Overenskomst mellom Norge og Russland om maritim
avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet ble undertegnet
i Murmansk 15. september 2010 av utenriksministrene Jonas Gahr Støre
og Sergeij Lavrov, i statsminister Jens Stoltenbergs og president
Dimitrij Medvedjevs nærvær.
Overenskomsten fullfører den maritime avgrensningen
mellom partene og avklarer de utestående spørsmål i den forbindelse.
I det følgende refererer alle henvisninger til «overenskomst» som
fremkommer uten nærmere spesifisering, overenskomsten av 15. september 2010.
Overenskomsten viderefører partenes eksisterende
fiskerisamarbeid og medfører ingen endringer i deres respektive
fiskemuligheter. Videre etablerer den prosedyrer for enhetlig og ansvarlig
behandling av eventuelle grenseoverskridende petroleumsforekomster.
Overenskomsten viser til FNs havrettskonvensjon
av 10. desember 1982 (heretter Havrettskonvensjonen) og bygger på
en anvendelse av den internasjonale havrettens regler for maritim
avgrensning. Overenskomstens målsettinger samsvarer med prioriteringene
fra Ilulissat-erklæringen av 28. mai 2008 av de fem kyststatene
rundt Polhavet (Canada, Danmark og Grønland, Russland, USA og Norge).
Overenskomsten avklarer de utestående spørsmål
knyttet til den maritime avgrensningen i hele det tidligere omstridte
området. Som følge av overenskomsten samt 2007-overenskomsten om
Varangerfjordområdet vil den samlede avgrensningslinjen mellom Norge
og Russland fra grunnlinjene ved partenes fastland innerst i Varangerfjorden
helt til den nordlige yttergrensen av kontinentalsokkelen i Polhavet
få en lengde på ca. 1 750 km. Linjen som er fastsatt i overenskomsten,
er definert ut fra åtte punkter angitt med koordinatverdier. Den
har seks knekkpunkter, med til dels lange grenselinjesegmenter mellom
knekkpunktene. Avgrensningen resulterer i en linje som innebærer
at det tidligere omstridte områdets samlede areal på ca. 175 200 km²
deles i to tilnærmet like store deler på ca. 87 600 km² for hver
av partene.
Ettersom overenskomsten anses å være av særlig viktighet,
er Stortingets samtykke til ratifikasjon nødvendig i henhold til
Grunnloven § 26 annet ledd.
Norge tok første gang i 1967 overfor Sovjetunionen
til orde for å igangsette forhandlinger om avgrensningen av kontinentalsokkelen
i Barentshavet. Et første møte ble avholdt i 1970, og embetsdrøftelser
tok til i november 1974. Norsk side tok utgangspunkt i en midtlinje
mellom partenes kyster. Russisk side viste til en sektorlinje, langs
en meridian nordover fra kysten med visse justeringer. Det omstridte
området som resulterte av partenes overlappende krav, omfattet et
kontinentalsokkelområde i Barentshavet på 156 000 km². Senere ble
drøftelsene utvidet til også å omfatte kontinentalsokkelområder
lenger nord, inn i Polhavet, nord for Kvitøya og Viktoriaøya. Det
ble videre enighet om at en grenselinje også ville gjelde for 200-milssonene innenfor
dette området.
Det russiske kravet omfattet en sektorlinje
langs en meridian 32°04’ øst, fra den russiske kysten på Fiskerhalvøya
øst for den norsk-russiske riksgrensen og nordover, dog med justering
til 35° øst i området mellom breddegradene 74° og 81° nord.
Det norske utgangspunktet for forhandlingene var
en beregnet midtlinje, trukket på grunnlag av punkter som lå i lik
avstand mellom partenes respektive kyster. Disse omfatter dels tilstøtende fastlandskyster
helt i sør og dels motstående kyster skilt av hav, etter hvert som
man beveger seg nordover.
Avgrensningsspørsmålet er lenge blitt omtalt som
det viktigste uløste spørsmålet i de bilaterale forbindelsene mellom
Norge og Russland, og forhandlingene om avgrensningen har vært høyt prioritert
av suksessive regjeringer siden 1970.
I takt med den internasjonale havrettens utvikling
etablerte partene 200-milssoner i første halvdel av 1977. Partene
inngikk 11. januar 1978 en avtale om en midlertidig praktisk ordning
for fisket i et tilstøtende område i Barentshavet. Denne er også
kjent som Gråsoneavtalen. Gråsonen må ikke blandes sammen med omstridt
område. Den dekker et område på 67 000 km², inklusive et område
på 23 000 km² i ubestridt norsk sone, vest av sektorlinjen.
