5.1 Samandrag

5.1.1 Innhaldet i reaksjonssystemet

Regjeringa meiner det er nødvendig å tenkje nytt når det gjeld barn og unge som gjer seg skuldige i kriminelle handlingar. Ein betre dialog og eit tettare samarbeid mellom relevante instansar er ein føresetnad for straffegjennomføring til det beste for barnet. Auka bruk av individuelt tilpassa vilkår i straffereaksjonar for lovbrytarar under 18 år er eit verkemiddel. Det føreset at hjelpeapparatet på ulike forvaltingsnivå og aktørane i straffesakskjeda prioriterer denne gruppa og tenkjer heilskap i oppfølginga.

Fengsel er særleg skadeleg for barn og unge. I straffelova av 20. mai 2005 som er vedteken, men ikkje sett i kraft fordi det må lagast ein spesiell del om dei enkelte straffeboda, er det bestemt at den som var under 18 år på handlingstidspunktet, kan bli dømd til fengsel utan vilkår berre når det er særleg påkravd. Ettersom det vil ta litt tid før straffelova av 2005 kan setjast i kraft, vil Regjeringa foreslå at ei tilsvarande avgrensing blir teken inn i den gjeldande straffelova. Regjeringa vil dessutan foreslå eit forbod mot at fengselsstraffa for desse lovbrytarane kan overstige 8 år. Vidare vil Regjeringa foreslå eit forbod mot å pågripe og fengsle personar under 16 år. Regjeringa meiner det er nødvendig å byggje opp fleire alternativ til fengsla, klargjere ansvarsforholda for barn og unge som bryt lova, sikre meir forpliktande rettar for barna og bryte ned det skarpe skiljet som har oppstått ved 15-års alder.

Straffegjennomføringa skal vere progressiv. I dette ligg at valet av straffereaksjon skal styrast av eit ønske om ikkje å bruke meir inngripande straff enn nødvendig, og at det skal vere ei utvikling i soninga. Reaksjonssystemet skal såleis byggje på ein trappetrinnstankegang. Påtalemakta skal ha store moglegheiter til å gi påtaleavkall og leggje bort sakene for dei yngste lovbrytarane slik at færre saker kjem for retten. Dersom det blir reist tiltale og saka går vidare til domstolen, er målet å redusere bruken av fengselsstraff overfor personar mellom 15 og 18 år til eit minimum. Både ved straffeutmåling og val av reaksjon skal målet vere å ikkje bruke eit strengare verkemiddel enn det som er strengt nødvendig. I dei få tilfella der fridomsstraff kan vere aktuelt, skal hovudregelen vere open soning, men slik at fridomsstraffa tidlegast mogleg blir erstatta av andre og mindre inngripande soningsformer som gjennomføring av straff i institusjon eller utanfor fengsel.

Regjeringa meiner at pågriping og fengsling av unge lovbrytarar under 18 år bør skje berre unntaksvis, og foreslår eit forbod mot bruk av fengsling av barn og unge under 18 år for meir enn ei veke om gongen. Sjølv om ein lengre fengslingsperiode for nokon under 18 år lett vil vere uforholdsmessig slik at vedkommande av den grunn må lauslatast, vil Regjeringa vurdere om det også bør setjast ei øvre grense for kor lenge nokon under 18 år kan bli sitjande i varetekt. Dette føreset ei endring av straffeprosesslova. Regjeringa meiner at det er viktig få på plass eigna fengslingssurrogat der barn ikkje blir haldne isolerte, og der personellet har relevant kunnskap og erfaring. Når det gjeld 15-åringar, foreslår Regjeringa eit fullstendig forbod mot pågriping og varetektsfengsling.

Dersom behovet for fengsling er til stades, skal hovudregelen vere bruk av fengslingssurrogat framfor fengsel når den sikta er under 18 år. Regjeringa ønskjer at barnevernsinstitusjonar i stor grad skal brukast som fengslingssurrogat. Ein vil vurdere å endre vilkåret om samtykke for plassering i institusjon eller kommunal bueining slik at Barne-, ungdoms- og familieetaten får ei plikt til å stille institusjonsplass til disposisjon dersom vilkåra etter barnevernlova er oppfylte. Det bør klargjerast kva verdi vilkåra etter barnevernlova skal ha i saker der retten finn at den unge anten må i varetektsfengsel eller få institusjonsplass, men der barnevernet meiner det ikkje er til det beste for den unge å vere på institusjonen. Vidare må det klargjerast kven som skal ha avgjerdsmakta når det gjeld graden av tvang, om låsing av dører osb. Gjeldande regelverk opnar for plassering i barnevernsinstitusjon som fengslingssurrogat. Regjeringa vil ta initiativ til ein gjennomgang av om denne ordninga blir brukt i stor nok grad. Målet med ein slik gjennomgang er å identifisere hindringar slik at ordninga kan utnyttast betre.

Gjennomføring av varetektsfengslinga er regulert av straffegjennomføringslova. Ettersom Noreg ikkje har eigne varetektsfengsel, blir den varetektsfengsla plassert i ordinære fengsel som også tek imot domsinnsette. Etter straffegjennomføringslova kan varetektsinnsette ikkje påleggjast andre innskrenkingar i fridommen enn det som er nødvendig for å sikre formålet med fengslinga eller for å sikre ro, orden og tryggleik i fengselet.

Regjeringa er svært skeptisk til bruken av isolasjon overfor dei yngste. Varetekt i isolasjon er spesielt belastande og utgjer ein risiko for den psykiske helsa til dei innsette. Dette gjer seg spesielt gjeldande for barn og unge. Derfor foreslår Regjeringa at straffeprosesslova blir endra slik at det blir lovfesta eit forbod mot at barn under 18 år kan utsetjast for fullstendig isolasjon i varetekt.

