2.1 Alternativ verdsettelsesmetode - bruk av observerte markedsverdier

Sammendrag

Etter at kraftskattereformen ble vedtatt, har det i økende grad skjedd omsetning av eierandeler i kraftproduksjonsanlegg. At markedsverdien av et anlegg ikke kan anslås ut fra sammenligninger med observerte markedsverdier, er dermed ikke tilfelle i samme grad som da de nye reglene for beskatning av kraftnæringen ble vedtatt i 1996 og under utredningsarbeidet forut for dette.

Departementet har vurdert om slike observerte markedsverdier kan benyttes ved formuesverdsettelsen av kraftproduksjonsanlegg. Markedsprisen på omsatte anlegg er imidlertid ikke uten videre et godt mål på markedsverdien av anlegg som ikke er omsatt. Som nevnt ovenfor var det ved kraftskattereformen et hovedhensyn å redusere bruken av skjønn slik at antallet tvister for domstolene kunne reduseres. Dersom man nå skulle åpne for å benytte sammenligninger med oppnådde markedspriser ved verdsettelse av kraftproduksjonsanlegg, ville det innebære en fullstendig revurdering av de verdsettelsesprinsipper som stortingsflertallet samlet seg om ved kraftskattereformen. På grunnlag av finanskomiteens merknader til Nasjonalbudsjettet 2000, legger en til grunn at det ikke er ikke ønskelig med en slik revurdering av regelverket nå. Departementet vil derfor ikke foreslå endringer med hensyn til hvilken metode som skal benyttes ved verdsettelsen, og legger til grunn at Stortingets provenymålsetting bør nås gjennom justeringer av den vedtatte verdsettelsesmetoden.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til etterretning.

2.2 Vurderinger og forslag til endringer i den vedtatte verdsettelsesmetode

2.2.1 Inntektssiden - kraftprisen

2.2.1.1 Fastsettelse av brutto salgsinntekter

Sammendrag

Fastsettelsen av brutto salgsinntekter baseres på observerte eller med andre ord historiske markedspriser på kraft. Det er mulig at den takserte formuesverdien ville gi bedre uttrykk for markedsverdien på produksjonsanlegget, dersom forventede kraftpriser i markedet ble lagt til grunn for lønnsomhetsberegningen. Det er imidlertid flere betenkeligheter ved å benytte forventede kraftpriser fremfor historiske. Dette ble grundig vurdert i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996), jf. avsnitt 7.5.2. Departementet kan ikke se forhold som tilsier en annerledes vurdering i dag. Et anslag over forventede priser vil trolig bli svært vanskelig å foreta slik at det er akseptabelt både for de eiendomsskattepliktige og for eiendomsskattekreditorene. Elementet av skjønn vil kunne lede til flere tvister. Vurderingen må uansett ta utgangspunkt i historiske priser når anslaget skal foretas. Da blir forskjellen fra å benytte observerte priser mindre. På denne bakgrunn vil departementet ikke foreslå å gå over til å benytte forventede priser ved beregningen av formuesverdien.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

2.2.1.2 De særskilte verdsettelsesreglene for langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet

Sammendrag

Eiendomsskattegrunnlaget i mange kommuner påvirkes i stor grad av at det skal tas hensyn til eierens langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet ved lønnsomhetsberegningen etter skatteloven § 18-5. Det er vanskelig å begrunne prinsipielt unntaket fra verdsettelse etter spotmarkedspris for langsiktige kontrakter m.v. dersom eiendomsskattegrunnlaget skal tilsvare en objektivisert markedsverdi for anlegget, dvs. uavhengig av eierens disposisjoner. Finanskomiteens flertall synes i drøftelsen av unntaket å ha vært mest opptatt av at det må gjelde et unntak for langsiktige kontrakter i grunnlaget for grunnrenteskatten slik at eierene av verkene ikke beskattes for inntekter som i noen tilfeller overstiger de faktiske inntektene, jf. Innst. O. nr. 62 (1995-1996) avsnitt 6.3 på s. 50. Etter departementets syn framkommer det ikke klart hvorvidt flertallet i finanskomiteen var tilstrekkelig oppmerksom på eiendomsskattens karakter av objektskatt da unntaket for langsiktige kontrakter ble gjort gjeldende også for eiendomsskatteformål.

Unntaket for langsiktige kontrakter m.v. har etter departementets erfaring vist seg vanskelig å avgrense strengt slik Stortinget forutsatte, noe som kan åpne for tvister om fortolkningen. Det er også en rekke kontrakter som omfattes av unntaksreglene, men der disse kontraktene i liten grad ivaretar hensynet til kraftkrevende industris behov for å inngå langsiktige kontrakter. Eksempelvis er kraftutvekslingsavtalene med utlandet ansett omfattet av unntaksreglene. Ved behandlingen av St.prp. nr. 52 (1998-1999) vedtok dessuten Stortinget nye prinsipper for fastsettelsen av prisvilkår m.v. for Statkrafts kontrakter med industrien. Blant annet av den grunn er det neppe grunn til å forvente at prisene på langsiktige kontrakter til industrien over tid vil avvike vesentlig fra spotmarkedsprisene, noe som også svekker argumentet for å ha særskilte verdsettelsesregler for enkelte kontrakter.

Kraftkontraktene er videre normalt knyttet til eierne (foretakene) og ikke til det enkelte verk. Det er derfor behov for de vedtatte reglene om hvordan slike kontrakter skal tilordnes det enkelte kraftverk. Det er vanskelig for ligningsmyndighetene å etterprøve skattyters påstand om fordelingen ved ligningen. Hvis unntaket oppheves vil regelverket bli mer oversiktlig, det vil bli mindre skjønnspreget og enklere å praktisere.

Etter departementets syn tilsier disse hensynene isolert sett at de særskilte verdsettelsesreglene for langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet bør oppheves, slik at all kraft unntatt konsesjonskraft verdsettes til spotmarkedspriser.

