Forsvaret er på god vei med å omstille
sin virksomhet. Stortinget har gjennom behandling av Innst. S. nr. 234
(2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004) gitt føringer
for den videre moderniseringen av Forsvaret for perioden 2005-2008.
Hovedmålet med moderniseringen og omstillingen er å øke
Forsvarets operative evne. Målet er å etablere et
forsvar som er bedre i stand til å reagere raskt med relevante
kapasiteter, for å håndtere uforutsigbarhet innenfor
et bredt oppgavespekter både nasjonalt og internasjonalt.
Forsvaret må være i stand til å levere operativ
evne med kapasiteter best mulig tilpasset den aktuelle situasjon.
Dette gir handlefrihet og fleksibilitet til å kunne håndtere
et mer sammensatt trussel- og risikobilde.
Det gjenstår fremdeles viktige steg
i moderniseringen av Forsvaret, men gjennom omleggingen har Forsvaret
lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift til investering,
og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet. Resultatet
er økt operativ evne og forbedret stridsevne og kampkraft.
I dag er evnen til å samvirke og operere med styrker fra
andre land i henhold til definerte krav til reaksjonstid og anvendelighet,
hjemme og ute, forbedret for alle forsvarsgrenene.
Store deler av Forsvarets personell er blitt
berørt, enten ved at arbeidsplassene deres har falt bort
eller ved at virksomheten har blitt omorganisert. Det er en betydelig
utfordring for både Forsvaret som organisasjon og for den
enkelte ansatte å implementere omstillingen samtidig som
kritiske aktiviteter skal opprettholdes. Fremdriften i omstillingen
er avgjørende for at frigjorte ressurser kan omdisponeres
slik et bredt flertall i Stortinget har sluttet seg til.
Omleggingen av forsvarssektoren har så langt
gått etter planen på de aller fleste områder.
I perioden fra 2002 er det blitt gjennomført betydelige
strukturtiltak og nye tiltak er under implementering frem mot 2008. Tiltakene
har vært bredt forankret i Stortinget gjennom behandlingen
av Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001)
og Innst. S. nr. 232 (2001-2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001-2002)
for langtidsperioden 2002-2005, samt Innst. S. nr. 234 (2003-2004),
jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), når det gjelder den videre moderniseringen
av Forsvaret i langtidsperioden 2005-2008. Det vises i denne sammenheng
også til St.meld. nr. 39 (2003-2004) om Samfunnssikkerhet
og sivilt-militært samarbeid.
Forsvaret er i all hovedsak i rute i forhold
til å kunne nå alle de sentrale omstillingsmålene.
Omstillingsmålene i Forsvaret for perioden 2002-2005 ligger
fast. Realiseringen av disse målene er avgjørende
for den pågående kvalitetshevingen av Forsvaret.
Ved siden av å utvikle den operative
strukturen, skal Forsvaret innen utgangen av 2005 ha spart minimum
2 mrd. kroner på drift sammenlignet med et alternativ med
utgangspunkt i år 2000, uten omlegging. Årlig drift
av Forsvarets militære organisasjon i 2005 er forutsatt å utgjøre
maksimalt 19,8 mrd. kroner. Dette vil oppfylle målet om å redusere
driftsbudsjettet med 2 mrd. kroner sammenlignet med et alternativ
uten omlegging. Videre skal Forsvaret innen utgangen av 2005 ha
redusert bemanningen med minimum 5 000 årsverk, eller ca.
24 pst. Forsvarets øverste ledelse reduseres med 50 pst.,
i tråd med Stortingets vedtak tilknyttet behandlingen av
Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2001-2002). Ved
utgangen av 2004 var bemanningen i forsvarssektoren redusert med
4 192 årsverk i forhold til september 2000. Utrangeringen
av eiendom, bygg og anlegg går som planlagt, og Forsvaret
vil med stor grad av sikkerhet nå målsettingen
om å redusere med 2 mill. kvm ned til 4 mill. kvadratmeter,
innen utgangen av 2005. Forsvaret hadde ved utgangen av 2004 redusert
antall kvadratmeter i bruk med 1,74 mill. kvadratmeter.
Ikke minst som et resultat av et målbevisst
arbeid for å nå omstillingsmålene, har
beløpet som er brukt på investeringer i forsvarssektoren, økt
markert. I de senere år er beløpet økt
fra 6,4 mrd. kroner i 2000 til 9,4 mrd. kroner i 2004, jf. figur
2.2. Også i 2005 vil det prioriteres betydelige
midler til materiellinvesteringer. Ressursene prioriteres til etablering
og modernisering av den vedtatte styrkestrukturen. Målrettet
bruk av investeringsmidlene for å styrke Forsvarets operative evne
har vært prioritert. Kvalitet er blitt prioritert fremfor
kvantitet.
