I proposisjonen legg departementet fram dei overordna og prinsipielle
vurderingane av behovet for ny lovgiving om interkommunalt samarbeid.
Det går også fram kva for avgrensingar som har
vore lagde til grunn for lovutgreiingsarbeidet til departementet.
Det er i proposisjonen gjort kort greie for tidlegare lovutgreiingsarbeid
om interkommunalt samarbeid. Det er mellom anna vist til arbeidet
med NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet,
som var grunnlaget for lova om interkommunale selskap. Utgreiinga
fokuserte på dei delane av verksemda til kommunen som har
eit forretningsmessig preg.
Siktemålet med lovframlegget er å føreslå modellar
for interkommunalt samarbeid for den typen verksemd som ikkje vart
vurdert i NOU 1995:17, det vil seie tradisjonell forvaltningsverksemd,
innbyggjarretta tenesteyting og offentleg myndigheitsutøving.
Det blir særleg teke sikte på å lage
modellar som kan gjere det forsvarleg å overlate avgjerdsmakt til
andre kommunar.
Dei nye organisasjonsmodellane for interkommunalt samarbeid som
er føreslått i proposisjonen, er av forvaltningsrettsleg
karakter. Det er avgrensa mot selskapsorganisering av interkommunal
verksemd. Det blir ikkje føreslått nye selskapsmodellar.
Det blir heller ikkje føreslått endringar i eksisterande
selskapsmodellar. Det blir likevel varsla at det vil bli sett i
gang eit arbeid med å vurdere lova om interkommunale selskap
frå eit statsstøtterettsleg perspektiv. I nær
samanheng med dette er det også avgrensa mot næringsverksemda
til kommunane og verksemd med "forretningsmessig preg".
Det er også avgrensa mot den delen av det interkommunale
samarbeidet som dreier seg om omsetning av administrative støttetenester
mellom kommunar. Omsetning av slike tenester mellom kommunar reiser
i hovudsak ikkje andre spørsmål enn det som gjeld
lova om offentlege innkjøp, og ein kan ikkje sjå at
det er behov for å spesialregulere dette. Det er likevel
ikkje føreslått å ta inn i kommunelova eit
forbod mot å organisere denne typen verksemd i dei formene
departementet føreslår. Det vil med andre ord
vere høve til også å samarbeide om administrative
støttetenester i eit vertskommunesamarbeid, dersom ein
ikkje vurderer det slik at det er avskore gjennom anna lovgiving.
Den forma for interkommunalt samarbeid som går ut på ei
fysisk samlokalisering av verksemd - men der ansvars- og styringslinjer
ikkje blir endra - kan departementet ikkje sjå noko særskilt
behov for å lovregulere.
Høyringsinstansane sluttar seg i stor grad til behovet
for betre rammevilkår for interkommunalt samarbeid og har
ikkje hatt vesentlege merknader til dei generelle temavala og avgrensingane
som vart gjorde i høyringsnotatet.
Som bakgrunn for vurderingane som blir gjort, er nokre sentrale
prinsipp for organisering av lokalforvaltninga framheva. Slik departementet
ser det, er det naturleg og viktig at vurderingar om interkommunalt samarbeid
tek utgangspunkt i at lokalforvaltninga er delt inn i autonome kommunar.
For kommunane står kommunestyret som det øvste
ansvarlege folkevalde organet i eit politisk ansvarsforhold til
innbyggjarane i den aktuelle kommunen. Etter omstenda vil også kommunen
stå i eit rettsleg ansvarsforhold til innbyggjarane sine
dersom dei ikkje får tenester dei etter lova har krav på.
Det ligg innbakt i det interkommunale samarbeidet at der kommunal
avgjerdsmakt blir overlaten til andre, vil det innebere at høvet
til styring og kontroll blir svekt og til dels avskore. Dette taler
for at det bør liggje avgrensingar på kor mykje
myndigheit som kan leggjast til andre kommunar eller til interkommunale
einingar. Dette omsynet veg tyngst på kommunale kjerneområde,
særleg der det er tale om lokalpolitisk skjønsutøving.
På bakgrunn av dette blir det gitt uttrykk for ein viss
skepsis til interkommunalt samarbeid i forhold til lokaldemokratisk
innverknad. Det er også vist til at tilsvarande skepsis
har komme til uttrykk i tidlegare utgreiingar, mellom anna oppgåvefordelingsutvalet
(NOU 2000:22) og Christiansen-utvalet (NOU 1992:15).
Sjølv om interkommunalt samarbeid har sine veike sider,
ser departementet det slik at det likevel vil vere eit tenleg verkemiddel
for å møte dei kompetansemessige utfordringane
som reiser seg på delar av det kommunale ansvarsområdet.
