneholder
en regel om behandlingsform for omgjøringsanmodninger,
samt muligheter for avskjæring av bevismidler.
I høringsbrev av 23. januar 2004 foreslo departementet å begrense
Utlendingsnemndas kompetanse til å omgjøre sine
endelige vedtak ved å regulere de materielle vilkår
for når omgjøring kan finne sted. Forslaget gjelder
bare nemndas gyldige vedtak. Videre innebærer forslaget
bare en begrensning av kompetansen til å omgjøre
et vedtak til gunst for noen som vedtaket retter seg mot. Det foreslås
altså begrensninger i kompetansen som følger av
forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav
a.
Lovforslaget vil ikke endre nemndas plikt til å lese
gjennom alle innkommende omgjøringsanmodninger, og vurdere
om de inneholder opplysninger som gir grunn for omgjøring.
Forslaget vil heller ikke begrense nemndas kompetanse og plikt til å omgjøre dersom
det viser seg at det opprinnelige vedtaket er ugyldig. Nemndas kompetanse
til å omgjøre til skade berøres heller
ikke.
Det høye antall omgjøringsanmodninger nemnda mottar,
skyldes i stor grad at en utlending ikke etterlever det endelige
vedtaket som er truffet av nemnda i den ordinære klagebehandlingen.
Generell erfaring og evalueringen av UNE viser at nemndas saksbehandling
er god. Rettssikkerheten er således godt ivaretatt i den
ordinære klagebehandlingen. Det er derfor ingen selvfølge
at utlendingen har et berettiget behov for å få et
endelig vedtak vurdert på ny.
I utlendingssaker er det likevel viktig å huske på at
forholdene raskt kan endre seg etter et endelig vedtak, for eksempel
gjennom en klart forverret situasjon i hjemlandet, eller gjennom
livstruende sykdom. I slike saker er det derfor viktig å ha
en adgang til ny prøving av saken, og til en viss grad
vil internasjonale forpliktelser gjøre det påkrevd.
Departementets forslag i høringsbrevet av 23. januar
2004 innebærer at nemndas kompetanse til å omgjøre
sine gyldige vedtak til gunst for utlendingen, begrenses til de
tilfeller der det enten foreligger en situasjon som nevnt i utlendingsloven § 15
første ledd, internasjonale forpliktelser som gjør
omgjøring påkrevd, eller særlig sterke
menneskelige hensyn. Utlendingsloven § 15 første
ledd regulerer utlendingers vern mot utsendelse.
Departementet mener videre at enkelte andre saker er av en slik
art at omgjøring bør kunne finne sted også her.
Dette er bakgrunnen for forslaget om at nemnda skal ha kompetanse
til å omgjøre vedtak dersom "særlig sterke
menneskelige hensyn" gjør seg gjeldende.
Departementet foreslår at det inntas en ny bokstav i
utlendingsloven, § 38c. Dagens regel i § 38b annet
ledd om behandlingsform for omgjøringsanmodninger flyttes
inn i den nye bestemmelsen.
Ti høringsinstanser går helt eller delvis imot
departementets forslag om å begrense UNEs kompetanse til å omgjøre
gyldig nemndvedtak til gunst for utlendingen, mens fire høringsinstanser
støtter departementets forslag.
Til de høringsinstanser som fremhever at omgjøringsprosenten
i UNE er vel så høy for omgjøringsanmodninger
som for klager, og at dette viser at omgjøringsanmodninger
ofte er berettigede, vil departementet påpeke at tallmaterialet
viser at i det store flertallet av sakene, dvs. i 87 pst. av tilfellene,
finner ikke UNE grunn til å omgjøre sitt opprinnelige vedtak.
Departementets forslag innebærer at UNE fremdeles vil
beholde kompetansen til å omgjøre i asylsaker
dersom det foreligger beskyttelseshensyn, jf. utlendingsloven § 15
første ledd, eller særlig sterke menneskelige
hensyn eller dersom omgjøring er nødvendig som
følge av internasjonale forpliktelser.
Departementet anfører at adgangen til omgjøring ikke
anses som et ekstraordinært middel til bruk i unntakstilfeller,
men i stor grad som et ordinært middel. Dette underminerer
UNEs ordinære klagebehandling og går ut over UNEs
effektivitet.
Departementet vil bemerke at enhver har muligheten til å få overprøvd
et negativt vedtak gjennom den ordinære klageadgangen,
for eksempel til UNE der UDI har fattet vedtak som førsteinstans.
En slik toinstans-behandling anses på alle forvaltningsområder
som tilstrekkelig ut fra et rettssikkerhetsperspektiv, og omgjøring
er å anse som et ekstraordinært middel til bruk
i unntakstilfeller. I departementets forslag ligger, som tidligere
nevnt, dessuten fremdeles adgang til å omgjøre
i de antatt viktigste sakene.
NOAS er også kritisk til at terskelen for å kunne omgjøre
heves gjennom det foreslåtte kriteriet "særlig
sterke menneskelige hensyn", mens det i klageomgangen er det noe
lempeligere vilkåret om "sterke menneskelige hensyn" som
gjelder. Departementet vil her vise til det som er sagt tidligere
om behovet for å redusere UNEs omgjøringskompetanse. Videre
bør det påpekes at departementets forslag ikke
innebærer at UNE mister kompetansen til å omgjøre
eget vedtak dersom nemnda vurderer det opprinnelige vedtaket som
ugyldig, f.eks. fordi det er sterkt urimelig. En utlending kan også bringe
vedtaket inn for domstolene, med samme begrunnelse.