I Budsjett-innst. S. I (1999-2000) ba Stortinget Regjeringen om å fremme forslag om endringer i regelverket som bidrar til å øke provenyet fra eiendomsskatten for produksjonsanlegg vesentlig. På denne bakgrunn vil ikke departementet nå foreslå tilsvarende endringer som kan påvirke grunnlaget for grunnrenteskatten.

Departementet foreslår derfor at all kraft unntatt konsesjonskraft verdsettes til spotmarkedspriser, dvs. at de særskilte verdsettelsesreglene for langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet oppheves for eiendomsskatteformål. Det vises til avsnitt 2.6 i proposisjonen for anslag på hvor mye en opphevelse av unntaket vil ha å si for provenyet.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om å oppheve de særskilte verdsettelsesreglene for langsiktige kontrakter og kraftbruk i egen produksjonsvirksomhet i gjeldende § 18-5(2) 1 pkt. jf. § 18-3(2) bokstav a nr. 2 og 3 i skatteloven.

Komiteen viser til at det finnes eksempler på langsiktige kraftkontrakter som reelt fremstår som betingelser for konsesjon, men uten formelt å være inntatt i konsesjonsvilkårene. Det synes å gjelde bl.a. den såkalte Nea-kontrakten, hvor utbygger synes å ha måttet inngå en omfattende og evigvarende avtale om å levere betydelige menger elektrisk kraft til selvkost, som forutsetning for konsesjon. Komiteen finner det naturlig at slike kontrakter, og hvor utbygger ikke hadde noe fritt kontraktsalternativ, behandles på linje med kraftleveranser som direkte er inntatt i konsesjonsvilkårene. Komiteen vil bemerke at det ikke er noen reell forskjell mellom de to alternativene, og at utbygger i begge tilfeller er fratatt prismessig handlefrihet eller alternativ når det gjelder å inngå kraftavtale. Komiteen er enig med departementet i at en presisering i loven for å unngå forskjellsbehandling mellom reelt like tilfeller må være så vidt snever at det ikke åpner for en uheldig utglidning. Komiteen vil derfor i forståelse med departementet foreslå følgende ordlyd i skattelovens § 18-5 annet ledd første punktum:

«I lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

§ 18-5 annet ledd første punktum skal lyde:

Brutto salgsinntekter settes til gjennomsnittet av summen av hver av de fem første årenes spotmarkedspriser pr. time multiplisert med faktisk produksjon ved kraftverket i de tilhørende tidsavsnittene i de enkelte år, med unntak for kraft som tas ut av kraftverket i henhold til vilkår for konsesjon eller i henhold til avtale som har vært en forutsetning for å oppnå konsesjon, som verdsettes til oppnådde priser.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg at departementet benytter anledningen til å fremme forslag om ikke å ta hensyn til prisnivået i langsiktige leveringsavtaler ved beregning av eiendomsskattegrunnlaget. Disse medlemmer mener det ikke er rimelig at produksjonsselskaper som har inngått langsiktige avtaler om industrikraftleveranser skal betale eiendomsskatt basert på løpende spottpriser. Beskatningen bør baseres på faktiske, løpende inntekter og ikke på en spottpris produksjonsselskapene ikke får nyte godt av. Disse medlemmer legger vekt på at dette vil gi kraftkrevende industri mer stabile rammebetingelser, og redusere kraftforetakets risiko ved inngåelse av langsiktige kontrakter. Disse medlemmer minner om at flertallet bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre i Innst. O. nr. 62 (1995-1996) skrev:

«Flertallet vil legge vekt på industriens behov for sikker levering av kraft. På denne bakgrunn vil flertallet fremme forslag om at det ved beregning av skatt på grunnrente og eiendomsskatt benyttes spotmarkedspriser, med unntak av eksisterende langsiktige kontrakter inngått mellom uavhengige parter før 31. desember 1995 og med varighet på 7 år eller mer, og etter nærmere retningslinjer også kraft som i dag produseres og brukes innenfor samme foretak, produksjons- og brukerfortak som i all hovedsak har samme eiere og i tilfeller der produksjon og bruk skjer innenfor samme konsern. For langsiktige kontrakter benyttes kontraktsprisen. For egenprodusert kraft brukes prisene som er fastsatt i de såkalte 1976-kontraktene, jf. St.prp. nr.104 (1990-1991). Dette skal også gjelde tilsvarende framtidige kontrakter med stortingsbestemte vilkår, visse andre kontrakter og indu­striens egen kraft etter retningslinjer gitt fra departementet. Det forutsettes at det legges opp til en streng praksis. Flertallet peker på at en slik endring vil gi mottakerne mer stabile rammebetingelser, og vil redusere kraftforetakets risiko ved inngåelse av langsiktige kontrakter.»

Disse medlemmer mener dette fortsatt må ligge til grunn og finner det oppsiktsvekkende at departementet i proposisjonen mener «det ikke er klart hvorvidt flertallet i finanskomiteen var tilstrekkelig oppmerksom på eiendomsskattens karakter av objektsskatt da unntaket for langsiktige kontrakter ble gjort gjeldende også for eiendomsskatteformål». Disse medlemmer viser videre til at forslaget på kort sikt og med dagens lave kraftpriser på meget usikkert grunnlag anslås å føre til økte inntekter for kommunene på ca. 30 mill. kroner. Den beskjedne inntektsvirkningen av forslaget og departementets utsagn sitert over understreker forslagets karakter av være en omkamp i forhold til Innst. O. nr. 62 (1995-1996), og ikke først og fremst begrunnet med flertallets ønske ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 2000 om å sikre kraftkommunene inntekter fra eiendomskatten på kraftanlegg på anslagsvis 1 mrd. kroner.

