Jeg viser til brev 24. mai d.å. med spørsmål
fra familie og kulturkomiteen vedrørende Proposisjon 98 L (2011-2012)
Endringer i barnehageloven (tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale
barnehager).
I 2010 gikk vel 89 prosent av alle barn i alderen 1-5
år i barnehage, og det var 3500 ikke-kommunale barnehager. Barnehagesektoren
omsatte for i underkant av 40 milliarder kroner årlig. Tall fra SSB
viser at eiere av ordinære ikke-kommunale barnehager tok ut 43,9
millioner kroner i utbytte i 2010, mens eiere av private familiebarnehager tok
ut 126,6 millioner kroner fra virksomheten. I notat nr. 51/2011 Gullgraving i sandkassa. Profittmuligheter
og uttak av verdier fra private barnehager har Telemarksforskning
utredet mulighetene for profitt og uttak av verdier blant private
barnehager. Det tegnes et bilde av en sektor der de ikke-kommunale
barnehagene i hovedsak drives godt og er lojale til formålet i bruken
av midlene, samtidig som det gis indikasjoner på at det i dag er
et relativt stort potensial for skjult uttak av verdier. Utviklingen
av eierstrukturer i sektoren fra 2003 har vist tegn på endring fra ideelle
organisasjoner til eierstrukturer som i større grad legger til rette
for uttak av verdier. Det dreier seg om betydelige summer og i lys
av at barnehagene i dag driver en virksomhet som for en stor del
er finansiert gjennom kommunalt tilskudd og foreldrebetaling, er
det viktig at det er sikkerhet for at midlene blir benyttet i samsvar med
formålet. Kontrolltiltakene er uten betydelige kostnader, og mange
barnehager er allerede omfattet av tilsvarende regler.
Fra høsten 2012 er kommunene pålagt å gi de ikke-kommunale
barnehagene offentlige tilskudd mellom 92 og 100 prosent av det
kommunen i gjennomsnitt gir i tilskudd til egne barnehager. Regjeringen
tar sikte på en opptrapping av tilskuddet til 100 prosent i budsjettet
for 2014. Jeg mener det er nødvendig å ha et system som sikrer at
pengene brukes til formålet, både for å skape en preventiv effekt
og for å legge til rette for at kommunene gjennom kontroll av bruken
kan sikre at både offentlig tilskudd og foreldrebetalingen blir
brukt til fortsatt høy kvalitet i barnehagetilbudet. Det er også
viktig for sektorens legitimitet at allmennheten vet at midlene
brukes til formålet. Det er ikke mulig med sikkerhet å si hvor mange
tilfeller av urimelige tiltak en vil klare å forhindre med regjeringens
forslag, men det er god grunn til å anta at det vil skje oftere
uten effektive kontrolltiltak og reaksjonsformer for kommunene.
I dag rapporterer landets barnehager årlig regnskapsopplysninger
til kommunen gjennom den elektroniske innrapporteringsportalen BASIL (Barnehage-Statistikk-Innrapporteringsløsning).
Departementets forslag tar utgangspunkt i dette systemet og innebærer
å videreføre denne årlige rapporteringen med tillegg av resultatregnskap
på skjema som fastsettes av departementet. Det vil ikke kreve en
ny type kompetanse å behandle de nye innrapporteringene. Når det
gjelder oppfølgingen gjennom økonomisk kontroll med barnehagene
vil oppgaven ha klare likheter med det generelle tilsynet kommunene
allerede gjør med hjemmel i barnehageloven, og dessuten kreve den
samme kompetansen som kreves for forvaltningen av forskrift om likeverdig
behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale
barnehager. Det vil dermed ikke kreves en juridisk kompetanse som
kommunene ikke allerede har eller må forventes å ha i dag. Ved behov
vil Fylkesmannen gi veiledning både når det gjelder økonomiske og
juridiske spørsmål.
