7.1 Hovedprinsipper

7.1.9 Sammendrag fra Prop. 1 S (2010–2011) Gul bok

Budsjettframskrivingene for perioden 2013–2015 skal vise de samlede budsjettmessige konsekvensene som følger av regjeringens budsjettforslag for 2012. Framskrivingene skal gi et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år. Budsjettframskrivingene omfatter ikke bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner om framtidige satsinger og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede tiltak. I avsnitt 10.5 i proposisjonen gis det en nærmere omtale av større planer og satsinger som ikke inngår i budsjettframskrivingene.

En av målsettingene med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene av regjeringens budsjettopplegg er å legge til rette for en hensiktsmessig og realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere.

Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen av Statens pensjonsfond utland, vil de flerårige framskrivingene gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping av igangsatte planer må innpasses innenfor.

Budsjettframskrivingene skal være helhetlige i den forstand at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2013–2015 skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet.

Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.

• Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme slik som i Forsvaret og under Samferdselsdepartementet, videreføres rammen på uendret reelt nivå. For Statbygg anses alle byggeprosjekter som enkeltstående investeringer hvor utgiftene framskrives i tråd med rasjonell framdrift.

• Det korrigeres for éngangsutgifter og éngangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.

I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som vurderes i forbindelse med framskrivningen av flerårige budsjettkonsekvenser.

De antatte flerårige budsjettkonsekvensene av forslaget til statsbudsjett for 2012 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden.

Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 11,4 mrd. kroner fra 2012 til 2013, om lag 7,3 mrd. kroner fra 2013 til 2014 og 11,2 mrd. kroner fra 2014 til 2015. Det er den forventede veksten i folketrygdens utgifter som bidrar til den samlede utgiftsveksten i perioden 2013–2015. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende regelverk mv., anslås til 32,4 mrd. kroner over treårsperioden. Utgiftene anslås å vokse noe mer det første året, enn i de to påfølgende årene.

Utenom folketrygden anslås utgiftene i 2015 om lag 2,4 mrd. kroner lavere enn i 2012. Øvrige utgifter anslås samlet sett å øke med om lag 0,3 mrd. kroner fra 2012 til 2013, mens de fra 2013 til 2014 reduseres med om lag 3,3 mrd. kroner. Fra 2014 til 2015 øker de øvrige utgiftene noe, anslått til 0,6 mrd. kroner. Økningen i utgifter utenom folketrygden i første del av perioden skyldes bl.a. at Kyoto-avtalen utløper i 2013. Det innebærer at utgiftene til kvotekjøp øker fra 2012 til 2013, men reduseres kraftig fra 2013 til 2014. Andre prosjekter som fases ut i løpet av perioden, slik som Nødnettprosjektet, bidrar også til lavere utgifter. Videre vil utbetalingen av lån til bygging av testsenteret for CO2-håndtering på Mongstad fases ut fra 2013 som følge av at testsenteret ferdigstilles i 2012. I motsatt retning trekker økte utbetalinger over EØS-finansieringsordningene, som antas å øke betydelig utover i perioden. Framskrivingene er mer usik-re desto lenger framover i tid de føres.

I tabell 10.2 er budsjettframskrivingene fordelt mellom utgiftsartene driftsutgifter, nybygg og anlegg og overføringer til andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger som bidrar til økte utgifter de nærmeste årene. I tabell 10.2 inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer til andre. I budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg og anlegg (investeringer), selv om det foreslås igangsetting av enkelte nye investeringsprosjekter i 2012. Dette skyldes i stor grad at det i framskrivingene er lagt til grunn at investeringsprosjekter som utfases, i hovedsak ikke erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene i staten øker noe i 2013, mens de reduseres i 2014 og 2015. Variasjonen i utgiftene skyldes i hovedsak at utgiftene til kjøp av klimakvoter medfører økte utgifter i 2013, mens det ikke er lagt inn utgifter til dette formålet i 2014 og 2015. Videre er det lagt til grunn at planleggings- og forberedelsesutgiftene i forbindelse med fullskalaanlegget på Mongstad, inkludert transport og lagring, vil bli redusert årlig fra 2013 og fram mot planlagt investeringsbeslutning senest i 2016. Utbetalingene til Statens pensjonskasse trekker i motsatt retning og bidrar til økte utgifter i hele treårsperioden.

På inntektssiden er det langt færre tiltak som antas å ha budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt anslås det at inntektene under departementene øker med i underkant av 0,7 mrd. kroner fra 2012 til 2013, mens de øker med om lag 0,8 mrd. kroner i 2013 og 2014 i forhold til 2012-budsjettet. Det er i hovedsak avdrag på lånet til TCM DA til utbygging av testsenteret for CO2-håndtering på Mongstad som bidrar til økte inntekter. Utbytte fra Statnett og Kommunalbanken, samt brukerbetalinger for Nødnett bidrar også til høyere inntekter. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.

Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 10,8 mrd. kroner fra 2012 til 2013. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2014 og 2015 utgjør henholdsvis om lag 7,2 mrd. kroner og 11,2 mrd. kroner i forhold til året før.

Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 16 mrd. kroner pr. år.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Med fortsatt vekst i Statens pensjonsfond utland vil avkastningen øke også i årene framover. Regjeringens budsjettforslag for 2012 innebærer en bruk av petroleumsinntekter i 2012 som er noe under forventet fondsavkastning. Veksten i fondsavkastningen er anslått til i størrelsesorden 9 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år de nærmeste årene. Det vil dermed være rom for å bruke noe mer oljepenger de neste årene, og fortsatt ligge noe under 4-prosentbanen. Det understrekes at disse tallene er usikre, samt at bruken av petroleumsinntekter også de nærmeste årene vil måtte tilpasses den økonomiske utviklingen, jf. nærmere omtale i kap. 3 i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012.