Alle pålagte organisasjonsendringer
er gjennomført. Forsvarets styrkestruktur bygges opp med
kapasiteter og personell som vil kunne løse oppgaver både
hjemme og ute, slik at de vil gi gjensidig forsterkende effekter
i løsningen av de ulike oppgavene.
Forsvaret er inne i det siste året
av inneværende langtidsperiode, samtidig som det har startet
første året i den nye perioden. Realiseringen
av ytterligere omstillingsmål som er fastsatt for perioden
2005-2008, er allerede igangsatt. Minimum 2 mrd. 2004-kroner skal forskyves
fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet
og materiellinvesteringer, sammenlignet med 2004-nivået.
Av dette skal netto minimum 600 mill. kroner frigjøres
fra Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO). Antall årsverk
i Forsvarets militære organisasjon skal bringes ned til
anslagsvis 15 000 (eksklusive gevinster knyttet til den videre moderniseringen av
FLO), Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg (EBA) skal reduseres
til maksimalt 3,5 mill. kvm og husleieutgiftene pr. kvadratmeter
skal reduseres med inntil 20 pst. Disse økonomiske og administrative
delmålene skal gjennomføres snarest mulig, og
senest innen utgangen av 2008.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at Forsvaret på slutten av 1990-tallet befant
seg i en dyp strukturell krise. Det gamle invasjonsforsvaret fra
den kalde krigens dager var dårlig tilpasset det nye trusselbildet
og endringene i våre nærområder. Dette
i tillegg til at Forsvaret ikke lenger fikk investeringsstøtte
fra NATO. Lønns- og driftsutgiftene var i ferd med å ta helt
overhånd. Vedtak fra 1990-tallet om bl.a. personellreduksjoner
var ikke fulgt opp. Det var ikke samsvar mellom struktur og økonomiske
rammer, og den operative evnen var lav.
Flertallet vil videre vise til
Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001) fra
regjeringen Stoltenberg. Stortinget vedtok i juni 2001 bl.a. følgende
modernisering av Forsvaret:
"- Kvalitet foran kvantitet. Robuste mobile enheter som
raskt kan bevege seg fra ett sted til et annet og kan reagere raskt
med relevant kapasiteter, for å håndtere uforutsigbare
hendelser innenfor et bredt spekter nasjonalt og internasjonalt.
Vedtaket medførte omfattende nedlegginger av forsvarsanlegg
og konsentrasjon av styrker.
- Salg av 2 mill. m2
bygg- og arealmasse det ikke lenger var bruk for. Ved utgangen av
2004 var antall m2 redusert med 1,74 mill. m2.
- Bedret
balanse mellom drift og investeringer ved å spare 2 mrd.
til drift innen utgangen av 2005. Målet er oppfylt.
-
En redusert bemanning med 5000 årsverk innen utgangen av
2005. Status ved utgangen av 2004 var 4.192 årsverk."
En ytterligere justering ble foretatt i Innst.
S. nr. 232 (2001-2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001-2002) der det ble inngått
et forlik mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre om 118 mrd. kroner for fireårsperioden.
Flertallet viser også til
Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), langtidsplanen
for 2005-2008.
Flertallet er opptatt av at omstillingsarbeidet
ferdigstilles i tråd med Stortingets vedtak. Flertallet vil imidlertid
understreke at forutsetningen for den største omstillingen
i offentlig sektor noensinne er god økonomistyring, gode
regnskapsrutiner, tilfredsstillende kommunikasjonslinjer vertikalt
og horisontalt og nødvendige politiske grep fra den politiske
ledelsen i Forsvarsdepartementet og fra Regjeringen.
Flertallet vil videre vise til
at en nødvendig forutsetning for en vellykket gjennomføring
av langtidsplanen for 2005-2008 er god kontakt med de ansatte og deres
organisasjoner i tråd med lover og avtaleverk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
det ikke har vært konsensus om omstillingen av Forsvaret
i Stortinget, og viser til sine merknader i Budsjett-innst. S. nr.
7 (2004-2005) og Innst. S. nr. 234 (2003-2004) for nærmere
begrunnelse for sitt syn.