Reaksjonen frå samfunnet på lovbrot er viktig for å hindre vidare kriminell utvikling. Rask innsats over tid på tvers av lovverk og sektorgrenser, i samarbeid med den det gjeld og dei som blir ramma av kriminaliteten, står sentralt. For å få dette til er det i ein del tilfelle formålstenleg å utforske andre måtar å handtere konfliktfylte lovbrot på enn gjennom tradisjonell straffeforfølging. "Restorative justice" er eit slikt alternativ. Restorative justice kan beskrivast som eit sett av prinsipp, ein tenkjemåte som spring ut av ulike praksisar der utgangspunktet er at eit lovbrot blir forstått som ein konflikt. Tre viktige prinsipp for restorative justice er:

• – Reaksjonen frå samfunnet på ei kriminell handling bør starte med å bøte så mykje som mogleg på den skaden som offeret har blitt ramma av.

• – Gjerningspersonen skal stimulerast til å forstå konsekvensane av eigne handlingar og bli oppmuntra til å ta ansvar.

• – Offeret bør ha høve til å fortelje gjerningspersonen direkte kva konsekvensar den kriminelle handlinga har hatt for han eller ho, stille gjerningspersonen spørsmål og så saman med gjerningspersonen finne den beste framgangsmåten for å bøte på skaden.

Gjennom slike prosessar vil gjerningspersonen få høve til å ta aktivt og sjølvstendig ansvar og gjere opp for seg, noko som ofte fører til meistringskjensle og ein reintegrasjon i nettverket og nærmiljøet.

Konfliktrådsmekling er ein ansvarleggjerande metode som fell inn under paraplynemninga restorative justice. Noreg har mange års erfaring med mekling og gevinstane av dialog mellom gjerningsperson og offer. Konfliktrådsmekling blir også gjennomført utan at det er eit ledd i ei straffesak. Dette betyr at ein kan mekle også når lovbrytaren er under 15 år (sivil mekling). Regjeringa tilrår at arbeidsmetodane overfor unge lovbrytarar, så langt det er formålstenleg for den enkelte, blir baserte på prinsippa om restorative justice. Konfliktråda er derfor ein viktig deltakar i arbeidet med dei nyleg etablerte "oppfølgingsteama", som skal prøve ut samarbeid om unge lovbrytarar i tre år, også når det ikkje ligg føre ei overføringssak.

Regjeringa legg opp til at personundersøkinga skal vere eit sentralt og gjennomgåande dokument i arbeidet med dei unge, som skal følgje barnet frå etterforskinga blir avslutta, til straffegjennomføringa er gjennomført. Tanken er at personundersøkinga skal vere obligatorisk i saker der unge lovbrytarar under 18 år blir sikta, og at undersøkinga blir eit dokument som følgjer den unge gjennom heile straffegjennomføringa. Personundersøkinga skal vere eit nyttig hjelpemiddel for aktor ved val av påstand, for domstolen som skal seie dom for ein reaksjon, for kriminalomsorga når reaksjonen skal gjennomførast, og for involverte aktørar i samband med lauslating og ettervern. Det er kriminalomsorga som gjennomfører personundersøkinga.

Ein mentor kan vere ei bra og fornuftig ordning for unge straffedømde eller kriminelle. Barnevernet har allereie etter lovverket i dag høve til å setje inn støttekontakt eller mentor for unge under 18 år som eitt av fleire moglege tiltak etter barnevernlova. Det vil bli vurdert ei endring i barnevernlova slik at barnevernet kan påleggjast ei plikt til å oppnemne mentor.

I meldinga drøftar Regjeringa korleis tilboda til barn og ungdom kan betrast med omsyn til straff og andre strafferettslege reaksjonar. I drøftinga tek Regjeringa utgangspunkt i gjeldande lovgiving og institusjonar og legg særleg vekt på progresjon i reaksjonane og straffegjennomføringa.

Bot blir i stor grad brukt som reaksjon overfor unge lovbrytarar. For mange unge vil dette likevel vere ein straffereaksjon som gir liten rehabiliterande effekt. Dersom ein skal halde merksemda på den rehabiliterande målsettinga, bør ein prøve å unngå bøter på reint prosessøkonomisk grunnlag. Ein bør i staden velje andre reaksjonar, som må tilpassast den individuelle situasjonen til ungdommen.

Vilkårsdommar inneber at fridomsstraffa blir utsett i ei prøvetid på det vilkår at den domfelte ikkje gjer seg skuldig i nye straffbare handlingar i denne perioden. Retten kan også her fastsetje særlege vilkår som passar for den enkelte. Nettopp moglegheita til å setje vilkår gir høve til å tilpasse ein rehabiliterande reaksjon til unge lovbrytarar, samtidig som trusselen om å fullbyrde fengselsstraffa verkar som eit ris bak spegelen. Regjeringa vil vurdere å endre straffelova slik at domstolane, i saker der ungdom mellom 15 og 18 år vil bli dømd til fengselsstraff på vilkår, blir pålagde å vurdere om det bør setjast vilkår som er særleg eigna til å ha ein rehabiliterande verknad.

Samfunnsstraff blir brukt som ei fellesnemning på straff som blir gjennomført ute i samfunnet, og som i varierande grad verkar fridomsinnskrenkande. Straffa kan gå ut på samfunnsnyttig teneste, program, individuelle samtalar, behandling, mekling i konfliktråd eller andre tiltak som er eigna til å motverke ny kriminalitet. Samfunnsstraff kan brukast i staden for fengselsstraff. Samfunnsstraffa er spesielt godt eigna for unge lovbrytarar som ofte treng ein rask og merkbar reaksjon der konsekvensane på brot, avvik og ny kriminalitet er tydelege og klare. Regjeringa går inn for at samfunnsstraff som alternativ reaksjonsform skal aukast, og særleg overfor unge lovbrytarar må samfunnsstraffa brukast meir.

