1.1 Sammendrag

1.1.1 Bakgrunn

Proposisjonen inneholder forslag til nødvendig lovgrunnlag for å sikre ivaretakelse av de fleste nye oppgaver som fylkeskommunene skal overta fra 2010.

Proposisjonen er en oppfølging av St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid og inneholder ytterligere utredninger og konkretisering av de oppgavene som i meldingen ble varslet overført til folkevalgt, regionalt nivå.

Utgangspunktet for meldingen var å legge grunnlaget for en hensiktsmessig forvaltningsstruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Dette er viktige forutsetninger for et funksjonelt og effektivt styringssystem.

Stortinget behandlet meldingen 10. mai 2007 på grunnlag av Innst. S. nr. 166 (2006–2007). Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen ga sin støtte til Regjeringens målsettinger for reformen og den skisserte prosessen for vurdering av regional inndeling. I all hovedsak støttet flertallet i komiteen også forslagene til endret oppgavefordeling.

Gjennom forvaltningsreformen er det et mål å desentralisere makt og myndighet. Ved å legge ytterligere ansvar for utviklingspregede regionale virkemidler og oppgaver til fylkeskommunene, som allerede har ansvar for regional utvikling, blir mulighetene bedre for helhetlige prioriteringer og samordning mellom ulike sektorer. Vellykkede utviklingsstrategier må ta utgangspunkt i hvert fylkes unike ressurser og forutsetninger, og fordrer et nært samarbeid mellom fylkeskommunene, næringslivet og kommunene. Regjeringen vil legge til rette for at regionale fortrinn kan utnyttes og videreutvikles.

Når fylkeskommunene får styrket sin posisjon med en bredere oppgaveportefølje, forventer departementet at dette i seg selv vil føre til god samordning mellom de ulike oppgavene. Fylkesmannen og andre regionale statsetater skal fortsatt ha forvaltningsansvaret for en del oppgaver som har betydning for regional utvikling og tjenesteproduksjon. Departementet legger til grunn at det også i tilknytning til dette etableres gode samhandlingsrutiner mellom regionale statsetater og fylkeskommunene.

1.1.2 Høringsrunden

Kommunal- og regionaldepartementet sendte 26. februar 2008 ut et samlet høringsnotat om nye oppgaver til det folkevalgte, regionale nivået. Høringsnotatet omhandler oppgaver på åtte av departementenes fagområder. Det ble derfor en bred høring med mer enn 800 adressater. Det kom inn ca. 190 høringsuttalelser.

Synspunkter fra høringsinstansene til det enkelte fagområde er oppsummert i proposisjonen.

1.1.3 Regional inndeling

I St.meld. nr 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid ble det presentert tre alternative modeller for regional inndeling.

• 1. Forsterket fylkesmodell, hvor regioninndelingen i all hovedsak ville tilsvare dagens fylkesinndeling.

• 2. Mellommodell, som ville innebære et middels antall regioner.

• 3. Regionmodell, som i stor grad ville tilsvare en landsdelsinndeling.

Det har vært en forutsetning for forvaltningsreformen at kommunesammenslutninger skal være frivillige, slik det ble vedtatt av Stortinget i 1995. Det har videre vært et utgangspunkt for reformen at det også i framtiden kommer til å være en kommunestruktur med mange og relativt små kommuner, og at kommunene skal beholde sin brede og allsidige oppgaveportefølje. Videre har det vært en forutsetning at reformen ikke skal føre til sentralisering innad i regionene. Regjeringen legger i utgangspunktet generalistkommunesystemet til grunn for organiseringen av kommunesektoren.

