Kommunelovens regler om møteoffentlighet gir allmennheten anledning
til å være til stede når folkevalgte organer har møte. At innbyggerne
kan observere sine folkevalgte i åpne møter, stimulerer interessen
for lokalpolitikk og gir grunnlag for tillit og legitimitet til
lokaldemokratiet. Åpne møter gir også en mulighet for at allmennheten
kan føre kontroll med lokale myndigheter. Hensynet til åpenhet må
avveies mot hensynet til blant annet personvern, og kommunelovens
regler om åpne og lukkede møter bygger på en avveiing av disse ulike
hensynene.
Det følger av kommuneloven § 30 nr. 3 at det skal føres møtebok
over forhandlingene i alle folkevalgte organer. Når et organ har
truffet en avgjørelse om at et møte skal holdes for lukkede dører
eller om inhabilitet, er dette en avgjørelse som framtrer som selvstendig
og derfor bør skrives inn i møteboken. Departementet mener at det
også bør være et krav at møteboken skal angi hvilken bestemmelse
som er tatt i bruk, og foreslår at det tas inn et nytt nr. 4 i kommuneloven
§ 30 om at det ved slike avgjørelser skal protokollføres hvilken
lovbestemmelse avgjørelsen bygger på.
Dette vil være med på å sikre at disse spørsmålene blir behandlet
på en forsvarlig måte ved å bidra til en regelorientert saksbehandling
og kan også være nyttig av hensyn til klarhet og kontroll.
Departementet viser til at lovlighetskontroll er et sterkt statlig
styringsvirkemiddel overfor kommunene og fylkeskommunene. Lovlighetskontroll
er ment som et middel til å få avklart rettslig tvil uten å måtte gå
til domstolene.
Fylkesmennene foretok i 2007 lovlighetskontroll i 97 saker.
Departementet foreslår å ta inn et tillegg i kommuneloven § 59
nr. 1 om særskilt lovlighetskontroll av avgjørelser om at møter
skal holdes for lukkede dører.
Det forhold at en avgjørelse om å lukke dørene bringes inn for
lovlighetskontroll, kan ikke føre til at den videre saksbehandlingen
stopper. Et slikt system ville gjøre det mulig å trenere saksbehandlingen.
Det følger av ordlyden i kommuneloven § 31 at folkevalgte organer
som hovedregel er pålagt en plikt til å holde møter for åpne dører.
Etter departementets vurdering taler dette for at grunnlaget for
innskrenkninger i allmennhetens adgang til å være tilstede, bør kunne
prøves.
Departementet foreslår på samme bakgrunn å ta inn et tillegg
i kommuneloven § 59 nr. 1 om særskilt lovlighetskontroll av avgjørelser
om habilitet. Habilitet står helt sentralt i utøvelsen av god forvaltningsskikk.
Habilitetsreglene skal sikre korrekte avgjørelser, opprettholde
tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne
mot at det sås tvil om deres upartiskhet og troverdighet.
Departementet viser til at disse forslagene i høringen fikk støtte
av et stort flertall av dem som uttalte seg om dem.
Departementet legger vekt på at lovlighetskontroll kan føre til
læring utover den aktuelle saken. Departementet mener at det er
viktig at folkevalgte kjenner til reglene om når møter kan lukkes
for allmennheten og aktivt går inn for å lære av fylkesmannens lovforståelse
i lovlighetskontrollsaker, både i saker som angår egen kommune og
avgjørelser som gjelder praksis i andre kommuner.
Departementet legger også vekt på at vissheten om at det kan
finne sted en overprøving i seg selv kan ha en normerende effekt.
Dersom en lovlighetskontroll av en avgjørelse om at et møte skal
holdes for lukkede dører og om habilitet gis oppsettende virkning,
vil dette kunne være uheldig for kontinuiteten i saksbehandlingen.
Departementet foreslår derfor en klarere formulering av kommuneloven
§ 59 nr. 3, slik at det kommer tydelig fram i lovteksten at krav
om lovlighetskontroll ikke medfører at den aktuelle avgjørelsen
gis utsatt iverksetting, med mindre det organ som har truffet avgjørelsen,
kommunalt eller fylkeskommunalt organ overordnet dette eller departementet,
fatter slik avgjørelse.
Komiteen viser til at Regjeringen foreslår
at ved avgjørelser om at møter skal holdes for lukkede dører og
om habilitet, skal det protokollføres hvilken lovbestemmelse avgjørelsen
bygger på. Komiteen støtter forslaget.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre, vil peke på at kommuneloven § 31 angir at som hovedregel
er folkevalgte organer pålagt en plikt til å holde møter for åpne
dører. Flertallet viser videre til at departementet
tolker kommuneloven § 59 slik at lovlighetskontroll bare gjelder
realitetsavgjørelser i saker, og at prosessledende avgjørelser ikke
i seg selv er gjenstand for lovlighetskontroll. Flertallet støtter
vurderingen om at fylkesmannen kan nøye seg med å se på gyldigheten
av en avgjørelse om at et møte skal holdes for lukkede dører, i
stedet for å vurdere hele sakskomplekset når det ikke er stilt spørsmål
ved realitetsvedtaket. Flertallet er enig i at dette
også må gjelde avgjørelser om habilitet.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet,
viser til at proposisjonen drøfter spørsmålet om lukking av møter.
Det foreslås endring slik at hjemmelsgrunnlaget for lukking blir
presisert i § 30 nytt nr. 4. Dette flertallet er
enig i dette.