Ved alvorlege eller gjentekne brot på vilkår for samfunnsstraff kan kriminalomsorga bringe saka inn for retten med sikte på heil eller delvis fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffa. Sidan brotsprosenten er høg blant unge lovbrytarar, vil forholdsvis mange unge risikere å måtte gjennomføre den subsidiære fengselsstraffa. Kriminalomsorga vil då få tre ulike grupper unge som sit i fengsel:

• – Dei som blir varetektsfengsla eller gjennomfører fengselsstraff på grunn av svært alvorleg kriminalitet

• – Dei som gjennomfører den subsidiære fengselsstraffa etter brot på samfunnsstraffa

• – Bøtesonarar

Regjeringa meiner dette er uheldig, og vil derfor vurdere om regelverket ved ny straffbar handling i samband med samfunnsstraff kan praktiserast på ein meir formålstenleg måte. Dette kan mellom anna gjerast ved å la den unge lovbrytaren halde fram med samfunnsstraffa slik at eventuell dom for nye forhold blir avgjord som eiga sak. Dermed kan den unge halde fram med program, individuelle samtalar og andre positive tiltak til samfunnsstraffa er ferdig gjennomført.

Som eit tiltak retta mot barn og unge i alderen 15 til 23 år har Regjeringa vurdert å innføre ein heimel til å gjere om fengsel utan vilkår til samfunnsstraff. Dei andre nordiske landa, med unntak av Finland, har eit system der kriminalomsorga administrativt kan gjere om fengselsstraff utan vilkår til straffegjennomføring utanfor fengsel. I Noreg er det viktig å velje ein modell som er i tråd med norsk rettstradisjon, og som ikkje kjem i konflikt med maktfordelingsprinsippet. Ei administrativ overprøving av domstolane er derfor ikkje vegen å gå. Eit alternativ i Noreg kan vere å endre lova slik at domstolane der dei meiner det er formålstenleg, kan gi kriminalomsorga fullmakt til å gjere om heile eller delar av dommen til samfunnsstraff. Eit anna alternativ kan vere å endre straffelova slik at kriminalomsorga kan bringe saka inn for retten med krav om slik omgjering.

Regjeringa meiner likevel at det er mogleg å oppnå tilnærma same resultat ved å tilpasse straffegjennomføringslova § 16 om straffegjennomføring utanfor fengsel slik at føresegna blir lettare å bruke overfor unge lovbrytarar. Omsynet til å operasjonalisere og justere eksisterande regelverk framfor å foreslå løysingar som føreset omfattande endringar, taler såleis for å velje denne løysinga.

Regjeringa meiner at barn og unge under 18 år ikkje må gjennomføre straff under strengare forhold enn det som er strengt nødvendig. Kriminalomsorga må leggje til rette forholda slik at belastinga på den unge blir minst mogleg. Hovudregelen i dei tilfella der fengsel utan vilkår er nødvendig, skal vere open soning, men slik at fridomsstraffa tidlegast mogleg blir erstatta av andre og mindre inngripande soningsformer.

Etter straffegjennomføringslova kan innsette gjennomføre ei fengselsstraff utan vilkår i institusjon (§ 12) eller utanfor fengsel (§ 16). Dette er gjennomføringsformer som kan vere gode alternativ for å avgrense moglege skadeverknader av eit fengselsopphald, samtidig som den unge får profesjonell hjelp og oppfølging. Regjeringa går derfor inn for ein meir aktiv bruk av overføringar etter straffegjennomføringslova § 12 og § 16. Forskrifta og retningslinjene til § 12 har vilkår som gir rom for skjønn, og som opnar for å dispensere. Derfor meiner Regjeringa det ikkje er behov for lovendring for å auke bruken av overføringar etter denne føresegna.

Straffegjennomføringslova § 16 gir den domfelte høve til å gjennomføre fengselsstraffa utanfor fengsel med særlege vilkår. Behandling og programverksemd kan vere døme på slike vilkår. Rehabiliteringsomsyn og eigeninnsats frå den domfelte er avgjerande for om straffa som ledd i ein systematisk progresjon kan gjennomførast utanfor fengsel. Ordninga gir den unge rikt høve til forskjellige former for hjelp og støtte, gjerne i samarbeid med barnevernet og andre sentrale aktørar. Den domfelte må ha gjennomført halve straffa for å bli overført til straffegjennomføring utanfor fengsel. Vidare må han eller ho ha behov for rehabilitering og ha vist ei særleg positiv utvikling. Lova stiller også krav til fast bustad og sysselsetjing i form av skule eller arbeid. Regjeringa går inn for å endre straffegjennomføringslova § 16 for å gjere ordninga med gjennomføring av straff utanfor fengsel meir tilgjengeleg for unge domfelte. Mellom anna er det viktig med ei opp­mjuking av vilkåra for overføring etter denne føresegna. Regjeringa meiner det bør vere ein lågare terskel for å overføre ungdom til denne typen straffe-gjennomføring enn for andre domfelte.