Hverken det utestående avgrensningsspørsmålet eller
Gråsoneavtalen har hatt betydning for fordelingen av fiskekvoter
mellom partene. I forhandlingene har partene konstatert enighet om
at en avgrensningsavtale skal innebære videreføring av samarbeidet
om fiskeriforvaltningen og stabilitet i kvotefordelings-nøklene.
Ved president Putins besøk i Oslo i november 2002
konstaterte partene at drøftelsene skulle videreføres med sikte
på snarlig enighet om en avgrensning. Drøftelsene skulle fortsatt
føres på grunnlag av en helhetlig tilnærming som omfattet alle relevante
elementer, inkludert fiske, petroleumsvirksomhet og forsvarsinteresser.
Basert på enighet mellom utenriksministrene Støre
og Lavrov ble forhandlingene intensivert fra 2006. På norsk side
har Statens Kartverk fortløpende bistått Utenriksdepartementet i forhandlingene
om grenselinjens gang og andre beregninger. Videre har Fiskeri-
og kystdepartementet samt Olje- og energidepartementet deltatt i
utformingen av omforente anbefalinger fra partenes fiskeri- og energieksperter.
I løpet av drøftelsene ble det i 2006 dessuten
oppnådd enighet om å søke en separat løsning på avgrensningen i
Varangerfjordområdet, sør for det sørlige krysningspunktet mellom
midtlinjen og sektorlinjen. Dette munnet ut i inngåelse av overenskomst
av 11. juli 2007 om den maritime avgrensningen i Varangerfjordområdet.
Partene har hatt fortløpende kontakt om spørsmål
knyttet til avklaringen av kontinentalsokkelens yttergrense..
Partene har videre hatt et nært samarbeid i tilknytning
til drøftelser om rettslige spørsmål i Polhavet, som gjenspeilet
i erklæringen avgitt av de fem kyststatene 28. mai 2008 i Ilulissat
på Grønland. Partene konstaterte i den forbindelse enighet om nytteverdien
av å fremme rettslig klarhet og forutberegnelighet gjennom anvendelse
av havrettens regler i dette området – som fra enkelte hold var
blitt omtalt som et område preget av dype interessemotsetninger
og lovløshet.
Den 27. april 2010 undertegnet den norske og den
russiske utenriksminister en fellesuttalelse i Oslo med kunngjøring
om at de to forhandlingsdelegasjonene hadde oppnådd tentativ enighet om
avgrensningen. Delegasjonene anbefalte inngåelse av en overenskomst
om maritim avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet.
Overenskomst av 11. juli 2007 mellom Norge og Russland
om den maritime avgrensning i Varangerfjordområdet fastsetter avgrensningslinjen
for Norges og Russlands territorialfarvann, kontinentalsokkelen
og sonene fram til krysningspunktet mellom midtlinjen og sektorlinjen.
Denne avgrensningslinjen er på om lag 73 km. Denne overenskomsten
trådte i kraft 9. juli 2008.
Artikkel 3 i 2007-overenskomsten fastsetter
at senere enighet mellom partene om en avtale om utnyttelse av grenseoverskridende
petroleumsforekomster på kontinentalsokkelen i Barentshavet i området
nord for 2007-overenskomstens anvendelsesområde, medfører at den
nye avtalen også skal gjelde for petroleumsforekomster på kontinentalsokkelen
lenger sør, med mindre noe annet skulle bli avtalt mellom partene.
De relevante bestemmelsene i overenskomst av 15. september 2010,
se særlig artikkel 5 og vedlegg II, inneholder mer detaljerte og
utfyllende regler, og vil derfor også få anvendelse i områdene lenger
sør som dekkes av 2007-overenskomsten.
Overenskomsten bygger på havrettens regler om maritim
avgrensning. Havrettskonvensjonen er bindende for både Norge og
Russland.
Havrettskonvensjonens artikkel 74 og artikkel 83
inneholder regler om avgrensning av henholdsvis den eksklusive økonomiske
sone og kontinentalsokkelen mellom stater med kyster som ligger
overfor eller støter opp til hverandre.
Grensedragningen mellom Norge og Russland i Barentshavet
og Polhavet har reist omfattende og sammensatte avgrensningsspørsmål.
Det omstridte området dekker store arealer. Foruten arealer innenfor
partenes soner består det dels av et område innenfor norsk, men
utenfor russisk sone, og dels av kontinentalsokkelområder som ligger
utenfor 200 nautiske mil fra begge lands kyster. Betydelige ulikheter
i kystlengder i russisk favør taler for en korreksjon vestover i
forhold til en beregnet midtlinje, langs store deler av avgrensningslinjen.