Framskrivingene i dette avsnittet legger til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Økte utgifter til blant annet helse- og omsorgstjenester som følge av at det blir flere eldre er dermed ikke medregnet. Det er heller ikke tatt hensyn til opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger, jf. omtale i pkt. 10.5. Ved vurderingen av handlingsrommet i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:

• Utgiftsveksten i folketrygden

• EØS-finansieringsordningene

• Universitetene og høyskolene

• Statens lånekasse for utdanning

• Nødnett

• EFFEKT-programmet

• Vergemålsordningen

• Politiet

• Ressurskrevende tjenester

• Rammetilskuddet til kommunene

• Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser

• Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg og kirker

• IKT-modernisering i Arbeids- og velferdsetaten

• Statens pensjonskasse

• Pensjon utenfor folketrygden

• Investeringer i de regionale helseforetakene

• Barnetrygd og kontantstøtte

• Altinn II

• Internasjonal romvirksomhet

• Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)

• Vegutbygging i Bjørvika

• Hurtigruten (Bergen–Kirkenes)

• Nasjonalparkplanen

• Gyrobehandling i Vefsn-regionen

• Byggeprosjekter

• Skatteetaten

• Stortinget – kjøp av leiligheter

• Klimakvotekjøp

• CO2-håndtering

• Inntekter

• Brukerbetaling mv. for Nødnett

• Utbytte Kommunalbanken

• Avdrag på lån til TCM DA

• Utbytte Statnett.

7.1.10 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

7.2 Større planer og satsinger mv. som ikke inngår i budsjettframskrivingene

7.2.1 Sammendrag fra Prop. 1 S (2011–2012) Gul bok

I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser av vedtak som er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte av disse målsettingene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet, Omsorgsplan 2015 og Nasjonal transportplan 2010–2019, jf. nærmere omtale nedenfor. Utenom pensjonsutgiftene i folketrygden, er heller ikke økte utgifter som følger av demografiske endringer tatt med i framskrivningene. Dette gjelder blant annet utgifter til helse – og omsorgstjenester som følge av at det blir flere eldre.

Regjeringen vil videreføre maksimalprisen for foreldrebetaling i barnehager nominelt uendret inntil prisen er redusert til 1 750 kroner målt i faste 2005-kroner. Tidspunkt for måloppnåelse og nivået på årlige bevilgninger vil blant annet avhenge av prisstigningen.

Vedtatte endringer i § 14 i barnehageloven, jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009), innebærer at godkjente ikke-kommunale barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når det gjelder offentlig tilskudd. Med regjeringens budsjettforslag for 2012 økes minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager til 92 pst. av gjennomsnittlig offentlig finansiering av kommunale barnehager

Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med blant annet en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, avtale med KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning. I 2008 ble det opprettet et nytt investeringstilskudd for sykehjemsplasser og omsorgsboliger med heldøgns helse- og omsorgstjeneste. I 2008, 2009, 2010 og 2011 er det bevilget midler for å kunne gi tilsagn om investeringstilskudd til samlet 8 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Regjeringen foreslår at det i 2012 skal kunne gis tilsagn til ytterligere 1 500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom tilskuddsordningen. Det legges til grunn en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015.

I langtidsplan for Forsvaret for perioden 2009–2012, jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 48 (2007–2008), er det lagt til grunn at forsvarsbevilgningene i perioden skal økes med 800 mill. kroner (faste 2008-kroner) sammenlignet med budsjettet for 2008. Planperioden utløper i 2012 og regjeringens budsjettforslag for 2012 innebærer at planen er fulgt opp. Regjeringen vil komme tilbake til ny langtidsplan for Forsvaret for perioden 2013–2016.

Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. En jevn opptrapping av Kulturløftet fram til 2014 tilsier isolert sett at bevilgningene til kulturformål årlig økes med om lag 400 mill. kroner fram til 2014. Anslaget er basert på at statsbudsjettets utgifter videreføres reelt uendret fra 2012.

Regjeringen har videre en målsetning om at rammen for momskompensasjonsordningen til frivillige organisasjoner skal økes til om lag 1,2 mrd. kroner innen 2014. Dette innebærer at bevilgningen til ordningen må økes med om lag 600 mill. kroner fram til 2014. Momskompensasjonsordningen medregnes i Kulturløftet.

I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 (NTP) framgår økonomiske rammer for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket for perioden 2010–2019. For 2012 foreslår regjeringen bevilgninger til NTP-formål på til sammen 26,8 mrd. kroner. Gjennomsnittsbevilgninger i perioden 2010–2013 i tråd med rammene som ble varslet i NTP, innebærer et behov for bevilgninger til NTP-formål i 2013 som er om lag 2 mrd. kroner høyere i 2013 enn budsjettforslaget for 2012.

I tillegg er det på en rekke andre områder varslet økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.

I framskrivingene over er det lagt til grunn at kommunesektorens inntekter og overføringene til helseforetakene videreføres reelt uendret fra 2012. I perioden 2005–2010 anslås den årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst., mens det har vært en reell vekst i driftsbevilgningene til helseforetakene på om lag 1,7 pst. pr. år. Det må forventes at det innenfor begge disse områdene vil være behov for økte ressurser i framtida, blant annet for å møte oppgaver som følge av en aldrende befolkning.

Omtalen ovenfor viser at oppfølging av varslede satsinger i tråd med målsettingene, samlet sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger. Samtidig er handlingsrommet i budsjettpolitikken begrenset, jf. også omtalen av budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012. Det vil således bli krevende å følge opp de politiske målsettingene om økt innsats på ulike områder i perioden 2013–2015.

7.2.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.