For mellom anna å sikre pålegget i FN-konvensjonen om å halde unge innsette som er fråtekne fridommen åtskilde frå vaksne, foreslår Regjeringa å opprette eit spesialtilpassa tilbod for fengsels- og varetektsinnsette barn og unge under 18 år i dei seks regionane til kriminalomsorga. Tilboda skal leggjast til rette slik at fridomsrøvinga blir gjennomført på ein måte som tek nok omsyn til den unge alderen til lovbrytaren og behov for individuell tilrettelegging og oppfølging. Det er også viktig med gode mottaksrutinar som er spesielt tilpassa behova til dei unge, og at det blir etablert ansvarsgrupper så raskt som mogleg etter innsetjinga. Meininga med ansvarsgruppene er å leggje til rette for gode og varige tiltak etter lauslatinga. I arbeidet med barn og unge er det særleg viktig å oppnå kontinuitet og samanheng frå innsetjinga til lauslatinga.

Etter straffegjennomføringslova kan den domfelte lauslatast på prøve etter å ha heldt ut halvparten av straffa dersom "særlege grunner tilsier det". Regjeringa går inn for å mjuke opp vilkåra slik at føresegna blir lettare å bruke for barn og unge under 18 år. Prøvelauslatinga er ein integrert del av straffegjennomføringa, og friomsorgskontora har det faglege og administrative ansvaret for perioden med møteplikt i prøvetida. For unge lovbrytarar vil som regel perioden med møteplikt vare frå lauslatinga og fram til soninga er over.

Forpliktande samarbeidsstrukturar mellom kriminalomsorga og kommunale og statlege etatar vil vere eit mål for Regjeringa for å redusere gjengangarproblema. Regjeringa vil derfor innføre ein tilbakeføringsgaranti for tett oppfølging frå ulike etatar ved lauslating. Det skal vere sterk merksemd på å få unge i jobb eller i vidare utdanning og strenge krav til rehabilitering og åtferdsendring.

Svensk kriminalomsorg har gått nye vegar i oppfølgingsarbeidet og i det tverretatlege samarbeidet. Det er utvikla eit samarbeid mellom fengsla, sosiale styresmakter og arbeidsformidlinga, dei såkalla KrAmi-prosjekta. KrAmi byggjer på konsekvenspedagogikk og vender seg i første rekkje mot grupper av kriminelle med høg risiko for tilbakefall. Det er eit strengt opplegg for oppfølging av straffedømde etter soning. Prosjektet har gitt gode resultat både for den enkelte og for samfunnet. Målet er fast jobb og eit liv utan brotsverk. Regjeringa ønskjer å prøve ut eit slikt opplegg for unge lovbrytarar og vil gjennomføre eit pilotprosjekt med utgangspunkt i den svenske modellen.

Regjeringa foreslår videre at det blir prøvd ut ei ordning med oppfølgingsgrupper for å sikre god og tverrfagleg oppfølging etter lauslating frå fengsel. Oppfølgingsgruppa skal setjast i verk før prøvelauslatinga. Gruppa kan bestå av representantar for kriminalom­sorga, barnevernet, rusomsorga, helse- og sosialvesenet, undervisningssektoren, Aetat og pårørande. Bruk av stormøte og møte etter prinsippa for restorative justice som inkluderer offentlege og private støttespelarar, kan med fordel brukast som førebuing til lauslating. Konfliktrådet kan ha ansvaret for å leggje til rette slike møte, men går ikkje inn som medlem av gruppa. Oppfølgingsgruppa gjennomfører arbeidet i to fasar. I første fase vil oppfølgingstemaet vere forankra i kriminalomsorga og bli leidd av representanten for friomsorgskontoret. Når straffetida går ut ved soningsslutt, er rolla til kriminalomsorga i oppfølgingsgruppa over. I neste fase vil Regjeringa foreslå at ansvaret for å føre gruppa vidare blir lagt til kommunen.

Dersom påtalemakt og politi bestemmer seg for å sløyfe påtale, kan det knytast vilkår til avgjersla. Det er svært viktig at desse er målretta og tilpassa den enkelte. Det er viktig at påtalemakt og hjelpeapparat samarbeider for å finne fram til riktige vilkår, der rehabilitering står i sentrum.

Ungdomskontrakt er ein avtale mellom ein ung lovbrytar med samtykke av føresett på den eine sida og politi og kommunale styresmakter på den andre. Forsøket med ungdomskontraktar som alternativ straffereaksjon overfor unge lovbrytarar mellom 15 og 18 år som enno ikkje hadde komme inn i eit fast kriminalitetsmønster, blei etablert i sju kommunar/politidistrikt i 2001 og avslutta primo 2004. Sluttrapporten konkluderte med at ungdomskontrakt som reaksjonsform burde førast vidare. I handlingsplanen "Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet" har Justisdepartementet ansvaret for innan 2006 å vurdere nødvendige lovendringar for formålstenleg bruk av ungdomskontrakt.

Konfliktråda har til oppgåve å mekle i faktiske forhold som oppstår på grunn av at ein eller fleire personar har påført andre ein skade, eit tap eller ei krenking. Mekling i konfliktråd er eit viktig tiltak for å gi unge lovbrytarar innsikt i og forståing for konsekvensane av handlingane sine. Konfliktrådsmekling kan derfor vere eit formålstenleg alternativ til fengselsstraff for unge lovbrytarar, mellom anna for å bidra til ei betre rehabilitering. Slik konfliktrådsordninga fungerer i dag, er konfliktråd som alternativ reaksjon ikkje eit alternativ til fengselsstraff. Regjeringa går inn for å gjere konflikt­rådsordninga obligatorisk slik at påtalemakta som ein hovudregel skal påleggjast å overføre saker til kon­fliktrådet når gjerningspersonen er under 18 år. Dette betyr likevel ikkje at saka automatisk blir bringa inn til mekling, fordi dette er avhengig av samtykke frå både den fornærma og gjerningspersonen. Regjeringa vil komme tilbake til ei nærare avgrensing når eit lovforslag blir sendt ut på høyring.