Det er samtidig viktig å understreke at det
innenfor de rammene som Proposisjon 98 L (2111-2012) setter vil
være et handlingsrom for den enkelte kommune til å avgjøre omfanget
av den økonomiske kontrollen og hvordan kommunen vil reagere på
brudd på regelverket. Vurderingen av kontrollomfanget skal baseres
på en risikovurdering fra kommunens side. I høringen uttalte KS
at systemet er "hensiktsmessig for kommunene
med sikte på å kontrollere og sikre at midlene brukes som forutsatt",
og dessuten; "KS vil samtidig understreke at
de aller fleste private barnehageeiere driver seriøst og godt. Det
er derfor bra at bestemmelsene ikke pålegger kommunene en generell
og omfattende kontroll med private barnehager, og at kommunenes
kontrollomfang kan baseres på risikovurdering fra kommunenes side".
Formålet med den nye finansieringsordningen for
barnehagesektoren er å gi de ikke-kommunale barnehagene de samme
rammevilkårene som kommunale barnehager, og på denne måten sikre
samme kvalitet i sektoren uavhengig av eierskap. Kostnadsbildet
vil kunne variere mellom barnehager og det kan forekomme at private virksomheter
på noen områder har lavere kostnader enn tilsvarende kommunale.
Lovproposisjonen gir rom for at ikke-kommunale barnehager kan ha
en annerledes personalsammensetning og annen lønnsstruktur enn kommunale
barnehager.
På samme måte som forskrift om likeverdig behandling
ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager
brukes kostnadsnivået per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager
som utgangspunkt for vurderingen kommunen skal foreta etter lovforslaget.
I vurderingen av personalkostnadene per heltidsplass skal det bl.a.
tas hensyn til at noen barnehageeiere velger å ta ut hele eller
deler av overskuddet som godtgjørelse for egen arbeidsinnsats, og
at det fortsatt er adgang til å ta ut utbytte. Forslagene i lovproposisjonen
innebærer ikke at barnehagene pålegges å ha et gitt nivå på pensjonskostnader,
og lovproposisjonen endrer ikke på avtalefriheten arbeidslivets
parter har i dag.
Jeg minner om at forslaget til ny § 14 a første ledd
lyder:
Offentlig tiskudd og foreldrebetaling
skal komme barna i barnehagen til gode.
Barnehagen kan ha et rimelig
årsresultat. Dette innebærer at følgende vilkår må være oppfylt:
a) barnehagen kan bare belastes kostnader som direkte
berører godkjent drift av barnehagen,
b) barnehagen kan
ikke overfor eier eller eiers nærstående eller selskap i samme konsern
som eier foreta transaksjoner og belastes kostnader på vilkår eller
med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt
mellom uavhengige parter, og
c) barnehagen kan
ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det
som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager.
1) Forslaget til ny § 14 a første ledd med formuleringen "rimelig årsresultat" presiserer prinsippet
om at offentlig tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i
barnehagen til gode, og at det skal være rom for at barnehagen tar
ut verdier av barnehagedriften forutsatt et "rimelig
årsresultat". Systematikken i proposisjonens forslag er at
dersom barnehagen oppfyller alle vilkårene i § 14 a første ledd
a, b og c ansees årsresultatet å være rimelig, og den ikke-kommunale
barnehagen kan dermed disponere over et det positive årsresultatet
slik barnehagen vurderer ønskelig.
2) I forslaget til ny § 14 a bokstav a brukes
formuleringene om at barnehagen "bare kan belastes
kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen".
Med denne formuleringen fastslås det at alle transaksjoner som kostnadføres
i barnehagens resultatregnskap må være knyttet til den barnehagedriften
kommunen har godkjent etter barnehageloven. På tilsvarende måte
som kommunen har plikt til å yte tilskudd til "ordinær
drift" etter barnehageloven § 14, skal kostnadene som føres
opp i regnskapet synliggjøre kostnader til ordinær drift. Bestemmelsen
innebærer at kostnader relatert til andre aktiviteter enn det som
faller innenfor den godkjente driften av barnehagen ikke kan kostnadsføres
i barnehagens regnskap.
