Kredittilsynet er det sentrale offentlege organet som
fører tilsyn med at finansinstitusjonane innrettar seg etter dei
rettslege rammevilkåra som til kvar tid gjeld for finansmarknaden.
Mellom anna skal Kredittilsynet sjå til at lover og forskrifter
blir følgde.
Kredittilsynet skal, ifølgje kredittilsynslova
§ 8 andre ledd, kvart år gi Finansdepartementet ei melding om verksemda.
I meldinga omtalar Kredittilsynet organisatoriske forhold, rekneskap
og generelle spørsmål knytte til tilsynsarbeidet. Vidare blir det
gitt ein nærare omtale av arbeidet innanfor dei ulike tilsynsområda. Årsmeldinga
til Kredittilsynet følgjer denne meldinga som utrykt vedlegg. Sjå
meldinga for nærare omtale.
Hausten 2007 blei det klart at ei rekkje norske kommunar
hadde kjøpt finansielle instrument gjennom Terra Securities, og
at det førte til store tap for kommunane. Det blei klart at Terra
Securities hadde selt instrumenta med manglande informasjon om den
risikoen kommunane tok på seg. Saka førte til at Kredittilsynet
varsla inndraging av løyvet til Terra Securities, og Terra Securities
valde å krevje oppbod. Dette er kort oppsummert den såkalla Terra-saka
som har vore mykje omtala i media, og som har vekt politisk debatt.
Etter Terra-saka og ein interpellasjon i Stortinget 28. januar
2008 om ansvarsområdet og ressursane til Kredittilsynet har finansministeren
gjort ei vurdering av om noko skulle ha vore gjort på eit tidlegare
stadium enn det tidspunktet då Kredittilsynet greip inn i saka.
Tilsynet med verdipapirføretaka i Noreg er basert
på tre hovudpilarar:
Lover og forskrifter stiller krav om at dei
personane som skal drive verdipapirføretak, er eigna i den forstand
at dei har heiderleg vandel og nødvendig kompetanse. Føretaket må
dessutan ha nødvendig kapital.
Gjennom dokumentbasert tilsyn får Kredittilsynet
kvart kvartal verifisert at dei føretaka som er i verksemd, har
ein ansvarleg kapital som står i forhold til risikoen. Dei kvartalsvise
rapportane gir også viktige signal om føretak med sterk ekspansjon
eller andre utviklingstrekk som kan tilseie ekstra merksemd.
Stadleg tilsyn eller inspeksjon er det viktigaste verkemidlet
Kredittilsynet rår over. Det er basert på ein kombinasjon av dokument
frå føretaket og grundige samtalar med leiinga og medarbeidarane
i føretaket, som regel i føretaket sine eigne lokale. Det blir særleg
lagt vekt på at føretaket sjølv har ein god kontroll med alle delar
av eiga verksemd, ikkje minst den som rettar seg mot kundane.
Kredittilsynet får informasjon og signal om verksemda
til verdipapirføretaka frå mange hald, både frå kundar, andre føretak,
infrastrukturføretak som Oslo Børs og VPS og frå media. Ofte blir
spørsmål og uklare punkt oppklarte gjennom kontakt pr. telefon,
pr. brev eller ved møte.
Kredittilsynet siktar mot å gjennomføre minst
eit tjuetals inspeksjonar i verdipapirføretak kvart år. Inspeksjonane
endar opp i ein grundig rapport om forhold som føretaket må vurdere
nærare, og forhold som må rettast på. Etter eit tilsvar frå føretaket
blir det gitt ei kort, offentleg oppsummering av dei viktigaste
forholda som skal følgjast opp.
Tilsynet som Finansdepartementet og Kredittilsynet
fører med verdipapirføretaka, er under stadig utvikling og blir
påverka av det som skjer i marknaden og i føretaka nasjonalt og
internasjonalt. Det siste tiåret har det vore lagt stor vekt på
å verne investorane og på "god forretningsskikk" overfor kundane.
Av dei sju føretaka som dei siste ti åra har fått inndrege konsesjonen
sin på grunn av brot på reglane for god forretningsskikk, har seks
blitt oppdaga gjennom Kredittilsynet si eiga operative og førebyggjande
inspeksjonsverksemd. Eit av desse blei oppdaga då tilsynet inspiserte
Halden Kommunale Pensjonskasse og vidare følgde opp det verdipapirføretaket
som hadde utført verdipapirforvaltning for pensjonskassa på ein
måte som ikkje svara til krava i lova. Det sjuande føretaket er
Terra Securities ASA, der oppslag i pressa danna utgangspunkt for
at Kredittilsynet tok opp saka.
Blant dei utfordringane som både føretak og
tilsynet står overfor, er utviklinga av nye produkt og nye aktørar
som har dukka opp. Ofte kan nye aktørar mangle tilstrekkeleg intern
kultur for kontroll med å halde regelverk. Skifte i marknadene gjennom
periodar med mange emisjonar eller endringar i forholdet mellom marknadsplassane
og unoterte verdipapir representerer òg ei utfordring.