5.1.2 Bemanning og kompetanseutvikling

Unge lovbrytarar under 18 år er ei ressurskrevjande gruppe, også med omsyn til bemanning. Oppfølginga av den unge vil i fleire tilfelle krevje meir personell enn andre grupper. Bemanningsnivået vil vere avhengig av den konkrete utforminga og bruken av dei ulike tiltaka. Det må såleis vurderast om det er behov for auka bemanning ved dei einingane eller avdelingane i kriminalomsorga som vil få eit spesielt ansvar for unge lovbrytarar under 18 år. Regjeringa vil komme tilbake til korleis løyvingane skal tilpassast i samband med dei årlege budsjetta.

Som det går fram av meldinga, vil arbeidet med barn og unge omfatte fleire fagdisiplinar med utstrekt tverrfaglegheit, og det vil gjelde på fleire steg i prosessen. I det tverretatlege og tverrfaglege samarbeidet er det derfor ein føresetnad at alle profesjonar som tek del i oppfølginga, kjenner ansvaret, moglegheitene og verkemidla til kvarandre. Eit felles fagspråk og ei felles forståing av barne- og ungdomskriminaliteten er viktige reiskapar i samarbeidet. Regjeringa går inn for å vidareføre handlingsplanen "Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet". Planen inneholder tiltak for å styrkje kompetansen hos samarbeidande profesjonar.

5.1.3 Samarbeid på tvers av etatar

For at ein skal kunne snu ei negativ utvikling mot ein kriminell karriere for den enkelte unge lovbrytaren, må det til eit nært og forpliktande samarbeid mellom til dømes retts- og hjelpeapparatet, nærmiljøet, skulen, føresette og ungdommen sjølv.

Som Barne- og likestillingsdepartementet foreslår, bør det utviklast eit tettare samarbeid mellom rettsvesen og barnevern. Straffelova og barnevernlova bør gjennomgåast med tanke på å få dette til. Det er også viktig å utvikle det vidare samarbeidet mellom barnevernet og kriminalomsorga om oppfølging både før, under og etter straffegjennomføring.

Dei seinare åra har det vore auka merksemd på å samordne innsatsen for å motarbeide barne- og ungdomskriminaliteten, og det har vore uttrykt ønske om å styrkje det tverrfaglege samarbeidet på ulike forvaltingsområde. Gode modellar for forvaltingssamarbeid er under arbeid og vil bli utvikla vidare.

Handlingsplanen "Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet" (2000-2008) inneheld fleire prosjekt der målet nettopp er å prøve ut ulike samarbeidsmodellar for det tverretatlege samarbeidet for å sikre heilskap i oppfølginga av den enkelte unge lovbrytaren. Prosjekta skal prøve ut organisatoriske løysingar for forpliktande lokalt samarbeid, gjeldande regelverk for samarbeid, ansvaret, rollene og samhandlinga til aktørane, dessutan gi eit grunnlag for korleis lovverket fungerer i forhold til dei samarbeidsformene som ein ønskjer. Resultata vil bli evaluerte med tanke på å utvikle ei landsdekkjande ordning og vil også vere nyttige i vurderinga av eventuelle behov for lovregulering.

Straffegjennomføringslova slår fast at kriminalom­sorga gjennom samarbeid med andre offentlege etatar skal leggje til rette for at innsette får dei tenester som lovgivinga gir dei krav på. Det forholdet at den unge er i fengsel, skaper spesielle utfordringar i samarbeidet med andre etatar. Fengselet skal gjennomføre varetekt og straff og leggje til rette for rehabilitering. Det gir føringar for alle andre etatar. Kriminalomsorga har utarbeidd samarbeidsrutinar med andre etatar for å klarleggje ansvarsforholda på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Det er viktig å kartleggje behova til den unge lovbrytaren og lage planar for oppfølging. Etatane har ulike verktøy som er utvikla ut frå deira eigne behov. Strafferettsetatane har særleg nytte av personundersøkingar etter straffeprosesslova i samband med fastsetjing og gjennomføring av straff. Kriminalomsorga har eigne retningslinjer for framtidsplanlegging. Individuell plan er lovfesta i helse- og sosiallovgivinga, mens individuelle opplæringsplanar er heimla i opplæringslova. Regjeringa meiner det er nødvendig med heilskaplege planar som strekkjer seg lenger enn straffegjennomføringstida. Det er viktig at planverket for unge lovbrytarar er heilskapleg og klargjer det ansvaret sektoren har for den unge både før, under og etter straffegjennomføringa.

Regjeringa meiner at personundersøking, individuell plan og etablering av ei mentorordning vil vere sentrale element for å sikre ei individuell og heilskapleg oppfølging av unge lovbrytarar i fengsel. Det er viktig at dei planane for innsette som kriminalomsorga har sjølv, blir samordna med den individuelle planen etter helse- og sosiallovgivinga.

Samarbeid med frivillige organisasjonar er viktig for arbeidet med barn og unge. Desse organisasjonane kan representere ein verdifull impuls i kvardagen til dei unge innsette, både gjennom individuell oppfølging og gjennom aktivitetar for grupper av innsette.

For mange unge innsette er kontakten med foreldre og andre pårørande svært viktig. Styrkt kontakt mellom den unge, dei pårørande og fengselet vil vere av stor verdi for å skape størst mogleg grad av stabilitet og kontinuitet for den unge både under og etter straffegjennomføringa. Regjeringa går inn for å utvikle rutinar for korleis foreldre, politi, barnevern, skule, helsevesen, domstolar og kriminalomsorga skal samarbeide når barn og unge bryt lova.