Særleg gjeld dette den delen av tenesteytinga som dreier
seg om saker der det gjerne er få tilfelle i løpet
av året, men der krava til spesialisert fagkompetanse kan
vere store. På slike felt vil det vere behov for å ha
eit driftssikkert og berekraftig fagmiljø. Interkommunalt
samarbeid vil kunne vere eit godt verkemiddel for å realisere dette.
Når det på delar av verksemdområdet til
ein kommune ligg føre slike utfordringar, meiner departementet
at det vil vere tenleg å løyse dette gjennom interkommunalt
samarbeid.
Marginale fagmiljø i enkelte kommunar kan gjere det
vanskeleg å rekruttere og halde på nødvendig fagkompetanse.
I ein slik situasjon meiner departementet at interkommunalt samarbeid
vil kunne vere ei god løysing.
Det er grunn til å tru at erfaringane med interkommunalt
samarbeid vil kunne bli meir positive dersom det finst betre tilpassa
organisasjonsmodellar for slikt samarbeid.
Departementet legg framleis til grunn at den modellen som best
sikrar omsynet til lokaldemokratisk innverknad, er kommunen og fylkeskommunen.
Departementet vurderer det likevel slik at det innanfor ramma
av dei organisasjonsmodellane som er føreslått
i proposisjonen, ikkje er nødvendig å prøve å få til
ei regulering av folkevald innverknad i interkommunale ordningar
som ligg nær opp til det som gjeld for kommunen sjølv.
Departementet meiner at det organet som er nærmast til å vurdere
kor stor avgjerdsmakt det vil vere forsvarleg å overlate
til ein vertskommune, er kommunestyret sjølv.
Det er grunn til å tru at kvart enkelt kommunestyre
vil vere varsam med å delegere myndigheit til andre til å ta
vesentlege avgjerder i saker som er svært viktige lokalpolitisk.
Det er lagt vekt på å etablere ein rimeleg
balanse mellom omsynet til folkevald innverknad og kontroll på den
eine sida og omsynet til eit avgjerdseffektivt samarbeid på den
andre sida. Der det er tale om å overlate avgjerdsmakt
i saker av prinsipiell betydning, er det stilt krav om å etablere
folkevalde styringsorgan som skal sikre ein forsvarleg folkevald innverknad.
Vidare er det føreslått å presisere
høvet kvar enkelt deltakar har til styring i form av instruksjons-
og omgjeringsmyndigheit overfor vertskommunen.
Når det gjeld rettstryggleiken til innbyggjarane, vil
det vere sentralt å leggje til rette for høve
til å krevje overprøving av avgjerder av ein annan
instans. Det er i framlegget frå departementet lagt vekt
på å etablere gode ordningar for forvaltningsklage.
I hovudsak er det for forvaltningsklage over kommunale avgjerder
etablert ordningar der statlege organ er klageinstans. Det blir
ikkje føreslått endringar i dette. Det er likevel
føreslått ei nærmare regulering av klagesystemet
i dei tilfella der ei klage i dag ville følgje det interne
kommunale klagesystemet.
Høvet til å krevje statleg lovlegskapskontroll
er også tilpassa dei interkommunale modellane som er føreslått.
Rettstryggleik har ikkje berre ei prosessuell, men også ei
materiell side. Det vil ofte vere eit sentralt motiv for å etablere
interkommunalt samarbeid at det skal byggjast opp større
og meir berekraftige fagmiljø. Departementet legg til grunn
at dette kan styrkje rettstryggleiken ved at betre fagkompetanse
hos avgjerdstakarane gjer det meir sannsynleg at det blir teke materielt
rette avgjerder.
Departementet har komme til at eit statleg pålegg om å etablere
vertskommunar ikkje er tenleg. Det er her mellom anna lagt stor
vekt på at høyringsfråsegnene sett under
eitt gir uttrykk for betydeleg motstand mot dette.
Sjølv om eit eventuelt statleg pålegg om å etablere
vertskommunesamarbeid ville vere motivert ut frå at det
vart sett på som nødvendig for å sikre
eit tilfredsstillande tenestetilbod til innbyggjarane, reiser det
prinsipielle spørsmål om forholdet mellom staten og
kommunesektoren. Eit statleg pålegg om samarbeid om oppgåver
og myndigheitsutøving der det er kvar enkelt kommune som
står politisk og rettsleg ansvarleg overfor innbyggjarane,
vil mellom anna kunne gjere ansvarsfordelinga mellom stat og kommune
utydeleg.
På bakgrunn av at det i det konkrete tilfellet ville kunne
bli oppfatta som eit svært sterkt inngrep i autonomien
til ein kommune, vil det også kunne vere eit lite tenleg
utgangspunkt for eit samarbeidsforhold. Etter ei samla vurdering
av dei prinsipielle og praktiske utfordringane ein heimel for statleg
pålegg ville innebere, føreslår departementet
at det ikkje blir teke inn ein heimel for statleg pålegg
om vertskommunesamarbeid.