Nye produkt i Noreg spring gjerne ut av utviklingstrekk
i den internasjonale marknaden. I denne samanhengen er det viktig
at medarbeidarane i tilsynet har oppdatert kompetanse, og at tilsynet
kan bruke eit godt internasjonalt nettverk for å forstå regelverk
og forretningsmetodar i internasjonal samanheng.
Ei spesiell utfordring knyter seg til sal av produkt
som for det meste er utvikla i utlandet, og der det berre er den
reine rådgivings- og salsfunksjonen som ligg i verdipapirføretaket
som mellommann i Noreg.
Det er for eksempel karakteristisk for verdipapiriserte
innretningar og hedge-fond at dei primært involverer utanlandske
utskrivarar og mellommenn, eventuelt med ein norsk mellommann som
det siste leddet som frontar kunden. I og med at utskrivar og mellommenn
med unntak av det norske seljarleddet ikkje er under tilsyn i Noreg,
er tendensar i marknaden med omsyn til kva for produkt investorane
anbefaler og investerer i, mindre synlege. Det siste er altså eit
anna uttrykk for globaliseringa av økonomien enn når norske utskrivarar
sjølv utviklar finansielle produkt, ofte gjennom kopiering av internasjonale
produkt. Dei internasjonale finansinstitusjonane, særleg dei som
er baserte i USA, har dei siste åra utvikla nye finansielle instrument
for å avlaste motpartsrisiko. Sal av slike produkt auka sannsynet
for at også norske investorar dermed i auka grad ville kjøpe risiko.
Og det var nettopp det kommunane i Terra-saka gjorde.
Kredittilsynet har ei risikobasert tilnærming
i det operative tilsynet. Den operasjonelle risikoen, typisk risikoen
for at verdipapirføretaket ikkje opplyser om vesentlege sider ved
risikoen til investorane, er ei kontinuerleg utfordring for Kredittilsynet.
Den risikoen som materialiserte seg i Terra-saka, var ei følgje
av markant generelt verdifall i marknaden. Slik risikoane var skjulte
i dokumentasjonen til investorane, er det ikkje klart at Kredittilsynet,
om tilsynet hadde kome over produktet før tapa begynte å materialisere
seg, hadde kunna avdekkje risikoen som låg der. Ein kunne likevel
ha avdekt dei manglane i sjølve informasjonen til kundane som var ein
viktig del av grunnlaget for varsel om inndraging.
For å avdekkje liknande brot på verdipapirhandellova
når det gjeld vurderinga av innhaldet i produktet, måtte Kredittilsynet
ha gjennomført ein betydeleg meir omfattande og fullstendig gjennomgang
av korrespondanse med kundar og dokumentasjon om produkta enn det
som normalt blir gjort i samband med stadleg tilsyn. Det er verdt
å merke seg at dei produkta kommunane kjøpte, var svært kompliserte
og hadde ein innebygd risiko som det ville ha vore ressurskrevjande
å avdekkje. Talet på inspeksjonar i denne marknaden ville ha blitt
redusert mykje dersom tilsynsverksemda gjennomgåande skulle ha vore innretta
på ein slik måte som ville ha vore nødvendig i dette tilfellet.
Ein viktig del av tilsynsarbeidet er å undersøkje dei
regelmessige rapporteringane frå føretaka av kapitaldekning og av
rekneskap og balanse. Denne rapporteringa gir gode høve til å følgje opp
soliditeten i føretaka. Dessutan kan overraskande gode resultat
indikere stor risikotaking eller sal i strid med dei grunnleggjande
prinsippa om god forretningsskikk. Kva hovudinntening er i forhold
til investert kapital, er følgjeleg ein indikator. Det er på det
reine at Terra Securities ASA hadde ei ikkje ubetydeleg inntekt
på sal frå verdipapiriserte innretningar til kommunane. Dei kjem
likevel ikkje fram som avvik eller forskyvingar i rekneskapen. Vekst
i innteninga hadde dei fleste verdipapirføretak i perioden. Det
er berre ein meir inngåande analyse som kan vise meir spesifikt
kvar innteninga kjem frå. Slike analysar på meir kontinuerleg basis
for kvart enkelt føretak krev fleire medarbeidarar med innsikt og
erfaring enn det Kredittilsynet i dag har, særleg når ein ser på
den markante veksten i talet på føretak siste halvår. Talet på stikkprøver kjem
derfor an på kor mykje ressursar Kredittilsynet til kvar tid har.
Når det gjeld verdipapirmarknaden, har Noreg sidan
1980-talet hatt eit lovverk for verdipapirmarknaden som til ein
viss grad har vore strengare og har lege i forkant av utviklinga
elles i Europa. Med gjennomføringa av dei siste EØS-reglane og EU-direktiva
er det europeiske regelverket ytterlegare harmonisert når det gjeld å
sikre gode spelereglar og investorvern. Noreg har dei siste 10–15
åra også utvikla ein god standard for handheving av regelverket.
I 2007 kom både ny verdipapirhandellov og ny børslov på plass. Den
nye verdipapirhandellova skal sikre ei målretta og effektiv regulering
av handel i finansielle instrument. Viktig i denne samanhengen er det
at investeringsrådgiving er blitt løyvepliktig verksemd, noko som
inneber at investeringsrådgivarar er underlagde eit omfattande regelverk for
korleis interessene til investor skal sikrast i ein rådgivingssituasjon.