Partene har søkt samlede, helhetlige løsninger som
også lar seg forsvare ut fra rettesnorer utviklet i moderne internasjonal
havrett.
I samsvar med internasjonal rettspraksis har partene
i drøftelsene bygget på objektive geografiske forhold, og ikke på
ressursanslag eller antagelser om eventuelle petroleumsforekomsters
beliggenhet.
Videre har det vært lagt til grunn at en enhetlig avgrensningslinje
skal gjelde for alle formål, dvs. at én og samme grenselinje skal
anvendes i forhold til alle aktuelle jurisdiksjonsområder i henhold
til folkeretten.
Helt i nord grenser norsk og russisk kontinentalsokkel
mot de store havdyp. I samsvar med Havrettskonvensjonens artikkel
76 og vedlegg II har Norge og Russland fremlagt dokumentasjon for
kontinentalsokkelens yttergrenser for den internasjonale kontinentalsokkelkommisjonen.
I 2009 avga kommisjonen sine endelige tilrådninger til Norge om
kontinentalsokkelens yttergrenser. Den har ennå ikke avgitt tilrådninger
for så vidt gjelder yttergrensene for Russlands kontinentalsokkel.
Partene har lagt vekt på ikke å foregripe kommisjonens
gjenstående saksbehandling. Derfor er avgrensningslinjens sluttpunkt
definert ved hjelp av en generisk formulering i siste setning i overenskomstens
artikkel 1, nr. 1, som henviser til Havrettskonvensjonens regler
på dette området. Det ene ytterpunktet er det østligste punktet på
yttergrensen av Norges kontinentalsokkel. Dette punktet vil bli
forbundet med det vestligste punktet på yttergrensen av Russlands
kontinentalsokkel, etter kontinentalsokkelkommisjonens endelige
tilrådninger om dette.
Ut fra partenes foreløpige beregninger antas
linjen mellom de respektive ytterpunkter på kontinentalsokkelen
å ville skjære gjennom avgrensningslinjen noe sør for punkt 8. Den nøyaktige
og endelige fastsettelsen av dette skjæringspunktet, og derved av
avgrensningslinjens nordlige endepunkt, vil kunne skje ved en forenklet
noteveksling, uten behov for traktatendring.
Partene har under forhandlingene vært klar over den
særlige økonomiske betydningen de levende ressurser i Barentshavet
har for begge land og deres kystfiskesamfunn. I overenskomstens
fortale vises videre til nødvendigheten av å unngå økonomiske forstyrrelser
i kystdistrikter hvis innbyggere vanligvis har fisket i området.
Det mangeårige og gode norsk-russiske fiskerisamarbeidet
videreføres, med sikte på å opprettholde respektive kvotefordelingsnøkler
og sikre relativ stabilitet i fisket.
Det innføres overgangsregler for nasjonale tekniske
forskrifter i den delen av det tidligere omstridte området som ligger
innenfor 200 nautiske mil fra norsk eller russisk fastland. Der
skal nasjonale tekniske forskrifter, særlig om maskevidde og minstemål,
fortsette å gjelde for henholdsvis norske og russiske fiskefartøyer
i en overgangsperiode på to år regnet fra datoen for overenskomstens
ikrafttredelse.
Overenskomstens inngåelse fjerner behovet for den
såkalte Gråsoneavtalen. Avtalen av 11. januar 1978 om en midlertidig
praktisk ordning for fisket i et tilstøtende område i Barentshavet
vil derfor automatisk falle bort enten ved ikke-forlengelse eller
fra den dagen overenskomsten trer i kraft.
En konsekvens av at partene har lagt til grunn
at én og samme grenselinje skal anvendes i forhold til alle aktuelle
jurisdiksjonsområder i henhold til folkeretten, er at et område
av Fiskevernsonen rundt Svalbard øst for grenselinjen i et område mellom
75° og 77° nord ikke omfattes av noen av partenes sonejurisdiksjon.
Fiskevernsonen i dette området reduseres således med om lag 9 300
km² mot Smutthullet i forhold til full 200 milssone. Her har det
tidligere ikke vært gjennomført fiskerioppbringelser av utenlandske fiskefartøyer.
Til tross for at Smutthullet blir utvidet i dette området, vil de
norsk-russiske fiskeriforvaltningstiltak fortsette å gjelde også her,
i samsvar med prinsippene og reglene fastsatt i FN-avtalen av 1995
om fiske på det åpne hav, samt Smutthullavtalen mellom Norge, Russland
og Island av 1999 og andre internasjonale avtaler.
Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen
uttrykte 8. oktober i år tilfredshet over at inngåelsen av Overenskomsten
ikke vil skade partenes respektive fiskemuligheter, og understreket
viktigheten av et nært samarbeid med sikte på å opprettholde sine
gjeldende respektive andeler av total tillatt fangst og å sikre
relativ stabilitet i sitt fiske etter de enkelte berørte bestander.
Ved overenskomstens ikrafttredelse etableres
et særskilt område på russisk side av den fremforhandlede avgrensningslinjen,
og i forlengelsen av russisk økonomisk sone. Området ligger i en
avstand på mer enn 200 nautiske mil regnet fra den russiske fastlandskysten,
men innenfor 200 nautiske mil fra den norske fastlandskysten. Dette
vimpelformede området skyldes at Varangerhalvøyas utspring genererer
en soneprojeksjon på 200 nautiske mil som strekker seg noe lenger
ut enn den tilsvarende russiske fra Fiskerhalvøya. Dette særskilte
området østenfor avgrensningslinjen har en størrelse på om lag 3 400
km².
Siden partene har lagt til grunn at avgrensningslinjen
skal gjelde for alle formål, vil Norge også være avskåret fra å
kunne utøve sonejurisdiksjon i vannsøylen i dette området. Samtidig
er Russland, etter Havrettskonvensjonen, avskåret fra å kunne etablere
økonomisk sone utenfor 200 nautiske mil eller ensidig kunne etablere
annen sonejurisdiksjon i vannsøylen i det aktuelle området.
Overenskomstens artikkel 3 gir et særskilt avtalegrunnlag
for at Russland vil kunne utøve den sonejurisdiksjon som Norge ellers
ville hatt rett til å utøve etter folkeretten.
Norge og Russland har siden 1980-tallet vært enige
om ikke å drive undersøkelser etter eller utvinning av petroleumsressurser
i omstridt område, et såkalt moratorium. Moratoriet vil bortfalle
når overenskomsten trer i kraft. Deretter blir det opp til hver
av partenes kompetente myndigheter å bestemme hvorvidt deres respektive områder
skal åpnes for petroleumsvirksomhet, i tråd med nasjonale beslutningsprosesser
og lovgivning. Særskilte samarbeidsforpliktelser oppstår dersom
det oppdages petroleumsforekomster som strekker seg over avgrensningslinjen,
såkalte grenseoverskridende forekomster.
Ingen av partene kan starte utnyttelse av et
slikt felt uten etter avtale med den annen part (omtalt som unitiseringsavtalen).
Detaljerte regler på dette området skal sikre en forsvarlig utnyttelse av
forekomsten gjennom en felles operatør, og en rettferdig fordeling
av ressursene for såkalte unitiserte felter.
Selv om det treffes avtale om at et grenseoverskridende
felt skal utnyttes som en enhet, beholder hver part jurisdiksjon
på sin side av avgrensningslinjen. Det betyr at petroleumsvirksomhet
på norsk sokkel kun kan finne sted etter tillatelse gitt i henhold
til norsk petroleumslovgivning.
Bestemmelsene om utnyttelse av eventuelle grenseoverskridende
petroleumsforekomster er i tråd med etablert internasjonal praksis
og bygger på liknende avtaler Norge har inngått tidligere. Funn
av drivverdige grenseoverskridende petroleumsforekomster vil kunne
utløse et betydelig samarbeidspotensial med russisk side.
Overenskomsten er gjengitt i vedlegg 1 til Prop. 43
S (2010–2011). Til de enkelte bestemmelser i overenskomsten bemerkes
følgende:
Artikkel 1 beskriver grenselinjen mellom Norge og
Den russiske føderasjon i Barentshavet og Polhavet.
Som vedlegg til avtalen følger en kartskisse
for illustrasjonsformål. Ved eventuell uoverensstemmelse mellom
beskrivelsen av linjen i avtalen og linjen på kartskissen, skal
beskrivelsen av linjen i avtalens artikkel 1 gå foran.
Artikkel 2 bestemmer at hver av partene skal rette
seg etter den maritime avgrensningslinjen angitt i artikkel 1 og
ikke gjøre krav på eller utøve suverene rettigheter eller kyststatsjurisdiksjon
i havområdene utenfor denne linjen.