2.2.2 Driftsutgifter, skatter m.v.

Sammendrag

Grunnrenteskatten kan variere betydelig fra år til år. Dette kan lede til større variasjoner i eiendomsskattegrunnlaget enn det som er ønskelig av hensyn til stabile inntekter for kommunene. Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 23 (1996-1996) å beregne fradraget for grunnrenteskatten som et rullerende gjennomsnitt over de siste fem år, jf. s. 142. Forslaget synes å ha falt ut under omredigeringen av lovforslaget i Stortinget uten at det fremgår at dette har vært hensikten. Departementet legger dette til grunn, og foreslår at skatteloven § 18-5 endres i tråd med det opprinnelige forslaget.

Produksjonsanleggene gjennomgår tidvis større vedlikeholdsarbeider hvor kostnadene kan bli betydelige. I den grad dette ikke er påkostninger skal kostnadene ikke aktiveres, men utgiftsføres direkte. Eiendomsskattegrunnlaget kan på grunn av dette bli betydelig lavere i år med ekstraordinære vedlikeholdsutgifter. Virkningen av slikt vedlikehold bør derfor fordeles over flere år. Dette har også vært praktisert ved taksering etter den tidligere ordning. Det vil imidlertid kunne oppstå tvil om hva som skal anses som ekstraordinært vedlikehold. Av administrative grunner er det derfor enklere å beregne fradragsrett for alle drifts- og vedlikeholdsutgifter som et rullerende gjennomsnitt over de siste fem år. Departementet foreslår derfor at fradraget for driftsutgifter beregnes som et rullerende gjennomsnitt over de siste fem år. Kostnadene til eiendomsskatt og konsesjonsavgift foreslås også lagt inn i dette gjennomsnittet, slik at det gjelder alle de løpende kostnadene.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om at fradraget for driftsutgifter beregnes som et rullerende gjennomsnitt over de siste fem år, jf. forslag til skatteloven § 18-5 tredje ledd første og annet punktum.

Komiteen slutter seg til departementets forslag om at drifts- og vedlikeholdsutgifter skal beregnes som et rullerende gjennomsnitt over de siste fem år, men mener samtidig det er naturlig å foreta en tilsvarende indeksregulering av det rullerende gjennomsnittet av drifts- og vedlikeholdskostnadene. Det vises til spørsmål om dette fra Høyres stortingsgruppe av 24. mai 2000 og departementets svar av 26. mai 2000. Der det fremgår at:

«Departementet er enig i at det er mest konsekvent om alle størrelser som inngår i det rullerende femårs gjennomsnittet blir indeksregulert, slik at både drifts- og vedlikeholdskostnader og pliktig skatt på grunnrenteinntekt behandles på en tilsvarende måte som inntektsiden.»

På denne bakgrunn fremsettes følgende forslag:

«I lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

§ 18-5 tredje ledd nytt tredje punktum skal lyde:

Kostnader og grunnrenteskatt fra de foregående årene justeres med den årlige gjennomsnittlige endringen i konsumprisindeksen til og med inntektsåret.»

2.2.3 Fradrag for kostnader til utskifting av driftsmidler

Gjenstående levetid for de eksisterende driftsmidlene. Befaring

Sammendrag

Det er reist spørsmål om forutsetningene bak reg­lene om fastsettelse av gjenstående levetid for de eksisterende driftsmidlene. Dette gjelder særlig spørsmålet om gjenstående levetid skal bestemmes ved befaring eller om sjabloner kan benyttes.

Departementet har vurdert hensiktsmessigheten av å gjennomføre befaring i den utstrekning som forutsettes etter reglene i skatteloven § 18-5. Innspill om dette er mottatt fra blant annet LVK og Enfo. Departementet har også hatt tilgang til rapportene fra de fem befaringene som ble gjennomført på oppdrag fra ligningsmyndighetene i Buskerud høsten 1999. Befaringene ble gjennomført av et særskilt takstutvalg oppnevnt av Skattedirektoratet. Selv om de fem rapportene representerer et for lite utvalg til at det kan anses som representativt, indikerer de at sjablonene i det vedtatte regelverk kan undervurdere gjenstående levetid for de eksisterende driftsmidlene betydelig. Rapportene indikerer samtidig at det trolig i praksis etter kort tid vil bli utviklet sjabloner for denne vurderingen uansett. Slike sjabloner synes langt på vei å gjøre de rutinemessige befaringene hvert tiende år overflødig. Inntil slike sjabloner utvikles, er det også en økt risiko for tvister, siden vurderingen er skjønnspreget. Å unngå slike tvister er som nevnt en hovedhensikt med de nye reglene.

Det er på det rene at arbeidet med befaringene vil ta lenger tid og kreve langt større ressurser enn tidligere forutsatt. Departementet kan vanskelig se at betydningen av rutinemessige befaringer forsvarer ressursbruken i dette tilfelle.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at regelen om rutinemessig befaring hvert tiende år oppheves. Det bør i stedet som hovedregel tas utgangspunkt i gjenstående skattemessig levetid ved fastsettelsen av gjenstående levetid for alle driftsmidlene i et produksjonsanlegg - uansett om de avskrives lineært eller etter saldometoden. Dette forenkler reglene og reduserer risikoen for tvister. Ligningsmyndighetene kan, dersom det påvises tilstrekkelig grunnlag for det, beslutte å gjennomføre befaring etter de ordinære reg­lene i ligningsloven. En nærmere beskrivelse av reglene om dette er gitt i kapittel 3 nedenfor.

Komiteens merknader

Komiteen er enig i Regjeringens forslag om å oppheve regelen i gjeldende § 18-5 første ledd fjerde punktum i skatteloven om rutinemessig befaring hvert tiende år.