Fylkeskommunene og kommunene ble invitert til å fatte vedtak om forslag til inndeling i to omganger. Ti av fylkestingene og Oslo bystyre ønsket pr. 30. april 2008 en forsterket fylkesmodell, mens fem fylkesting vedtok en regionmodell. Tre av fylkestingene fattet ikke vedtak om valg av modell i denne siste runden. I første runde vedtok to av disse tre en forsterket fylkesmodell, mens det siste fylkestinget vedtok en regionmodell. Legges de foreløpige vedtakene til grunn for de tre, ønsker 12 fylkesting og Oslo bystyre en forsterket fylkesmodell, og seks fylkesting ønsker en regionmodell. Dette er en klar endring i standpunktene i forhold til de foreløpige vedtakene fra våren 2007, da 11 av fylkestingene ønsket en regionmodell, selv om tre av fylkestingene forutsatte flere oppgaver.

Vedtakene er ikke sammenfallende på en slik måte at de gir grunnlag for å endre fylkesgrenser på frivillig basis. Dermed ser ikke Regjeringen at det er grunnlag for å ta initiativ til å endre fylkesinndelingen.

En forsterket fylkesmodell ligger dermed til grunn for forvaltningsreformen. Det blir ingen sammenslåing av fylker fra 2010. Dette innebærer imidlertid ingen endring i Regjeringens politikk knyttet til eventuelle initiativ fra fylker som selv ønsker å slutte seg sammen.

Styringsutfordringene på tvers av fylkesgrensene er særlig store i hovedstadsområdet. Regjeringen mener det er nødvendig å treffe vedtak om pålagt plansamarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Dette er det ene av fire alternativer for bedre samordning og styring som ble skissert både i St.meld. nr. 12 (2006–2007) og St.meld. nr. 31 (2006–2007) Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion. Hovedstadsmeldingen.

1.1.4 Statlig styring og dialog med fylkeskommunene

I proposisjonen gis det en beskrivelse av samhandling og styringsrelasjon mellom stat og fylkeskommuner. Det vurderes hvordan dette kan utvikles videre ut fra fylkeskommunenes styrkede rolle som regional utviklingsaktør etter 2010, og reformens mål om en mer effektiv og helhetlig regional forvaltning.

Regjeringens mål er å legge til rette for en sterk og effektiv kommunesektor som er en sentral aktør i samfunnsutviklingen lokalt og regionalt, og som kan gi innbyggerne gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse samtidig som den enkeltes rettssikkerhet ivaretas. Utfordringen for utforming av den statlige styringen er å begrense de stramme styringsgrepene og heller benytte dialog og veiledning der dette er mulig. Ulike sektorer vil ha ulik grad av styringsbehov, avhengig av oppgavens karakter. Noen oppgaver vil måtte følges med relativt sterk grad av styring.

Det er et omfattende og godt samarbeid mellom fylkeskommunene og staten og det finnes en rekke arenaer for dialog og samhandling.

En styrking av samordningen regionalt vil kunne motvirke sektoriseringen og bidra til bedre løsninger til beste for innbyggerne, frivillig sektor, næringslivet og kommunene. Sterkere vekt på dialogbasert samhandling vil også gi en merverdi i form av bedre utnyttelse av lokale og regionale utviklingsmuligheter og ressurser.

I tiden framover må det fokuseres på videre utvikling av samhandlingsformer, dialog og læring mellom staten og fylkeskommunene innenfor den enkelte sektor. Den videre utviklingen av samhandlingen og dialogen på det regionale plan er også viktig. I denne sammenheng vil det være viktig å fokusere på problemstillinger og temaområder som krysser sektorgrensene, og se etablerte og eventuelle nye samhandlings- og dialogarenaer i sammenheng. Det er utfordringer knyttet til samordning av ulike områder både på statlig og på fylkeskommunal side.

Regionale planprosesser med grunnlag i ny plandel i plan- og bygningsloven forventes å bli en svært viktig arena for samarbeid og samhandling mellom fylkeskommunene, regional stat, kommunene, næringslivet og frivillige organisasjoner.