3) Formuleringen om at barnehagen ikke kan "vesentlig lavere personalkostnader per heltidsplass
enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager" i
forslaget § 14 bokstav c krever at kommunen foretar en konkret skjønnsmessig
vurdering. Bakgrunnen for å bruke det skjønnsmessige begrepet "vesentlig lavere personalkostnader" i
bokstav c er at det er kommunen selv som er nærmest til å gjøre sammenligningen.
Vurderingen skal gjøres ut fra lokale forhold, gjennom en konkret
sammenligning med egne kostnader i tilsvarende barnehager. Bestemmelsen
innebærer at det fortsatt er rom for at ikke-kommunale barnehager
har en annen personalsammensetning og lønnsstruktur enn kommunens
egne barnehager.
Med henvisning til høringen vises det i lovproposisjonen
til en rekke faktorer som kommunen må vurdere i anvendelsen av den
nye § 14 a første ledd bokstav c: En faktor som er nevnt er at tilskuddene
er under opptrapping, og at det finnes barnehager som får tilskudd
med mindre enn 100 prosent av den finansieringen kommunale barnehager
får. Disse barnehagene må tilpasse kostnadsnivået til inntektene,
og kan dermed være nødt til å drive med lavere personalkostnader
enn tilsvarende kommunale barnehager. Det nevnes videre i proposisjonen
at kommunen i praktiseringen av bokstav c må være oppmerksom på
at enkelte barnehageeiere velger å ta ut hele eller deler av overskuddet
som godtgjørelse for egen arbeidsinnsats i barnehagen, det vil si
at eier alternativt kunne regnskapsført dette som en kostnad i regnskapet.
I slike tilfeller må en estimert verdi for eiers arbeidsinnsats
overføres fra årsresultatet til personalkostnader før kommunen kan
vurdere om barnehagen oppfyller kravene som ligger i forslaget til
§ 14 a første ledd bokstav c.
Det fremgår av forslaget til ny § 14 andre ledd
at som "eiers nærstående" regnes de fysiske
og juridiske personene som omtales i det generelle regelverket for
vedkommende organisasjonsform. Dette er konkretisert med henvisning
til aksjeloven § 1-5 som omfatter både fysiske og juridiske personer
og lyder:
(1) Som noens nærstående menes i denne loven:
1. ektefelle og en person
som vedkommende bor sammen med i ekteskapsliknende forhold;
2. slektninger i rett oppstigende eller
nedstigende linje og søsken;
3. slektninger i rett oppstigende eller
nedstigende linje og søsken til en person som nevnt i nr 1;
4. ektefelle til, og en person som bor
sammen i ekteskapsliknende forhold med, noen som er nevnt i nr 2;
5. selskap der vedkommende selv eller noen
som er nevnt i nr 1 til 4, har slik bestemmende innflytelse som
nevnt i § 1-3.
I forslaget til ny § 14 a bokstav b lovfestes
det at vederlag i transaksjoner med eier eller "eiers nærstående" eller
selskap i samme konsern som eier, ikke kan overstige alminnelige
forretningsmessige vilkår eller med beløp som avviker fra eller
overstige "det som ville vært fastsatt mellom
uavhengige parter". Forslaget innebærer ikke begrensninger
i adgangen til slike transaksjoner, men det stilles krav om å dokumentere
at transaksjonen ikke innebærer overkompensasjon for ytelsen barnehagen
kjøper. Vurderingstemaet knyttet til begrepet eier og eiers nærstående
er om prisen ville vært på samme nivå dersom transaksjonen hadde
blitt gjennomført mellom uavhengige parter. Bestemmelsen rammer
også lån til eier eller eiers nærstående som inngås på vilkår som
er gunstigere enn markedsvilkår, og transaksjoner med selskap i samme
konsern som eieren.