Minste gjenstående levetid for de eksisterende driftsmidlene

Sammendrag

Departementet foreslår ovenfor å oppheve reglene om rutinemessig befaring, og at gjenstående levetid alltid tar utgangspunkt i gjenstående skattemessig levetid. Det gjelder imidlertid en nedre begrensning for disse sjablonene gjennom bestemmelsene om minste gjenstående levetid i skattelovforskriften § 18-5-20. Det er mulig at enkelte av disse minste gjenstående levetidene er satt for lavt. Dette gjelder dammer, tunneler og lignende, hvor minste gjenstående levetid er satt til 25 år. Videre gjelder det maskinteknisk utrustning, hvor minste gjenstående levetid er 10 år. Endelig gjelder det elektronisk utrustning der minste gjenstående levetid er 5 år. Departementet la ved vedtakelsen av forskriften (jf. den tidligere forskrift av 18. mai 1998, kapittel 7 med overgangsregel til § 4-3) vekt på at sjablonene ikke skulle fastsette en for høy minste gjenstående levetid. Det ble lagt inn en sikkerhetsmargin for å unngå at fremtidige utskiftingskostnader blir satt for lavt og eiendomsskattegrunnlaget for høyt. Det var samtidig en forutsetning at dette burde revurderes når man hadde fått erfaringer med hvordan reglene virker.

Forskriftens regler om driftsmidlenes minste gjenstående levetider er under arbeidet med proposisjonen inngående vurdert. Innspill er mottatt fra blant annet LVK og Enfo. De fem befaringsrapportene gir et begrenset grunnlag for vurderingen. Idriftsettelsesår for driftsmidlene i produksjonsanleggene varierer imidlertid over hele perioden fra 1928 til 1996, slik at de gir et inntrykk av status for driftsmidler med både høy og lav alder. Vurderingene som der er gjort av gjenstående levetid indikerer at den vedlikeholdsmessige standarden er såvidt god at det er grunn til å tro at minste gjenstående levetider er satt for lavt særlig for dammer, tunneler og lignende, men også noe lavt for maskinteknisk og elektroteknisk utstyr.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at reglene om minste gjenstående levetid for disse driftsmidlene strammes inn. For driftsmidler som avskrives lineært etter skatteloven § 18-6 første ledd bokstav a, det vil si dammer, tunneler, rørgater (unntatt rør) og kraftstasjoner, foreslås minste gjenstående levetid økt fra 25 til 40 år. Driftsmidler som avskrives etter bokstav b, det vil si maskinteknisk utrustning, foreslås gitt minste gjenstående levetid på 15 år. For driftsmidler som avskrives etter saldometoden etter skatteloven § 14-43 første ledd bokstav g, det vil si elektroteknisk utstyr, foreslås minste gjenstående levetid økt fra 5 til 10 år. Reglene for de øvrige driftsmidlene foreslås ikke endret nå.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om endringer i reglene om minste gjenstående levetid for eksisterende driftsmidler, jf. forslag til skatteloven § 18-5 fjerde ledd fjerde og femte punktum.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener likevel at fastsettelsen av minste gjenstående levetid for ulike driftsmidler bør vurderes etter hvert som det blir gjennomført flere anleggsbefaringer.

Levetiden for fremtidige driftsmidler

Sammendrag

Den siste faktoren som inngår i beregningen av utskiftingskostnadene over uendelig tid er levetiden for fremtidige driftsmidler. Den levetiden som følger av de skattemessige avskrivningsreglene skal alltid legges til grunn for anslaget over levetiden for de fremtidige driftsmidlene. Det er mulig at de skattemessige levetidene undervurderer faktisk levetid. Økt skattemessig levetid vil redusere fradraget for fremtidige utskiftingskostnader og øke grunnlaget for eiendomsskatt. Endringer i avskrivningsreglene og dermed de skattemessige levetidene kan imidlertid ikke gjøres uten at det også får virkning for skatt på alminnelig inntekt og grunnrenteskatten. Det lar seg vanskelig begrunne å operere med ulike skattemessige levetider for driftsmidlene for inntektsskatt og eiendomsskatt. En vurdering av slike endringer bør skje i forbindelse med en samlet evaluering av avskrivningsreglene. Departementet går derfor ikke inn på en vurdering av disse reglene nå.

For den elektrotekniske utrustningen i kraftproduksjonsanleggene er det indirekte vedtatt en økning av den skattemessig levetid som skal legges til grunn for fremtidige driftsmidler. Økningen er skjedd som følge av den reduksjonen som er foretatt i avskrivningssatsen for den saldogruppe som slikt utstyr tilhører, jf. bokstav g i skatteloven § 14-43 første ledd. Satsen ble redusert fra 5 pst. til 4 pst. ved lov 17. desember 1999 nr. 94, som følge av fjorårets budsjettforlik, jf. Budsjett-innst. S. I (1999-2000) pkt. 3.1.2 og Innst. O. nr. 12 (1999-2000) pkt. 31.4. I tråd med dette vil departementet endre fastsatt levetid for slike driftsmidler i skattelovforskriften § 18-5-11 tredje ledd fra 31 til 38 år. Endringen i skatteloven § 14-43 har virkning først fra inntektsåret 2000. Departementet foreslår imidlertid at den korresponderende endringen i forskriftens § 18-5-11 får betydning for eiendomsskatten allerede fra eiendomsskatteåret 2001. Det vises til avsnitt 2.7 i proposisjonen om dette.

Komiteens merknader

Komiteen er enig med Regjeringen i å endre fastsatt levetid for driftsmidler i skatteloven § 14-43 første ledd bokstav g fra 31 til 38 år med virkning for eiendomskatten fra eiendomsåret 2001.

2.2.4 Diskonteringsrenten i nåverdiberegningene

Sammendrag

I forbindelse med kraftskattereformen valgte departementet å legge et tilnærmet markeds­basert avkastningskrav til grunn for fastsettelse av normrenter for bruk i skattesystemet, basert på en risikofri rente påplusset et risikotillegg som skal reflektere risikoen ved investeringer i vannkraftanlegg, jf. avsnitt 9.5 i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996). Dette innebærer at normrenten skal være tilnærmet lik den forventede avkastningen kapitalmarkedet ellers tilbyr på tilsvarende kapitalplasseringer med den samme risiko. Fordi det i liten grad forelå opplysninger om oppnådd avkastning i kraftforetakene, ble prisen på risiko i kraftmarkedet fastsatt ut fra informasjon om gjennomsnittlig avkastningskrav i børsmarkedet fra Oslo Børs. Risikotillegget ble på dette grunnlaget fastsatt til 4 prosentpoeng i den diskonteringsrenten som benyttes i nåverdiberegningene av eiendomsskattegrunnlaget.