Artikkel 4 regulerer partenes videre samarbeid om
fiskerispørsmål i området. Partene skal videreføre sitt nære samarbeid
i fiskerispørsmål med sikte på å unngå omveltninger i sine respektive
andeler av total tillatt fangst og sikre relativ stabilitet i dagens
fiske i området. Overenskomsten skal ikke endre anvendelsen av avtaler
om fiskerisamarbeid mellom partene.
Artikkel 5 regulerer den situasjon som vil oppstå dersom
det konstateres grenseoverskridende petro-leumsforekomster på kontinentalsokkelen. Ved
en slik situasjon skal partene drøfte forekomstens utstrekning.
Dersom det bekreftes at forekomsten befinner seg på begge sider
av avgrensningslinjen, skal partene inngå en avtale om utnyttelse
av denne grenseoverskridende forekomsten som en enhet.
Artikkel 7 bestemmer at vedleggene til overenskomsten
utgjør en integrert del av overenskomsten. Vedleggene kan endres
etter avtale mellom partene.
Artikkel 8 bestemmer at overenskomsten er gjenstand
for ratifikasjon, og trer i kraft 30 dager etter datoen for utveksling
av ratifikasjonsinstrumenter.
Overenskomsten inneholder ingen bestemmelser om
hvor lenge den skal gjelde. Den inneholder heller ingen bestemmelser
om oppsigelse. I samsvar med folkerettens regler forutsettes den
å være i kraft på ubestemt tid.
Vedlegg I til overenskomsten omhandler fiskerispørsmål
og fastsetter bl.a. at de to gjeldende avtalene mellom partene om
henholdsvis samarbeid innen fiskerinæringen og gjensidige fiskeriforbindelser
skal forbli i kraft i femten år etter at overenskomsten er trådt
i kraft. Vedlegg II gir utfyllende bestemmelser om utnyttelse av grenseoverskridende
petroleumsforekomster.
Overenskomsten nødvendiggjør ikke lovendringer,
men enkelte forskriftsendringer. Av lov 17. desember 1976 nr. 91
om Norges økonomiske sone § 1 fremgår det at yttergrensen for den
økonomiske sonen ikke skal trekkes ut over midtlinjen i forhold
til andre stater, dersom ikke annet følger av overenskomst med fremmed
stat.
Hva angår kontinentalsokkelen, defineres denne i
lov 29. november 1996 nr. 72 § 1-6,1) slik at den ikke strekker
seg utover midtlinjen i forhold til en annen stat, dersom ikke annet
følger av overenskomst med fremmed stat. Av lov 21. juni 1963 nr.
12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse
av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster
§ 1 fremgår en tilsvarende bestemmelse.
Samarbeidsforpliktelsene i overenskomsten, herunder
vedleggene I og II, om henholdsvis fiskerispørsmål og grenseoverskridende
petroleumsforekomster, anses ikke å nødvendiggjøre endringer i saltvannsfiskeri-
eller petroleumslovgivningen.
Inngåelsen av overenskomsten vil ikke i seg
selv få administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning.
Fiskerisamarbeidet endres ikke. Det forventes ikke nevneverdige
økonomiske eller administrative konsekvenser for Kystvakten og andre
håndhevende myndigheter. Potensielle funn og utnyttelse av petroleumsforekomster
vil på sikt kunne få betydelige økonomiske konsekvenser. Det er
ikke mulig å beregne disse konsekvensene på det nåværende tidspunkt.
Overenskomsten bilegger omfattende og sammensatte
avgrensningsspørsmål og legger grunnlaget for et styrket samarbeid
med Russland.
Ved overenskomsten avklares avgrensningen mellom
Norge og Russland i Barentshavet og Polhavet. Overenskomsten vil
fremme rettslig klarhet, forutsigbarhet og stabilitet i disse havområdene.
Overenskomsten fastsetter en grenselinje på
ca. 1 680 km. Ved denne overenskomsten er det oppnådd en samlet
sett balansert løsning basert på folkeretten, og innenfor rammen
av moderne folkerettslige prinsipper for maritim avgrensning. Av
et totalt omstridt areal på til sammen ca. 175 200 km² tilstås Norge
ca. 87 600 km².
Inngåelsen av overenskomsten bidrar til gjennomføring
av havrettens regler i Polhavet, og derved til fred og stabilitet
i området. Dette er i samsvar med Ilulissat-erklæringen avgitt de
fem kyststatene ved Polhavet (Canada, Danmark og Grønland, Russland,
USA og Norge) 28. mai 2008. Overenskomsten gjenspeiler kyststatenes vektlegging
av løsning av utestående spørsmål i Polhavet i samsvar med folkeretten.