5.2 Merknader frå komiteen

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, meiner arbeidet med unge innsette krev ein heilskapleg innsats og eit forpliktande samarbeid mellom ulike sektorar og forvaltingsnivå både før, under og etter gjennomføringa av varetekt og fengselsstraff. Fleirtalet støtter Regjeringa sitt framlegg om å utvikle rutinar for korleis foreldre, politi, barnevern, skule, helsevesen, domstolar og kriminalomsorga skal samarbeide når barn og unge bryt lova. Personundersøking, individuell plan og etablering av ei mentorordning skal vere sentrale element for å sikre ei individuell og heilskapleg oppfølging av unge lovbrytarar i fengsel.

Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at barnevernet ikkje skal ha ein straffande funksjon. Dette fleirtalet meiner vidare at straffereaksjonar som fylgje av lovbrot må vera noko anna enn opphald i barnevernsinstitusjon; som til dømes samfunnsstraff, rusbehandling, ungdomskontraktar og mekling i konfliktråd.

Dette fleirtalet vil påpeike at dersom eit barn oppheld seg i barnevernsinstitusjon når straffereaksjonen gjennomførast, gjeld reglane i barnevernloven i institusjonsopphaldet. Barnevernet er da ansvarleg for tiltaket og utgangspunktet for institusjonsopphaldet er barnet sitt behov for hjelp, og ikkje samfunnet sitt behov for skydd eller gjennomføring av straff. Dette fleirtalet vil difor framheva at formålet med tiltak og institusjonsplassering etter barnevernloven er vesensforskjellig frå formålet med straff. Mens straff først og fremst er grunngjeve i allmennprevensjon og behovet for samfunnsvern, kan tiltak etter barnevernlova berre verta iverksett dersom tiltaket er til barnets beste.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, meiner det er viktig at auka merksemd rettast mot unge kriminelle. Fleirtalet viser til at det ved pågriping og varetektsfengsling i dag av unge under 18 år, bestemmer straffeprosessloven § 184 anna ledd, jf. § 174 at dette bare skal skje der kor det er særleg påkravd. Påtaleinstruksen § 9-2 presiserer at for personar under 16 år bør det veljast andre tiltak enn fengsling når det er tilgang til det, for eksempel mellombels plassering i institusjon under barnevernet. Fleirtalet vil presisere at der det er aktuelt å krevje fengsling av ein person under 18 år, skal kommunens barnevernsteneste underrettast. Barn under 18 år skal som hovudregel ikkje sitte i fengsel.

Fleirtalet viser til at heimel for fengslingssurrogat finnes i straffeprosessloven § 188. Her framgår det at i stadet for fengsling kan retten treffe åtgjerd om plassering i institusjon, for eksempel barnevernsinstitusjon, eller kommunal bustad. Slik plassering kan i dag berre skje dersom institusjonen eller kommunal bustad samtykkjer.

Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, meiner det må vurderast å endre dette vilkåret slik at Barne-, ungdoms- og familieetaten (BUF-etat) får ei plikt til å stille institusjonsplass til disposisjon dersom vilkåra etter barnevernlova er til stede. Dette fleirtalet har merka seg at det vidare framgår av straffeprosessloven § 69 at sjølv om straffeskyld sjåas bevist, kan påtale unnlatast. Unnlating av påtale kan gjerast betinga av at den sikta tek opphald i heim eller institusjon, for eksempel barnevernsinstitusjon. Vidare kan tiltak etter barnevernlova inngå i ein betinga dom med vilkår. Retten har også høve til å fastsette særvilkår i tråd med tiltak etter barnevernlova sine reglar. Dette fleirtalet vil be om at desse reglane vurderast ut frå at opphaldet i barnevernsinstitusjonen ikkje er straffereaksjonen, og at straffa for den kriminelle handlinga må ligge i for eksempel samfunnsstraff eller ungdomskontraktar.

Dette fleirtalet har merka seg at dagens regelverk opnar for både påtaleunnlating og betinga dom med vilkår der tiltak etter barnevernlova inngår og varetekt og soning i barnevernsinstitusjon. Dette fleirtalet har merka seg, med bakgrunn i merknadene ovanfor, at Regjeringa vil ta initiativ til ein gjennomgang av om desse ordningane tilpassast og brukast for at barn ikkje skal opphalde seg innelåst i fengsel. Målsettinga med ein slik gjennomgang er å identifisere hindringar slik at ordningane i større grad tas i bruk, og at man skil mellom omsorgsbehov og straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar.

Dette fleirtalet vil understreke at FN sin barnekonvensjon gir barn og unge under 18 år et særlig menneskerettsleg vern. Noreg har klare plikter etter Barnekonvensjonen knytt til bruk av fengsel overfor unge under 18 år. Regjeringas syn i stortingsmeldinga er trygt forankra i Barnekonvensjonen.

Komiteens medlemmer fra Høyre er opptatt av at Norge skal oppfylle sine forpliktelser etter FNs barnekonvensjon. Det innebærer at vi må lete etter alternative straffereaksjoner som kan erstatte fengsel, i de tilfeller hvor dette er forsvarlig og hensynet til samfunnets sikkerhet fortsatt blir i ivaretatt. Disse medlemmer mener det er viktig at det er samsvar mellom lovbruddets art og den straffereaksjon som idømmes for at straffen skal ha den tilsiktede effekt. Det bør settes vilkår ved bruk av alternative straffereaksjoner. Brudd på vilkårene må ha klare konsekvenser og kunne medføre soning i fengsel om situasjonen krever det. Disse medlemmer ser at det er behov for et bredere spekter av straffereaksjoner og vil peke på betydningen av at ordningen med ungdomskontrakter, som er blitt positivt evaluert, gjøres tilgjengelig ved at det foretas nødvendige lovmessige tilpasninger.