Eiendomsskattegrunnlaget skal i prinsippet gjenspeile markedsverdien på kraftanlegget. De vedtatte verdsettelsesreglene innebærer at eiendomsskattegrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i nåverdien av kraftverkets netto inntjening, noe som normalt vil gi et relativt godt bilde av markedsverdien av kraftanlegget. Kraftprisene er nå på et historisk lavnivå. Det skyldes bl.a. at både 1997, 1998 og 1999 har vært nedbørsrike år, slik at det er mye vann i magasinene. De fleste synes imidlertid å forvente at kraftprisene vil øke i årene framover. Det er bl.a. reflektert i at markedsverdien på de kraftverk som faktisk er blitt omsatt trolig er til dels betydelig høyere enn det de ville ha vært dersom markedet forventet at kraftprisene ville holde seg på dagens nivå.

Ved de nye verdsettelsesreglene er det observerte kraftpriser for 1997, 1998 og 1999 som inngår i beregningen av formuesverdien for 1999 og dermed av eiendoms­skatte­grunnlaget for 2001. Det at kraftprisene de siste tre årene har vært lave, innebærer at den beregnede formuesverdien ved de nye reglene blir en god del lavere enn det som pr. i dag synes å være et rimelig anslag på markedsverdien. For å justere for dette kunne en i prinsippet benytte høyere kraftpriser enn de observerte prisene ved beregningen av formuesverdien. Som påpekt i avsnitt 2.5.3.1 i proposisjonen er det imidlertid etter departementets syn tungtveiende grunner for å basere beregningen av formuesverdien på observerte priser, jf. også avsnitt 7.5.2 i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996).

En reduksjon av risikotillegget i normrenten har tilsvarende virkninger ved at formuesverdien for kraftproduksjonsanlegg øker, slik at eiendomsskattegrunnlaget også på kort sikt er bedre i samsvar med den faktiske markedsverdien av kraftanleggene. Etter departementets vurdering er det å redusere risikotillegget en enkel metode for å få til en sjablonmessig økning av formuesverdien for 2001, for å bidra til en økning av eiendomsskatten i 2001 i tråd med Stortingets forutsetninger. Departementet foreslår derfor å redusere risikotillegget i normrenten for beregning av formuesverdien og dermed grunnlaget for eiendomsskatten fra 4 pst. til 3 pst. Det vises til avsnitt 2.7 i proposisjonen om teknisk gjennomføring av endringen.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, er enig med Regjeringen i å redusere risikotillegget i normrenten for beregning av formuesverdien fra 4 til 3 pst.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre går mot forslaget om å redusere risikotillegget i normrenten som brukes i nåverdiberegningene av kraftverkenes nettoinntjening og eiendomsskattegrunnlaget. Forslaget synes i overveiende grad å være begrunnet med ønsket om en økning av inntektene fra eiendomsskatten i 2001, ikke ut fra endringer i prisen på risiko i kraftmarkedet. Disse medlemmer går på denne bakgrunn imot den foreslåtte reduksjonen i risikotillegget i normrenten for beregning av formuesverdien fra 4 til 3 pst.

2.2.5 Særlig om anlegg beliggende i flere kommuner

Sammendrag

Departementet har vurdert om verdsettelsen av anleggsdeler beliggende i ulike kommuner skal kunne skje separat i noen tilfeller, og det er særlig for reguleringsanlegg i andre kommuner enn kraftstasjonskommunen dette er aktuelt. I større vassdrag med mange anlegg vil felles verdsettelse kunne bli omfattende. En regel om særskilt verdsettelse av enkelte driftsmidler ville virke forenklende for selve verdsettelsesprosessen, og det er grunn til å anta at den ville kunne redusere omfordelingsvirkningen noe. Det ville imidlertid være nødvendig å gi nye verdsettelsesregler for slike tilfeller. For det første måtte det gis regler for den særskilte verdsettelsen av reguleringsanlegget. Ulike alternativer kunne være aktuelle, jf. gjeldende takseringspraksis. Videre måtte reglene for lønnsomhetsberegningen for hele anlegget korrigeres for slike tilfeller. Utskiftingskostnader for reguleringsanleggsdelene kunne enkelt trekkes ut av lønnsomhetsberegningen slik reglene er i dag, noe som øker grunnlaget. Men korreksjon av inntektssiden er mer komplisert. Beregning av inntektene etter dagens regler vil få med den merinntekten som skyldes det reguleringsanlegget som eventuelt skal verdsettes særskilt. Hvordan verdiøkningen som må tilskrives reguleringsanlegget kan skilles ut på inntektssiden, måtte vurderes nærmere.

Den felles beregning av verdien av kraftverk med reguleringsanlegg vil som nevnt kunne gi noen omfordelingsvirkninger mellom berørte kommuner i forhold til gjeldende takseringspraksis for eiendomsskatteformål. Endringer med sikte på å åpne for særskilt verdsettelse vil kunne føre til andre resultater. Provenyet for kommunene samlet sett vil imidlertid neppe endres vesentlig. Departementet vil på bakgrunn av finanskomiteens merknader i Budsjett-innst. S. I (1999-2000) ikke foreslå endringer i disse reglene nå. Virkningen av regelverket for enkeltkommuner bør eventuelt vurderes når de nye reglene har vært anvendt i praksis.