Når det gjeld forholdet mellom dei allmenne føresegnene
i kommunelova om interkommunalt samarbeid og føresegnene
i særlovgivinga om kommunale oppgåver, er det
lagt vekt på å etablere ein klarare rettstilstand
enn i dag. I dag er det slik at det i prinsippet må finnast
heimel i kvar enkelt særlov for at ein kommune skal kunne
delegere avgjerdsmakt til andre kommunar eller til interkommunale
einingar. Særlovgivinga er sjeldan klar med omsyn til dette spørsmålet.
På bakgrunn av dette er det føreslått å ta inn
ei såkalla "generalføresegn" om dette i kommunelova.
Føresegna gir ein generell heimel for å leggje oppgåver
som kommunane har gjennom særlov, til dei interkommunale
einingane som departementet føreslår i proposisjonen
- det vil seie ein vertskommune, med eller utan ei folkevald nemnd.
For oppgåver, avgjerdsmakt og verksemd som er regulert
i særlov, men som ikkje er utøving av offentleg
myndigheit i snever forstand, legg departementet til grunn at det
ikkje er påkravd med ein særskild heimel i særlova
for at ein kommune skal kunne delegere myndigheita til ein annan
kommune i eit vertskommunesamarbeid. For å unngå tvil
er dette likevel gjort. Sjå lovforslaget § 28 a.
Når det gjeld spørsmålet om å overlate
myndigheit til andre einingar - som selskap osv. - er det ikkje føreslått
noka endring. Spørsmålet om kommunane kan overlate
oppgåver og avgjerdsmakt til selskap osv., vil derfor framleis
vere avhengig av ei tolking av kvar enkelt særlov.
Dei lovmessige og lovtekniske grepa som er gjort i proposisjonen,
går i hovudsak ut på at det i tillegg til kommunelova § 27
- som er den allmenne føresegna om interkommunale styre
- blir gitt tilbod om ein ny modell for interkommunalt samarbeid.
Det blir føreslått å ta inn i kommunelova
føresegner om "vertskommunar". Det blir føreslått
to typar vertskommuneordningar - ein med eit felles folkevalt organ
og ein utan. Skiljet vil ha avgjerande konsekvensar for kva myndigheit
som kan overlatast til vertskommunen. Vertskommunesamarbeidet i
seg sjølv vil ikkje utgjere eit eige rettssubjekt.
Kommunelova § 27 er historisk og i hovudsak tenkt å vere
ein modell for driftsprega (forretningsprega) oppgåver.
Paragrafen har ikkje vore forma med sikte på samarbeid
om kommunale kjerneoppgåver og myndigheitsutøving.
Slik departementet ser det, er han ueigna til begge delar.
Den delen av § 27 som var meint å vere
eit tilbod for organisering av forretningsprega verksemd, vart etter
oppfatninga til departementet gjord overflødig ved etableringa
av lova om interkommunale selskap. Departementet tek sikte på at
den delen av § 27 som representerer ein mogleg
organisasjonsmodell for forvaltningsoppgåver, blir erstatta
av den modellen for vertskommunesamarbeid som er føreslått
i proposisjonen.
Departementet har likevel komme til at § 27
inntil vidare bør bli ståande. Bakgrunnen for
dette er at det knyter seg ei viss usikkerheit til lova om interkommunale
selskap i forhold til statsstøttereglane i EØS-avtalen.
Departementet tek sikte på å gjennomføre
eit lovutgreiingsarbeid om lova om interkommunale selskap ut frå denne
problemstillinga. Inntil det er gjort, bør ein behalde § 27,
slik at dei verksemdene som i dag er organiserte med basis i § 27,
ikkje blir "tvinga" over i ein selskapsmodell der desse forholda ikkje
er avklarte.
Om det kan delegerast oppgåver og myndigheit til ein
vertskommune der behandling av saka krev at det blir henta inn opplysningar
som kjem inn under teieplikta, vil vere avhengig av om gjeldande
føresegner om teieplikt gir høve til det.
Departementet legg til grunn at behandling av informasjon som
det er teieplikt for, i eit interkommunalt samarbeid må skje
innanfor føresegnene som gjeld i dag om teieplikt. Det
er vidare lagt til grunn at dei innskrenkingane som ligg i teiepliktreglane,
i praksis ikkje vil gjere etablering av slikt samarbeid vanskeleg,
ettersom det ikkje er lagt opp til utveksling av informasjon utover
dei innskrenkingane som følgjer av gjeldande lovgiving
om teieplikt.
Det blir vidare lagt til grunn at personopplysningslova og helseregisterlova
vil gjelde for ein kommune som er vertskommune.