Disse medlemmer merker seg at
det redegjøres for status i den pågående
omstillingsprosessen i Forsvaret, og at det forsikres om at de sentrale
omstillingsmålene vil bli nådd, selv etter merforbruket
i 2004 og årsakene til dette. Disse medlemmer stiller
seg derimot undrende til at styringsproblemene i 2004 ikke diskuteres
grundigere i forhold til omstillingen. Det er grunn til å stille
spørsmål ved hvorvidt omstillingen og dens krav
i seg selv kan ha medvirket til mangelfull kontroll og merforbruk.
Det synes for disse medlemmer åpenbart,
bl.a. med basis i FSJs redegjørelse i sin årsrapport,
at de særlige omstillingsutfordringene i FLO og Hæren
i 2004 sto ovenfor, innvirket på deres evne til og mulighet
for budsjettstyring. Disse medlemmer viser til Innst.
S. nr. 145 (2004-2005), som siterer Generalinspektøren
for Hæren (GIH) fra høringen i kontroll- og konstitusjonskomiteen,
21. februar 2005, der generalmajor Lars J. Sølvberg uttalte:
"(…) f.eks. at vi fra Hærens side
har hatt stor deltakelse både på Balkan, i Midtøsten
og i Sentral-Asia i 2004 av meget kompleks natur. Det er klart at
disse store oppgavene, sammen med en total reorganisering, har gjort
at inngangsdataene har vært ualminnelig kompliserte. Når
da systemene ikke er i stand til å avspeile disse endringene,
får vi åpenbart styringsvanskeligheter".
Disse medlemmer har merket seg
at GIH var alene i Forsvarets øverste ledelse om å ta
et umiddelbart, konkret initiativ for, gjennom en gransking av virksomhet
og disposisjoner i egen organisasjon, å finne årsaker
til det uventete merforbruket, som en forutsetning for å rette
feil og unngå gjentakelse, og disse medlemmer har
merket seg at dette initiativet verken er gitt honnør,
eller at Forsvarets militære eller politiske ledelse har ønsket å ta
del i kunnskapen, i dens arbeid med å finne årsaker
og rette mangler.
Disse medlemmer merker seg også at
departementet ikke inkluderer slitasje og omstillingstretthet i FLO
i sin orientering til Stortinget. I sin årsrapport vurderer
FSJ dette som en betydelig usikkerhetsfaktor i forhold til å holde
god økonomisk kontroll. I denne rapporten framgår
det også at store organisatoriske endringer i Hæren,
samtidig som nytt, felles forvaltningssystem ble implementert og
horisontal samhandling var under innføring, og totalt sett
medførte meget store styrings-, kapasitets- og kompetansemessige utfordringer.
Disse medlemmer merker seg kommentarene
til Norges offisersforbund i den åpne høringen,
18. mai 2005, der det bl.a. framholdes som relevant å vurdere om
den omfattende omstillingsprosessen - som prosess - har vært
i likevekt, og om den er gjennomført på basis av
en tilstrekkelig tidsplan, med en tydelig ledelse og med den nødvendige
koordinering. Disse medlemmer savner en vurdering
av disse sidene ved moderniseringsprosessen, og mener at det ville
kunne kaste lys over problemer med uhjemlet merforbruk i 2004.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet er overrasket over at viljen til selvransakelse
i forhold til den måten Forsvarets omstillingsprosess gjennomføres
på og tempoet i prosessen synes å være
svært liten. Disse medlemmer viser til at
selv om man ønsker omstilling, bør man ha vilje
til både å gjennomgå framdrift og gjennomføring
med et selvkritisk blikk. Disse medlemmer vil peke
på at et eksempel på dette er at man i FLO gjennomførte
en omfattende nedbemanning samtidig som det ble innført
systemendringer både i forhold til regnskap og internfakturering.
Dette bidro i seg selv til å gjøre prosessene
sårbare. Etablert nøkkelpersonell med god kunnskap
forsvant samtidig som helt nye systemer ble introdusert. Disse
medlemmer er av den oppfatning at dette tilsier at man burde ha
vært mer forsiktig med å nedbemanne så raskt
som man har valgt å gjøre.
Disse medlemmer mener også at
det er grunnlag for å spørre om man fjernet arbeidskraft
og personell før oppgavene faktisk forsvant, noe som igjen
førte til merarbeid på de gjenværende
ansatte og mer bruk av eksterne konsulenter med de ekstra kostnader
det innebar. Disse medlemmer vil i den sammenheng
vise til at en sammenlignende studie om det danske og norske forsvaret
viser at man i Norge har hatt dobbelt så høye
kostnader til ekstern arbeidskraft.