Departementet har bedt NVE utrede en kommunefordeling av driftsmidlene i produksjonsanlegg som krysser kommunegrensene. Det antas at dette utredningsarbeidet, som ble ferdigstilt i mars, vil kunne gi et inntrykk av behovet for å endre reglene om verdsettelse av reguleringsanlegg. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med forslag til permanente fordelingsregler.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til etterretning.

2.3 Innføring av minimumsverdi av produksjonsanlegg

Sammendrag

Enkelte produksjonsanlegg som blir verdsatt etter avkastningsverdien, vil som følge av de vedtatte reg­lene få noe høyere formuesverdier og eiendomsskattegrunnlag, mens andre får betydelig lavere. Dette skyldes at markedsverdien av produksjonsanleggene varierer mer i takt med lønnsomheten enn ved gjeldende eiendomsskattetakster. Selv om disse virkningene er en nødvendig følge av de vedtatte reglene, kan det forekomme konsekvenser for enkeltkommuners eiendomsskatteinntekter som går ut over det som er ansett som akseptabelt.

En mulighet for å avhjelpe slike konsekvenser, er at kommunenes inntekter sikres ved at det innføres en minimumsverdi eller et «gulv» for eiendomsskattegrunnlagene beregnet etter avkastningsverdien. Departementet har nøye vurdert innføringen av en slik minimumsverdi. Det er mottatt innspill fra LVK og Enfo, som har foreslått ulike modeller.

Departementet har særlig vurdert en løsning hvor minimumsverdien av et produksjonsanlegg fastsettes som en taksert verdi av et anleggs årsproduksjon målt i kWh. En verdsettelse ved et gitt kronebeløp pr. kWh er en alminnelig måte å uttrykke prisen på hva et anlegg er omsatt for. Eierene vil kunne pålegges å beregne denne verdien etter priser fastsatt i eigedomsskattelova samtidig som de beregner avkastningsverdien etter de ordinære reglene i skatteloven § 18-5. Ligningskontoret kan da meddele berørte kommuner den høyeste verdien av disse.

Etter departementets syn bør minimumsverdien settes så lavt at den kun har betydning for enkeltkommuner i perioder med meget lave kraftpriser. Et slikt minimum vil bidra til å dempe det største fallet i inntektene for de kommunene som kommer spesielt dårlig ut ved iverksettingen av de nye reglene.

Minimumsverdien bør også settes lavt slik at den normalt ikke vil medføre en tilleggsbelastning for kraftforetakene i forhold til det de betaler i eiendomsskatt i dag. Det er dermed heller ikke behov for å kompensere en slik tilleggsbelastning ved fremføringsrett for mye betalt eiendomsskatt eller fradragsrett i andre skatter.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at det for eiendomsskatteformål innføres en minimumsverdi av produksjonsanlegg fastsatt til kr 0,50 pr. kWh av årsproduksjonen. For å unngå for store variasjoner fra år til år, bør gjennomsnittet av flere års produksjon benyttes som beregningsgrunnlag. Departementet foreslår av den grunn at en benytter grunnlaget for naturressursskatten fastsatt under ligningen året før skatteåret. Da kreves ingen ytterligere beregning for dette formålet.

Minimumsverdien foreslås ikke anvendt som alternativ til formuesverdien ved den ordinære ligningen. Hensynet til å sikre kommunenes eiendomsskatteinntekter gjør seg ikke gjeldende her. Det vises til avsnitt 2.7 i proposisjonen for nærmere omtale av hvordan minimumsverdien foreslås gjennomført lovteknisk.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag om innføring av minimumsverdi for de enkelte verk, jf. forslag til eiendomsskatteloven § 8 nytt fjerde ledd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre støtter departementets forslag om å innføre en minimumsverdi for produksjonsanlegg fastsatt til kr 0,50 pr. kWh av grunnlaget for naturressursskatten på anlegget. Dette vil sikre enkeltkommuner mot kraftige reduksjoner i inntektene fra eiendomsskatten på kraftanlegg i perioder med svært lave kraftpriser. For å sikre enkelte kraftprodusentene mot kraftige økninger i eiendomsskatten i år med meget høye kraftpriser foreslår disse medlemmer samtidig at det innføres en tilsvarende maksimumsverdi for produksjonsanlegg fastsatt til kr 1,50 pr. kWh. Det fremsettes følgende forslag:

«I lov av 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) gjøres følgende endring:

§ 8 nytt fjerde ledd skal lyde:

Verdet (taksten) av anlegg som nemnt i skatteloven § 18-5 første leden skal ikkje setjast lågare enn kr 0,50/kWh og ikkje høgre enn kr 1,50/kWh av grunnlaget for naturressursskatten for anlegget sett ved likninga året før skatteåret.»

2.4 Særskilt satsøkning for eiendomsskatt på produksjonsanlegg

Sammendrag

Departementet ga i Nasjonalbudsjettet 2000 uttrykk for at særskilte satsøkninger for eiendomsskatt på kraftanlegg ville bli vurdert. En slik økning reduserer imidlertid ikke inntektssvikten for de kommunene som får redusert eiendomsskattegrunnlagene mest. Departementet har søkt å finne mer robuste løsninger på provenybehovet ved endringer i reglene om grunnlaget. Dersom forslagene ovenfor vedtas, antas det at Stortingets provenyforutsetninger vil kunne oppnås, og departementet foreslår derfor ikke særskilte satsøkninger for eiendomsskatten på produksjonsanlegg.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til etterretning.

2.5 Økonomiske virkninger av forslagene

Sammendrag

Departementet anslår den totale provenyøkningen som følge av forslagene, eksklusive opphevelse av særskilte regler for langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet, til om lag 285 mill. kroner jf. tabell 2.4 i proposisjonens avsnitt 2.6.3. Effekten av å oppheve de særskilte reglene for langsiktige kontrakter m.v. er på kort sikt anslått til om lag 30 mill. kroner. På kort sikt vil derfor den anslagsvise effekten av forslagene bli på om lag 315 mill. kroner totalt sett. Provenyvirkningene av forslaget vil derimot utgjøre om lag 425 mill. kroner dersom kraftprisen blir 1-2 øre/kWh høyere enn i dag.