Departementet presiserer at UNE fremdeles vil ha plikt til å lese
gjennom alle omgjøringsanmodninger og vurdere om de inneholder
opplysninger som gir grunn for omgjøring. Ny informasjon
i en sak, for eksempel mht. troverdighet, vil kunne være
en omstendighet som gjør det nødvendig for nemnda å endre
sitt opprinnelige vedtak. Departementets forslag vil ikke begrense
UNEs kompetanse i slike tilfeller.
Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet
om å begrense UNEs omgjøringskompetanse.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at
Regjeringen foreslår å begrense Utlendingsnemndas
mulighet til å omgjøre endelige negative vedtak
i utlendingssaker ved å endre lovens ordlyd for andre forhold
fra "særlige menneskelige hensyn" til "særlig
sterke menneskelige hensyn".
Flertallet er svært kritiske til de foreslåtte
innskrenkninger i forhold til hvilke omgjøringsbegjæringer
som ved behandling i UNE skal kunne føre til innvilgelse
av opphold.
Flertallet viser til at de fleste høringsinstanser deler
et slikt syn på Regjeringens forslag.
Flertallet mener at når 13 pst. av omgjøringsbegjæringene
i 2003 førte til at oppholdstillatelse ble gitt, sier det
seg selv at det er behov for en ordning med samme rettssikkerhetsgaranti
som i dag.
Flertallet vil peke på at det fremlagte
forslag vil innebære at en sak som av forskjellige grunner ikke
blir tilstrekkelig opplyst gjennom klagebehandlingen, vil få en
høyere terskel for innvilgelse dersom den opplyses tilstrekkelig
i etterkant gjennom en omgjøringsbegjæring. Forslaget
står i direkte motstrid om en enhetlig praksis i forvaltningen
og vil føre til at færre får innvilget
opphold. Flertallet mener innføring av begrepet
særlig sterke menneskelige hensyn kommer i konflikt med
intensjonene om å gi opphold til de som med rimelig grunn
kan påberope seg behov for slik beskyttelse og viser i
den anledning til avhandling om humanitetshensyn i utlendingsretten
(Jensen, Nyhus 2004).
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet vil særlig påpeke at
dette blir et problem all den tid så få klagere
får sine saker behandlet med personlig fremmøte
for full nemnd. Disse medlemmer viser til egne merknader
og forslag i Innst. S. nr. 219 (2003-2004) om styringsforholdene
på utlendingsfeltet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at det
vesentligste virkemiddelet for å unngå grunnløse
omgjøringsbegjæringer er å effektivisere
saksbehandlingen i kombinasjon med effektiv uttransportering av
søkere som har fått endelig avslag på søknad
om asyl.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er
enige i at antall omgjøringsbegjæringer har økt
betraktelig og at dette er uheldig. Disse medlemmer mener
likevel at forholdene raskt kan endre seg etter et endelig vedtak
og at det da er viktig å ha en ny adgang til prøving
av saken. Internasjonale forpliktelser vil også til en
viss grad gjøre dette påkrevd.
Disse medlemmer mener at retten til å søke asyl
er absolutt. Det er derfor viktig at når man på den ene
siden skal slå hardt ned på misbruk av asylinstituttet,
må man på den andre siden sikre rettssikkerheten
til de som har behov for beskyttelse.
Disse medlemmer mener at dagens strenge praktisering
av "sterke menneskelige hensyn" ikke har vært for liberal
og at det ikke er behov for noen ytterligere innstramminger på området.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet viser til at Utlendingsnemnda (UNE) ble
innført som en uavhengig klageinstans blant annet for å bedre
rettssikkerheten for asylsøkere. Gitt de store konsekvensene
ved et avslag på søknad om asyl hos Utlendingsdirektoratet,
finner disse medlemmer det ikke noe merkelig at de
fleste klager avgjørelsen inn for UNE.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil på denne
bakgrunn gå imot den foreslåtte lovendringen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til at det nærmest
har blitt automatikk i at de som får avslag på sin
søknad om opphold hos UDI, anker saken videre til UNE uavhengig
av begrunnelsen for avslaget. Dette illustreres også av
det faktum at UNE i 2004 behandlet i overkant av 12 000 saker,
hvorav under 800 ble omgjort. Disse medlemmer ser
det derfor som positivt at Regjeringen har foreslått å konkretisere
vilkårene for at UNE skal ha myndighet til å omgjøre
saker. Dette vil være klargjørende for de som
får avslag.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"§ 38b annet ledd fjerde og
femte punktum oppheves.
Ny § 38c skal lyde:
§ 38c Omgjøring av nemndvedtak
Et gyldig nemndvedtak kan utlendingsnemnda bare omgjøre
til gunst for utlendingen dersom det foreligger omstendigheter som
nevnt i utlendingsloven § 15 første ledd
eller særlig sterke menneskelige hensyn eller dersom omgjøring
er nødvendig som følge av internasjonale regler
Norge er bundet av.
Saker som gjelder anmodning om omgjøring av nemndvedtak
kan avgjøres av nemndleder alene når det ikke
er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. I slike
saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet.
For øvrig gjelder reglene i § 38b."