Disse medlemmer viser til at straffegjennomføringslovens § 12 og § 16 legger til rette for bruk av skjønn og dispensasjon, som innebærer at det kan tas særlige individuelle hensyn når lovbryteren er særlig ung. Disse medlemmer vil understreke betydningen av å ha fokus på rehabilitering for unge lovbrytere. Stabil voksenkontakt gjennom mentor, som er til stede både under og etter gjennomført straff, er i seg selv et viktig tiltak for barn og unge som har opplevd svikt og fravær av voksenkontakt i oppveksten. Systematiske oppfølgingsprogrammer som sikrer den unge støtte, i den krevende restartfasen etter endt soning, vil være en viktig grunnstein i et kriminalitetsfritt liv og et sentralt tiltak for å unngå gjengangerproblemer. Disse medlemmer er kritiske til Regjeringens forslag om mer liberale regler for prøveløslatelse av unge lovbrytere enn for andre innsatte. For barn som mangler grensesetting og har utviklet seg til å bli kriminelle, kan tidlig løslatelse virke mot sin hensikt.

Utvalet sitt mandat

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil særleg vise til at Regjeringa foreslår å setje ned eit utval som skal komme med forslag til å finne andre straffereaksjonar og omsorgstilbod for unge lovbrytarar under 18 år. Utvalet sitt mandat skal ta utgangspunkt i at barnevernet ikkje kan brukast som straffereaksjon, og at hovudoppgåva blir å komme med forslag til straffereaksjonar som kan kombinerast med barnets opphald i barnevernsinstitusjon. Målsettinga er at barn under 18 år ikkje skal setjast i fengsel. Barnevernet bør difor spille ei meir aktiv rolle enn i dag for å følgje opp desse barna. Aktuelle tiltak kan være opphald i barnevernsinstitusjon eller heimebaserte tiltak i regi av barnevernet. Barnevernet vil da ha ei varslingsplikt dersom vilkåra i dommen ikkje vert oppfylt. Dette må imidlertid ikkje forståast slik at barnets foreldre eller fosterforeldre skal ha varslingsplikt eller på annen måte ansvar for straffegjennomføringa. Det understrekast at desse tiltaka skal heimlast i barnevernlova.

Fleirtalet meiner også at på denne bakgrunn må barnevernlova gjennomgåast slik at ein er sikker på at barnevernlova tar høgde for at mindreårige som gjer straffbare handlingar, vert gjeve eit omsorgstilbod som ivaretek desse barnas behov for grensesetting. Det vises her til dei heimlar for tvang som ligg i barnevernlova. Ved denne gjennomgangen skal utgangspunktet framleis vere at tiltak etter barnevernlova berre skal kunne iverksetjast dersom dette er til barnets beste, og at avgjerdsmyndigheita når det gjeld bruk av tvang framleis skal ligge hjå barnevernsmyndigheita.

Fleirtalet vil understreke at det bør utviklast eit tettare samarbeid mellom kriminalomsorga og barnevernet. Straffelova og barnevernlova bør gjennomgåast med tanke på å få dette til. Det er også viktig å vidareutvikle samarbeidet mellom barnevernet og kriminalomsorga om oppfølging både før, under og etter straffegjennomføring. Kva for ansvar barnevernet skal ha for dei få under 18 år som også i framtida må sone i fengsel, skal klargjerast. Utvalet skal i vurderinga av forslag til alternative straffereaksjonar ta omsyn til at svært mange av dei unge lovbrytarane som sit i fengsel per i dag, har utanlandsk bakgrunn, og ta omsyn til dei særskilte behova som denne gruppa kan ha.

Det vil høyre med til mandatet til dette utvalet å vurdere om det kan vera formålstenleg å leggje om i retning av eit mogleg einspora system med ein prosess der ein eller fleire reaksjonar blir fastsette samtidig for unge lovbrytarar under 18 år. Føresetnaden for eit einspora system må imidlertid vera at tiltak etter barnevernlova ikkje skal sjåast som ein straffereaksjon.

Fleirtalet ber om at utvalet som setjast ned vert eit offentleg oppnemnt utval.

Fleirtalet vil særleg understrekje at det ikkje vert føreteke ei lovendring om eit fullstendig pågripelse- og varetektsforbod for lovbrytarar under 16 år før ein finn eit alternativ til pågripelse og varetekt som ivaretek hensynet til samfunnets sikkerhet. Vi vil ikkje lage eit system som gjev eit "vakuum" slik at politiet ikkje kan gripa inn overfor denne gruppa. Fleirtalet legg det same som straffelovkommmisjonens fleirtal til grunn for å finna meir eigna varetektsordningar for barn under 16 år som begår alvorlege kriminelle handlingar, da varetekt ikkje er eit eigna verkemiddel for denne gruppa. Det må etter fleirtalet sitt syn etablerast eigne varetektsliknande tiltak som kan hindre rømning, gjentakelsesfare eller bevisforspillelsesfare.