På kort sikt vil samlet eiendomsskatteproveny fra kraftverk utgjøre anslagsvis 915 mill. kroner.

Tabell 2.5 i proposisjonen avsnitt 2.6.3 viser samlet provenyvirkning av hele kraftskattereformen inkludert forslagene til endringer i eiendomsskattegrunnlaget. Samlet sett vil kraftkommunene øke inntektene fra kraftverk med om lag 135 mill. kroner fra 1997 til 2001 som følge av reformen. På noe sikt antas denne økningen etter de nye reglene, å bli anslagsvis 245 mill. kroner i forhold til 1997, det vil si om lag 100 mill. kroner mindre enn det stortingsflertallet forutsatte. Etter departementets vurdering bør imidlertid dette være fullt ut akseptabelt. Årsaken er at kraftprisene nå er historisk lave, og mange aktører i kraftmarkedet synes å forvente en økning i kraftprisene i årene fremover. Med departementets forslag til endringer av regelverket, vil kommunens inntekter fra eiendomsskatten bli over 1 mrd. kroner dersom kraftprisene blir 1-2 øre/kWh høyere enn i dag.

Det tilgjengelige tallmaterialet gir ikke noe godt grunnlag for å analysere hvordan de foreslåtte endringene vil påvirke fordelingen av det samlede eiendomsskatteprovenyet mellom kraftkommunene. Om lag 85 pst. av kraftproduksjonen er offentlig eid. Økt eiendomsskatt for kraftkommunene motsvares derfor i stor grad av reduserte inntekter til staten og eierkommunene.

Generelt er det imidlertid grunn til å anta at de av kraftkommunene som ville tapt mest på en ikrafttredelse av eigedomsskattelova § 8 uten de foreslåtte endringene, er de som tjener relativt sett mest på endringsforslagene. Som påpekt i avsnitt 2.6.2 i proposisjonen gjelder dette først og fremst 140 pst.-kommunene og 0-kommunene, men det gjelder også en del minsteinntektskommuner. Selv med forslag til endringer vil det imidlertid uansett bli en del omfordelinger av skatteinntektene mellom kommunene sammenlignet med gjeldende system, men omfordelingsvirkningene vil bli mindre enn før.

Det er i proposisjonens avsnitt 2.6 redegjort nærmere for de økonomiske virkningene av forslagene.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til etterretning.

2.6 Lov- og forskriftsteknisk gjennomføring av forslagene

2.6.1 Forslag til endringer skal ha virkning i eiendomsskatteåret 2001

Sammendrag

Som det fremgår i avsnitt 2.5 og 2.6 i proposisjonen bør provenyøkningen som Stortinget forutsatte i Budsjett-innst. S. I (1999-2000) etter departementets vurdering skje gjennom endringer i eiendomsskattegrunnlaget. Eiendomsskattegrunnlaget for kraftproduksjonsanlegg skal bygge på formuesverdien fastsatt under ligningen når eigedomsskattelova § 8 trer i kraft fra 1. januar 2001. Det er følgelig reglene om formuesverdien i skatteloven som må endres.

Formuesverdiene for inntektsåret 1999 fastsettes under ligningen i 2000, og følger bestemmelsene i den gamle skatteloven av 1911, som ble opphevet 1. januar 2000. Departementet legger til grunn at det nå vil være for sent å vedta bestemmelser som øker grunnlaget for eventuell formuesskatt for inntektsåret 1999.

Det er dermed nødvendig med en overgangsordning som gir endringene som vedtas virkning i grunnlaget for eiendomsskatt allerede for eiendomsskatte­året 2001. Det er behov for et særskilt eiendomsskattegrunnlag forskjellig fra den formuesverdien som følger av reglene som gjaldt i inntektsåret 1999. Departementet har vurdert hvordan et slikt grunnlag kan etableres på enklest mulig måte. Fremfor å foreslå fullstendige overgangsregler for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for skatteåret 2001, foreslår departementet at de endringene som vedtas i den nye skatteloven av 1999 skal benyttes for eiendomsskatteformål allerede i forbindelse med ligningen i 2000. Det foreslås således at ligningsmyndighetene under ligningen i 2000 foretar en særskilt fastsettelse av grunnlaget for eiendomsskatten på grunnlag av reglene i den nye skatteloven med de endringer Stortinget vedtar på bakgrunn av forslagene i denne proposisjonen.

Lovteknisk foreslås overgangsordningen for eiendomsskatteåret 2001 gjennomført ved en tilleggslov til eigedomsskattelova. Loven vil gå foran det som følger av eigedomsskattelova § 8 første ledd når denne bestemmelsen trer i kraft 1. januar 2001, men bare for eiendomsskatteåret 2001. Fra og med eiendomsskatteåret 2002 vil eigedomsskattelova § 8 første ledd gjelde som forutsatt, og formuesverdiene fastsatt fra og med ligningsåret 2001 vil bli benyttet. Formuesverdiene vil dermed referere seg til inntektsårene 2000 og følgende, og disse vil bli fastsatt etter reglene i den nye skatteloven slik den lyder etter Stortingets vedtak på bakgrunn av forslagene her.

Departementets forslag til tilleggslov til eigedomsskattelova gir skatteloven § 18-5 anvendelse slik den lyder 30. juni 2000, det vil si slik den vil lyde etter de endringene som vedtas på bakgrunn av forslagene i denne proposisjonen. Fastsettelsen av et særskilt grunnlag for eiendomsskatt i 2001 forskjellig fra formuesverdien fastsatt ved ligningen i 2000 blir dermed ikke en del av den egentlige inntekts- og formuesligningen for inntektsåret 1999, men reglene om saksbehandlingen bør gjelde tilsvarende så langt de passer. Departementets forslag til saksbehandlingsregler er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.4 i proposisjonen. Det vises til forslag til lov om midlertidig tillegg til eigedomsskattelova.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til lov om midlertidig tillegg til eigedomsskattelova I første punktum.