I situasjonar der oppgåver og myndigheit skal overførast
frå ein kommune til ein annen, må det alltid avklarast
om overføringa er ei verksemdoverdraging eller ikkje.
Vertskommunen vil vere arbeidsgivar der det blir tilsett nytt
personell for å handtere oppgåver som følgjer
av at eit vertskommunesamarbeid er etablert.
Hvis overføringa rettsleg sett må betraktast
som ei verksemdoverdraging etter arbeidsmiljølova kapittel
16, vil vertskommunen likevel ikkje stå fritt til å dekkje
behovet for arbeidskraft gjennom tilsetjing eller innleige. Ved
verksemdoverdraging skal arbeidstilhøvet til dei arbeidstakarane
som tidlegare har utført det aktuelle arbeidet, overførast
til vertskommunen, med same lønns- og arbeidsvilkår,
jf. arbeidsmiljølova § 16-2.
Der det blir gjort endringar i vertskommunesamarbeidet som inneber
redusert behov for arbeidskraft i vertskommunen - til dømes
ved at ein eller fleire samarbeidskommunar trekkjer seg ut av samarbeidet -
vil rettane til dei tilsette vere avhengig av dei allmenne reglane
i aml. kapittel XII.
Departementet legg til grunn at vertskommunen må etablere
ei arkivordning som tilfredsstiller krava i arkivlova. Dette inneber
mellom anna at vertskommunen her som elles har ansvar for ei tilfredsstillande dokumentbehandling,
og at allmenta vil ha rett til dokumentinnsyn innanfor ramma av
offentleglova og forvaltningslova.
Det vil vere nødvendig å regulere nærmare
dei ulike elementa i arkivordninga i den avtalen for vertskommunesamarbeid
ein skal inngå.
Dersom det skulle vere behov for å regulere nærmare
bestemte forhold knytte til arkivløysingar i samband med
vertskommunesamarbeid, legg departementet til grunn at det vil vere
mest tenleg at dette skjer gjennom forskrift om offentlege arkiv
som er gitt med heimel i arkivlova.
Statlege tilsynsorgan driv i dag med heimel i lov tilsyn med
verksemda til kommunane på mange område. Kjerneelementa
er kontroll, vurdering og reaksjon.
Der ei oppgåve er delegert til ein vertskommune, får
ein spørsmålet om kva for ein kommune statlege tilsyn
eventuelt skal føre tilsyn med - vertskommunen eller samarbeidskommunen.
Dersom vertskommunen let vere å utføre oppgåva
slik det står i lovgivinga, kjem i denne samanhengen også spørsmålet opp
om kva for ein kommune eventuelle pålegg skal rettast til.
Tilsynet må i utgangspunktet rettast mot den som er
ansvarleg for oppgåva etter lova, og eventuelle pålegg
må rettast mot denne. Dersom andre enn den kommunen som
er ansvarleg etter lova (samarbeidskommunen) skal bli ansvarleg
for eit pålegg som er gitt av tilsynet, krev det både
spesiell grunngiving og spesiell heimel.
Der ei oppgåve er delegert til vertskommunen, vil tilsynet
måtte ha tilsvarande rett til innsyn i saksdokumenta til
vertskommunen som i samarbeidskommunen. Det same gjeld rett til å krevje
opplysningar, og tilgang til institusjonar og anlegg som høyrer
til vertskommunen. Departementet føreslår slik heimel
i § 28 k.
Når det gjeld oppfølging og kontroll med statlege tilskotsordningar
i samband med eit vertskommunesamarbeid, vil føresegna
i kommunelova i § 59 gjelde både for
vertskommunen og dei andre kommunane som deltek i vertskommunesamarbeidet.
Føresegna gir heimel for departementet til å krevje
opplysningar om enkeltsaker eller sider av verksemda til kommunen
og fylkeskommunen. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale
og fylkeskommunale saksdokument. Departementet legg til grunn at
denne føresegna vil dekkje det nødvendig innsynsbehovet
i samband med oppfølging og kontroll av tilskotsordningar.
Komiteen slutter seg til
de avgrensninger som er gjort i lovarbeidet og til siktemålet
med lovframlegget. Forslaget om å ta inn en generell hjemmel
i kommuneloven for å kunne legge oppgaver som kommunene
har gjennom særlov, til interkommunale enheter, representerer
en viktig forenkling og åpner for nye, gode samarbeidsløsninger. Komiteen mener det er viktig å legge
til rette for at det på flere områder kan etableres
større og sterkere fagmiljø, noe som også representerer
en styrking av rettssikkerheten.
Komiteen ser at interkommunalt samarbeid kan
by på utfordringer knyttet til lokaldemokratisk medvirkning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at de
mange fordelene ved slikt samarbeid langt overgår eventuelle
svake sider. Med de foreslåtte organisasjonsmodeller styrkes
også mulighetene for en bredere og bedre politisk styring.