Som følge av det delte eierskapet til Innovasjon Norge opprettes det et samarbeidsforum hvor oppdragsgivende departementer og fylkeskommuner kan møtes. Samarbeidsforumet vil være en arena hvor departementer og fylkeskommuner kan samkjøre nasjonale og regionale mål og ambisjoner for og med Innovasjon Norge. Forumet bør være en arena for forankring av Innovasjon Norges strategiske retning, samt legge rammer for Innovasjon Norges ulike oppdrag.

1.1.5 Fylkeskommunenes internasjonale rolle

En ny undersøkelse av EØS-avtalens konsekvenser for kommunesektoren viser at forholdet til EU gjennom EØS-avtalen blir stadig viktigere for kommunene og fylkeskommunene, men at kommunesektoren i liten grad medvirker i prosessene der denne politikken utformes og konkretiseres.

En styrket kobling mellom sentralt, regionalt og lokalt nivå kan bidra til en mer effektiv norsk europapolitikk, en europapolitikk som orienteres mot de for Norge viktigste sakene samt en europapolitikk som ivaretar en god samfunnsmessig forankring av politikkens innhold.

Gjennom forvaltningsreformen overføres oppgaver som styrker fylkeskommunene som regionale utviklingsaktører. Disse oppgavene kan også styrke fylkeskommunenes rolle i det internasjonale samarbeidet, gjøre dem til en ressurs for kommuner som ønsker å engasjere seg internasjonalt og gi viktige bidrag til gjennomføringen av Norges internasjonale arbeid.

Kommunesektoren har gjennom sin deltakelse i europeiske interesseorganisasjoner, hvor flere norske lokal- og regionalpolitikere innehar ledende posisjoner, tilgang til viktige kanaler for å hente informasjon og muligheter til å påvirke EU-politikk. Dette gir innflytelse utover de formelle arenaene EØS-avtalen gir Norge. Samtidig er det behov for en bredere forankring og sterkere forpliktelse i hele det kommunale Norge når det gjelder EØS-avtalens innhold.

Det er viktig at fylkeskommunene aktivt tar disse arenaene i bruk slik at kommunesektoren sikres best mulig medvirkning på politikkområder som har store konsekvenser for regioner og lokalsamfunn. En slik deltakelse vil også bidra til oppnåelse av målene som er satt for europapolitikken.

1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Tore Hagebakken, Silvia K. Kosmo, Inger Løite, Arild Stokkan-Grande og Karin Yrvin, fra Sosialistisk Venstreparti, Rolf Reikvam, fra Senterpartiet, Anna Ceselie Brustad Moe, og fra Venstre, Vera Lysklætt, mener Regjeringens forslag til lovgrunnlag for forvaltningsreformen godt ivaretar føringene i Innst. S. nr. 166 (2006–2007) om Regionale fortrinn – regional framtid.

Flertallet støtter Regjeringen i at forsterket fylkesmodell legges til grunn for den regionale inndelingen og at det sentralt fra ikke tas initiativ til å endre fylkesinndelingen. Flertallet har merket seg at dette også er i samsvar med hva flertallet av landets fylkeskommuner, inkludert Oslo bystyre, i dag går inn for. Flertallet vil imidlertid understreke, slik Regjeringen også gjør, at dette ikke endrer politikken med hensyn til fylker som skulle ønske sammenslåing. Som med primærkommunene, legges frivillighetslinjen til grunn.

Flertallet er enig i at forsterket fylkesmodell nødvendiggjør vedtak om pålagt plansamarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune.

Flertallet er også positiv til at forsøk knyttet til enhetsfylkemodellen vurderes gjennomført eller videreutviklet på regionalt nivå etter at forvaltningsreformen er implementert i 2010, for å vinne nye erfaringer.

Flertallet vil understreke viktigheten av Regjeringens fokus på dialog og samhandling mellom forvaltningsnivåene. At fylkeskommunene nå vil få et betydelig eierskap i Innovasjon Norge og at det etableres et samarbeidsforum for eierne, er ett eksempel på bedre samordning – og sterkere lokal forankring – av strategier og satsinger nasjonalt og regionalt som oppnås gjennom forvaltningsreformen.