2.6.2 Merknader til de foreslåtte lovendringene

Sammendrag

I avsnitt 2.5.3.1 i proposisjonen, jf. denne innstilling avsnitt 2.2.1, foreslår departementet å endre reg­lene om verdsettelse av kraftproduksjonen ved at unntaket fra spotmarkedsprisverdsettelse for visse leveringskontrakter og forbruk av kraft i egen virksomhet oppheves. Unntaket som gjelder for formuesverdien og eiendomsskattegrunnlaget i dag, følger av den henvisningen skatteloven § 18-5 annet ledd første punktum gjør til de tilsvarende unntakene som gjelder for fastsettelsen av grunnrenteinntekten i skatteloven § 18-3 annet ledd bokstav a nr. 1-3. Det foreslås at unntakene i § 18-3 annet ledd bokstav a nr. 2 og nr. 3 ikke lenger skal gjelde ved fastsettelsen av formuesverdien og dermed eiendomsskattegrunnlaget. Departementet foreslår at det gjenværende unntaket for konsesjonskraft innarbeides i § 18-5. Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 18-5.

Departementet foreslår i avsnitt 2.5.3.2 i proposisjonen, jf. denne innstilling avsnitt 2.2.2, endringer i måten å beregne fradrag på etter skatteloven § 18-5 første ledd annet punktum. Det foreslås innført et fem års rullerende snitt for alle løpende kostnader og skatter som skal trekkes fra i brutto salgsinntekter før kapitalisering foretas. Forslaget omfatter driftskostnader, konsesjonsavgift, og eiendomsskatt som nevnt i skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 1 og 2. Det omfatter videre pliktig grunnrenteskatt fastsatt etter bestemmelsene i § 18-3. For å lette oversikten i § 18-5 foreslås reglene om fradraget inntatt i et nytt tredje ledd. For fastsettelsen av disse fradragene i lønnsomhetsberegningen i første ledd kan det dermed vises til tredje ledd, slik det gjøres for inntektene til annet ledd. Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 18-5.

I avsnitt 2.5.3.3 i proposisjonen, jf. denne innstilling avsnitt 2.2.3, foreslår departementet endringer i fradraget for framtidige kostnader til utskifting av driftsmidlene. Det foreslås for det første at bestemmelsen om befaring hvert tiende år oppheves. Som følge av dette kan fastsettelse av fremtidige utskiftingskostnader skje hvert år. Dermed fanges endringer i omfang og alder på driftsmidlene opp fortløpende. Det foreslås videre endringer i minste gjenstående levetid for noen grupper av de eksisterende driftsmidlene. Bestemmelsene om minste gjenstående levetid er i dag gitt i skattelovforskriften § 18-5-20, men er så sentrale ved formuesverdsettelsen at departementet mener de bør inntas i skatteloven § 18-5. Det er imidlertid andre utfyllende bestemmelser som fortsatt bør plasseres i skattelovforskriften. Som det fremgår av proposisjonen avsnitt 2.5.3.3 gjelder endringene i minste gjenstående levetid for tre av de fire gruppene i forskriften § 18-5-20. Utover endringene i bestemmelsene om befaring og minste gjenstående levetider, er departementets forslag til nytt fjerde ledd kun ment som en omredigering av strukturen i skatteloven § 18-5. Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 18-5.

Som følge av forslagene om nye tredje og fjerde ledd i skatteloven § 18-5 foreslår departementet at hele paragrafen omredigeres for å bedre oversikten. Bestemmelsene for produksjonsanlegg bør stå samlet før bestemmelsen for overføringsanlegg. Bestemmelsen for små produksjonsanlegg i nåværende fjerde ledd bør da bli nytt femte ledd. Videre foreslås bestemmelsen for uferdige anlegg i nåværende første ledd siste punktum flyttet over i eget ledd. Den bør plasseres etter bestemmelsen om små produksjonsanlegg, siden den gjelder generelt for produksjonsanlegg uansett størrelse. Det foreslås derfor at den inntas i sjette ledd. Den siste bestemmelsen for produksjonsanleggene er nåværende femte ledd som gjelder særskilt fastsettelse av formuesverdi for hver deltaker i verk som bruttolignes. Denne foreslås plassert i sjuende ledd. Nåværende bestemmelse for overføringsanlegg i tredje ledd blir da åttende ledd, mens forskriftshjemmelen i nåværende sjette ledd blir niende ledd. Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 18-5.

Departementet foreslår i avsnitt 2.5.4 i proposisjonen, jf. denne innstilling avsnitt 2.3, at det innføres en særskilt minimumsverdi for produksjonsanlegg for eiendomsskatteformål. Ettersom regelen om minimumsverdi ikke skal ha betydning for inntekts- eller formuesskatter, men bare for eiendomsskatt, foreslås ikke regelen inntatt i skatteloven. Den foreslås i stedet inntatt i eigedomsskattelova. Det vises til forslag til nytt fjerde ledd i eigedomsskattelova § 8. Det foreslås at minimumsverdien settes til kr 0,50/kWh av produksjonen, hvor det benyttes samme grunnlag som for naturressursskatten fastsatt under ligningen året før eiendomsskatteåret.

Komiteens merknader

Komiteen viser til de respektive fraksjoners merknader til de enkelte lovforslagene i avsnittene 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, og 2.3 foran og slutter seg til Regjeringens forslag til lovteknisk gjennomføring av forslagene, og omredigering av bestemmelsen i skatteloven § 18-5. Når det gjelder skatteloven § 18-5 annet ledd første punktum viser komiteen til sine merknader under avsnitt 2.2.1.2. Komiteen viser til avsnitt 2.2.2 hvor komiteen foreslår nytt tredje punktum i skatteloven § 18-5 tredje ledd.