Fleirtalet vil leggje vekt på at når det gjeld 15-åringar som gjer seg skuldig i kriminelle handlingar, foreslår Regjeringa eit fullstendig forbod mot pågriping og varetektsfengsling. Politiet står likevel ikkje utan verkemiddel ovanfor denne gruppa. Dette fleirtalet visar til Straffelovkommisjonen sitt fleirtal i delutgreiing VII, som på side 467 grunngir utkast til straffeprosesslova § 174 nytt første ledd slik:

"Selv om det ikke har vært mulig å få pålitelig statistisk materiale, er det på det rene at det dreier seg om svært få tilfeller i året. Behovet for fengsling som ledd i kriminalitetsbekjempelse er derfor minimalt. De hensynene som sterkt taler mot bruk av fengsel overfor unge mennesker, bør da være avgjørende. De samme hensynene som begrunner en regel om forbud mot varetektsfengsel, tilsier også at forbudet omfatter pågripelse, som jo ellers kan innebære opphold i arrest eller fengselscelle i opptil et par døgn. Forslaget vil ikke medføre at politiet står helt uten virkemidler overfor denne aldersgruppen. Det vil være adgang til innbringelse etter politiloven § 8, blant annet ved forstyrrelser av den offentlige ro og orden. Og etter politiloven § 13 andre ledd kan politiet gripe inn overfor barn som påtreffes under omstendigheter som klart innebærer en alvorlig risiko for deres helse eller utvikling."

Fleirtalet er positive til signala frå Regjeringa om ein meir aktiv bruk av overføringar etter straffegjennomføringslova § 12 for unge lovbrytarar.

Komiteens medlemmer fra Høyre kan ikke støtte forslaget om et absolutt forbud mot å pågripe og fengsle personer under 16 år, og viser til at både Politidirektoratet og Politiets Fellesforbund har gått imot forslaget. Disse medlemmer mener Regjeringens forslag i praksis er å snikinnføre en ny kriminell lavalder og mener dette vil sende ut helt gale signaler. Disse medlemmer reagerer på Regjeringens argumentasjon om at man vil bryte ned det skarpe skillet som har oppstått ved 15-års alder når man samtidig introduserer en ny 16-årsgrense som vil representere et nytt slikt skille. Disse medlemmer vil understreke at politiets mulighet til å pågripe ved alvorlig kriminalitet som drap mv., må sikres. Dagens kriminelle lavalder må stå fast og være reell. Erfaringer fra politiet viser at kriminelle gjenger grovt utnytter mindreårige, og konsekvensene av forslaget vil være økt press mot disse barna. Dersom det kategorisk ikke skal være mulighet for å varetektsfengsle, vil det i tillegg kunne skape problemer for etterforskningen med hensyn til bevissikring mv. Disse medlemmer vil påpeke at det i utgangspunktet er strenge vilkår for å varetektsfengsle, og at det gjøres bare når det er strengt nødvendig ut fra etterforskningshensyn og samfunnssikkerhet. Politiets mulighet for tydelige grensesetting fra fylte 15 år er viktig i forebyggingsøyemed. Et forbud mot at politiet skal kunne pågripe en 15-åring som begår en kriminell handling, uavhengig av alvorlighetsgrad, vil bety et uakseptabelt fravær av grensesetting fra samfunnets side. Disse medlemmer mener det er svært betenkelig at Regjeringen ikke ønsker at politiet skal kunne pågripe en 15-åring ved en drapshandling.

Disse medlemmer vil gå imot at barnevernet skal ha hovedansvaret for straffegjennomføringen, og mener dette ansvaret fortsatt skal ligge hos kriminalomsorgen som må få i oppgave å tilrettelegge også for individuelle soningsopplegg utenom fengsel og tilpasset den aktuelle aldersgruppen. Disse medlemmer mener Kriminalomsorgen har relevant kompetanse både når det gjelder grensesetting og hensynet til å beskytte samfunnet. Barnevernsfaglig kompetanse må trekkes aktivt inn, og ulike faggrupper må samarbeide mer helhetlig i regi av kriminalomsorgen enn hva tilfellet er i dag. Disse medlemmer vil trekke frem den ressurs frivillige organisasjoner representerer, og mener det offentlige i større utstrekning må anerkjenne og gi disse organisasjonene en plass bl.a. i arbeidet med å bygge et positivt nettverk for unge mennesker under og etter straffegjennomføring. Den viktigste samarbeidspartneren for politiet er imidlertid foreldre og familie for øvrig.

Disse medlemmer er tilfredse med at stortingsmeldingen legger opp til individuelt tilpassede soningsopplegg og mener samfunnet må kunne stille krav til aktiv deltakelse fra den som soner straff. Disse medlemmer mener dette kan oppfylles gjennom bruk av en forsterket institusjon, fengselssurrogat, som samtidig gir mulighet for utdanning og læring under kriminalomsorgens ansvar. Målet må være stabilisering og forberedelse til arbeidslivet slik at man står best mulig rustet til å mestre livet etter soning.

Disse medlemmer viser til at stortingsmeldingen legger opp til obligatorisk konfliktrådsbehandling; at påtalemyndigheten skal overføre visse saker til konfliktrådet før annen påtalemessig relasjon vurderes. Disse medlemmer har stilt spørsmål til departementet om innføring av element av tvang ved bruk av konfliktråd. Disse medlemmer er tilfredse med svaret om at prinsippet om frivillig medvirkning ligger fast og at saker skal sendes tilbake til politiet for ordinær straffesaksbehandling.

Disse medlemmer vil sterkt understreke at konfliktrådsordningen fortsatt må bygge på prinsippet om frivillighet, og mener at det må tas høyde for at mange saker ikke egner seg for konfliktrådsbehandling og at hensynet til fornærmede må vektlegges. Disse medlemmer vil peke på at det i alvorlige voldssaker o.l. ofte vil være en stor belastning for ofrene å møte gjerningsmannen ansikt til ansikt og forhandle med en som har truet dem tidligere. Også i mindre alvorlige saker kan ordningen være belastende. Blant annet for handelsnæringen som jevnlig har saker med gjengangere, som i tillegg kan opptre truende overfor den som stiller, i tillegg til at dette også har en kostnadsmessig side.

Disse medlemmer mener utvidet bruk av personundersøkelse er en viktig forutsetning for godt individuelt tilpassede soningsopplegg.