Flertallet mener oppgavene som foreslås overført til fylkeskommunene representerer en betydelig styrking av det regionale folkevalgte nivået og dets muligheter til å drive et aktivt og helhetlig utviklingsarbeid. Flertallet er samtidig positivt til at Regjeringen vil se nærmere på om ytterligere oppgaver innenfor områdene miljø og landbruk best kan forvaltes av fylkeskommunene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim og Ib Thomsen, og fra Høyre, Kari Lise Holmberg og Bent Høie, mener at det i et lite land som Norge er tilstrekkelig med to forvaltningsnivåer, stat og kommune. Disse medlemmer vil derfor avvikle fylkeskommunen som forvaltningsnivå, og fordele oppgavene mellom de to resterende forvaltningsnivåene. Fylkene som geografiske stortingsvalgkretser blir ikke berørt av dette. Etter at helseregionene kom i 1999, har ikke fylkene hatt noen oppgaver som kan rettferdiggjøre dette mellomnivået, og det har derfor vært stor debatt om fylkenes fremtid. Fylkeskommunenes styrke etter 2002 har vært som eier og driver av videregående opplæring, og det er etter disse medlemmers mening ikke en oppgave som er tilstrekkelig til å opprettholde et direkte folkevalgt mellomnivå.

Disse medlemmer viser til at Regjeringens regionsreform var mislykket, og at forslagene i den fremlagte forvaltningsreformen heller ikke vil styrke lokalt selvstyre eller lokaldemokratiet. Tvert imot mener disse medlemmer at Regjeringens forslag vil innebære en svekkelse av lokaldemokratiet og kommunenes mulighet til å utvikles ut ifra lokale forutsetninger og behov.

Disse medlemmer mener Regjeringen undervurderer kommunenes evne og vilje til å ta ansvar for utviklingen i kommunene, og kommunenes ønske om å ta sitt forvalteransvar på alvor i tråd med fremtidige generasjoner interesser og behov. Disse medlemmer mener forslagene fra Regjeringen føyer seg inn i en lang rekke av forslag som fører til reduserte muligheter for kommunene til å styre i egen kommune.

Disse medlemmer mener den rød-grønne regjeringen innskrenker kommunenes bestemmelsesrett for eksempel ved å stramme inn byggeforbudet i 100-metersbeltet over hele landet, gjøre regionale planer bindende og innføre forbud mot kjøpesentre over 3 000 m2. Disse medlemmer viser videre til at ny markalov er under arbeid, og at mye tyder på at markagrensen blir definert i loven uten at berørte kommuner er involvert i forkant. Inntektssystemet straffer folkerike kommuner med store oppgaver, og det er innført økt krav om å innføre eiendomsskatt for å få skjønnsmidler.

Disse medlemmer viser til proposisjonens forslag om å gjøre fylkeskommunen til en del av viltforvaltningen, og vil stemme imot forslaget.

Disse medlemmer viser til at de i Innst. S. nr. 166 (2006–2007) beskrev helhetlige alternativ til Regjeringens forslag og fremmet en rekke forslag for å ivareta dette.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer gå imot forslagene i proposisjonen og fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om å etablere en ny forvaltningsstruktur med bare to folkevalgte nivåer, stat og kommune."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker større og sterkere kommuner. Det er imidlertid ikke en forutsetning for disse medlemmers tonivåmodell.

Disse medlemmer ønsker at den enkelte kommune skal få bedre styring med egen økonomi ved selv å forvalte sine inntekter utover grunnleggende velferdstjenester, og skal ikke bli pålagt oppgaver fra staten uten at finansieringen av disse oppgavene er sikret.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen avvikle dagens rammefinansieringssystem og erstatte dette med et nytt system for direkte statlig stykkprisfinansiering av grunnleggende velferdstjenester som helse, omsorg, grunnskole, videregående utdanning samt sosiale tjenester."