Desse lovreglane krev at rådgivaren skal gjennomføre ei "skikkavurdering"
ved finansiell rådgiving. Rådgivaren skal hente inn opplysningar
og vurdere om investeringa er i samsvar med investeringsmåla til kunden,
om kunden er finansielt i stand til å handtere risikoen, og om kunden
har nødvendig erfaring og kunnskap til å forstå risikoen. I den nye
lova er altså verdipapirføretaket sitt ansvar for å sikre kundens
interesser ytterlegare presisert. Dette ansvaret blir skjerpa dess
meir kompliserte produkta er, og dess mindre innsikt og finansiell
styrke investoren har. Kredittilsynet har vidare effektive sanksjonsmoglegheiter
dersom det har skjedd lovbrot.
Det er neppe mogleg å etablere ei så altomfattande
regulering og tilsynspraksis at ein alltid kan avdekkje forhold
som i Terra-saka på eit tidleg stadium. Førehandskontroll av enkelttransaksjonar
er naturlegvis ikkje mogleg, og heller ikkje ønskjeleg. Analysar
av endringar i marknadene kan gi tilsynsmyndigheita signal om at
bestemte område og produkt bør overvakast og eventuelt standardsetjast
i forkant for å gjere partane meir aktsame og forholda meir føreseielege.
Som nemnt ovanfor har dei stadlege tilsyna frå Kredittilsynet
oppdaga mange andre saker med brot på god forretningsskikk. Gjennom
inndraging av konsesjonar har tilsynet vore med på å redusere konsekvensane
for moglege kundar. Sjansen for å oppdage og hindre brot på god
forretningsskikk vil bli styrkt gjennom ei vidare styrking av den
kapasiteten og kompetansen Kredittilsynet kan ha som grunnlag for
si tilsynsverksemd. Det er sjølvsagt svært viktig med ein klar og
forståeleg reaksjon i etterkant overfor føretaket når grove feil
er avdekte og som signal overfor marknaden om lovforståinga.
Finansdepartementet sluttar seg til Kredittilsynet si
eiga påpeiking av tre forhold som det er særleg viktig å leggje
vekt på i prioriteringa av tilsynsarbeidet:
Større merksemd på
internasjonale endringar i strukturar, funksjonar og produkt i dei
internasjonale finansmarknadene, og kva innverknad slike endringar
har for aktørar i den norske verdipapirmarknaden.
Ytterlegare bruk av standardsetjing i marknaden som
gir opp kva for aktsemdsgrad lovgivinga føreset for konkrete produkt
som er på veg inn i den norske marknaden.
Effektiv handheving av lovverket.
Komiteen tek omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er fornøyd med at
Regjeringen har bred omtale i Kredittmeldingen om Terra-saken og
tilsyn med verdipapirmarkedet i Norge. Disse medlemmer viser
til merknaden fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre i Budsjett-innst. S. nr. 6 (2007–2008):
"Disse medlemmer viser til at i forbindelse med saken
knyttet til Terra Securities høsten 2007 ble det avdekket at Kredittilsynets
siste kontroll av selskapet ble foretatt i 2001. Disse medlemmer vil
ikke på nåværende tidspunkt konkludere om hva som kunne vært gjort
annerledes i nevnte sak, siden saken ikke kan anses ferdig, men
disse medlemmer ber Regjeringen om at man i forbindelse med Kredittmeldingen
2007, som legges frem for Stortinget våren 2008, omtaler særskilt Kredittilsynets
kontrollvirksomhet og tilsynets oppfølging av de store aktørene
på finansmarkedet, herunder vurdere om dagens oppfølging fra Kredittilsynet
er tilfredsstillende."
Disse medlemmer mener på bakgrunn
av de erfaringer man har, bl.a. med bakgrunn i saken knyttet til
Terra Securities og den omtalen som er i Kredittmeldingen, at Regjeringen
må ha fokus på dette området, og at Kredittilsynet følger opp i
større grad.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at det er en klar sammenheng mellom en velfungerende markedsøkonomi
med stor økonomisk frihet og positiv velferdsutvikling. En viktig
forutsetning for at markedsøkonomien skal fungere og gi det bidrag
til velferdsutviklingen som vi ønsker, er at institusjoner bidrar
til å sikre gode kontrollrutiner og forutsigbare spilleregler. Disse
medlemmer mener at Kredittilsynet spiller en svært viktig
rolle når det gjelder å sikre god kontroll med markedet. Den såkalte
Terra-saken understreker viktigheten av dette. Disse medlemmer viser
til Interpellasjon reist av stortingsrepresentant Jan Tore Sanner
om Kredittilsynets rolle, besvart 28. januar 2008 av finansministeren. Disse
medlemmer mener det er behov for å styrke Kredittilsynet.
Dette kan dels skje ved at tilsynet får en friere stilling vis-à-vis
departementet. I tillegg mener disse medlemmer at
det også er nødvendig å tilføre tilsynet flere midler.