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til Høyre/sentrum-regjeringens arbeid for å styrke det lokale selvstyret. For eksempel ble øremerkede ordninger redusert gjennom hele perioden, det ble presisert overfor fylkesmannen at de ikke skulle stille samme krav som før til innføring av eiendomsskatt, plan- og bygningsloven ble forenklet og det ble igangsatt forsøksordninger for at kommunene skulle kunne overta oppgaver fra stat/fylke, i henhold til forsøksloven. Landet rundt er det rapportert om vellykkede forsøk, det være seg Trondheims erfaringer med kommunalt barnevern eller Båtsfjords ansvar for hele skoleløpet. Videre ble forskrifter overfor kommunene forenklet og kommunenes frihet og ansvar som skoleeiere ble styrket. Disse medlemmer konstaterer at ideologiske kjepphester er viktigere for den rød-grønne regjeringen enn gode tilbud for brukerne av tjenestene.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringen høsten 2006 la fram stortingsmeldingen om forvaltningsreformen; Regionale fortrinn – regional framtid (St.meld. nr. 12 (2006–2007)). Stortingsmeldingen la etter dette medlems mening ikke opp til en omfattende demokratireform for ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Stortingsmeldingen inneholdt en plan for overføring av noen oppgaver innenfor samferdsel, kultur, næringsutvikling, forskning landbruk og miljø, fra stat og til fylkes- eller regionsnivå. Denne overføringen av oppgaver vil styrke fylkes- eller regionnivået, men er langt fra tilstrekkelig for å sikre en framtidig forvaltningsorganisering med de tre folkevalgte nivåene kommune, fylke/region og stat.

Dette medlem ønsket blant annet å overføre flere og mer omfattende oppgaver enn det Regjeringen varslet i stortingsmeldingen på områder som næringsutvikling, samferdsel og kultur. Dette medlem konstaterer at den varslede demokratireformen endte kun med en justering av dagens fylkeskommune. Dette medlem mener det ikke var samsvar mellom målene for reformen og de oppgavene Regjeringen har vært villige til å overføre.

Dette medlem registrerer at man i proposisjonen har gått bort fra en overføring av oppgaver til regionene og isteden overfører oppgaver til fylkeskommunene. Dette medlem viser til at et flertall av høringsuttalelsene foretrekker en forsterket fylkesmodell som modell for "regional inndeling" heller enn en mellommodell eller regionmodell. Dette medlem er ikke overrasket over dette, ettersom stortingsmeldingen ikke varslet tilstrekkelig overføring av oppgaver til mellomnivået til at det la grunnlag for noen sammenslåing av fylkeskommuner.

Dette medlem viser til at svært mange av oppgaveoverføringene behandles i andre prosesser som det enkelte fagdepartement selv håndterer. De omtales imidlertid kort også i Ot.prp. nr. 10 (2008–2009). Dette dreier som om følgende områder: folkehelse, samferdsel, regionale forskningsfond, grunnskoleopplæring for voksne, kulturfeltet, enkelte av oppgavene innen miljøvernområdet, regionale innovasjonsselskaper og landbruks- og matområdet.

Dette medlem mener oppgaveoverføringen fra stat til fylke er beskjeden. Reformen medfører ingen vesentlig desentralisering av oppgaver og slik heller ingen særlig styrking av fylkeskommunen som regional utviklingsaktør.

Dette medlem viser til sine tidligere merknader om overføring av oppgaver på de forskjellige områdene i Innst. S. nr. 166 (2006–2007).

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre mener fortsatt at det bør overføres flere oppgaver fra staten til fylkeskommunene. Derfor fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen åpne for forsøk med oppgaveoverføring fra stat til fylkeskommuner, og til fylkeskommuner i samarbeid."