Dette flertallet viser til at hovedregelen er at
møter i folkevalgte organer holdes for åpne dører. Dette
flertallet vil understreke at allmennhetens adgang til møter
i folkevalgte organer er grunnlaget for et levende demokrati og
nødvendig for at rettssikkerheten ivaretas. Lukking av møter skal
være en unntaksordning, noe som også framgår av § 31 som åpner for
at møter i spesielle tilfeller kan lukkes. Dette flertallet mener
det er behov for at det materielle grunnlag for lukking må presiseres
i selve loven. For å sikre en mest mulig enhetlig praksis og for
å skape større klarhet, ber dette flertallet Regjeringen
legge fram forslag til endring av § 31. Dette flertallet viser
til at spørsmålet om presisering av § 31 flere ganger er utredet,
senest av offentlighetsutvalget, jf. NOU 2003:30.
Dette flertallet viser til at offentlighetsloven
regulerer offentlighetens tilgang til saker som omfatter personsensitive
opplysninger.
Dette flertallet mener også at votering om lukking
av møter bør skje for åpne dører. Å lovfeste at vedtaket protokolleres
er formelt viktig sjøl om rettspraksis tilsier at dette skal skje.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre er misfornøyde med at Regjeringen ikke
har klart å fremme et forslag om møteoffentlighet, men heller velger
å skyve dette ut til et senere tidspunkt. Disse medlemmer mener
Regjeringen burde tatt standpunkt i proposisjonen, slik at forslag
kunne ha blitt behandlet nå. Disse medlemmer ber
Regjeringen om å foreta den endelige utredningen av dette, og legge frem
en sak for Stortinget raskt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre finner det betenkelig at prinsippet om meroffentlighet
ikke synes å bli fulgt opp i endringene i kommuneloven. Offentlighetslovutvalgets
innstilling i NOU 2003:30 som tar til orde for en kodifisering av
gjeldende rett er ikke fulgt opp i senere lovrevisjoner, men henvises
stadig til nye utredninger. Det er disse medlemmers syn
at tiden er overmoden for en implementering av det opprinnelige
utkast til lovtekst fra 1996–1997 og vil foreslå å endre § 31 nr.
3.
Selv om rettstilstanden etter all formodning allerede i dag tilsier
at vedtak om lukkede møter skal protokolleres er det disse
medlemmers syn at dette bør kodifiseres i kommuneloven slik
at der ikke er tvil om dette blant praktikere som kun forholder
seg til lovteksten i sin tolkning av kommuneloven. Tidvis vil et
marginalt flertall bruke sin makt til å lukke møter uten at dette
synes godt forankret i gjeldende rett. Det er disse medlemmers syn
at man skal innrømme mindretallsrettigheter til å motsette seg lukking,
dette av hensynet til tilliten til politiske prosesser og beslutninger.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"§ 31 nr. 3 skal lyde:
I saker hvor hensynet til opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt
gjør det nødvendig, skal behandlingen i folkevalgte organer skje
for lukkede dører. Et folkevalgt organ kan, når det er nødvendig
av hensyn til personvern eller andre tungtveiende private og offentlige
interesser, gjøre vedtak om at saken skal behandles for lukkede
dører. Som tungtveiende offentlige interesser kan regnes hensynet
til rikets sikkerhet, hensynet til det offentliges økonomiske interesser
i forhandlinger med private, hensynet til det offentliges partsinteresse
i sivile søksmål, hensynet til gjennomføring av lovpålagte kontroll-
og straffetiltak og hensynet til vern av forvaltningens kilder. Votering
over forslag om å lukke dørene skjer for åpne dører. Vedtak om å
lukke dørene krever minst tre firedels flertall blant de møtende
representanter. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede
dører."
Komiteens medlem fra Venstre mener det
nå er på tide å gjennomføre endringer i kommunelovens § 31 nr. 3.
Hovedregelen i kommuneloven er at møter i folkevalgte organer i
kommuner og fylkeskommuner er åpne. Adgangen til å gjøre unntak fra
hovedregelen fremgår av lovens § 31 nr. 3, som er gitt en vid og
til dels upresis utforming. Det har lenge vært bred enighet om behovet
for en ny utforming av unntaksbestemmelsen. Dagens ordlyd skaper
usikkerhet og uklarhet og fører også til at møter lukkes i større
grad enn hva som var intensjonen med bestemmelsen. Dette
medlem ønsker å klargjøre bestemmelsen, slik at den anvendes
i tråd med det som var formålet. Også departementet har innsett
dette behovet. Spørsmålet har vært gjenstand for utredning og fullstendig
høringsrunde i 2005, men ble lagt til side i det endelige lovforslaget
i Ot.prp. nr. 96 (2005–2006) med den begrunnelse at man måtte vente
på den nye offentlighetsloven. Denne ble vedtatt i Stortinget i
juni 2006. I den pågående lovrevisjonen heter det fortsatt at departementet
"på et senere tidspunkt" vil komme tilbake til en gjennomgang av
reglene om møteoffentlighet.
Dette medlem mener dette spørsmålet er tilstrekkelig
utredet, gjennom tidligere høringsrunder.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
"§ 31 nr. 3 skal lyde:
Et folkevalgt organ kan, når det er nødvendig av hensyn til personvern
eller andre tungtveiende private og offentlige interesser, gjøre
vedtak om at saken skal behandles for lukkede dører. Som tungtveiende offentlige
interesser kan regnes hensynet til rikets sikkerhet, hensynet til
det offentliges økonomiske interesser i forhandlinger med private,
hensynet til det offentliges partsinteresse i sivile søksmål, hensynet til
gjennomføring av lovpålagte kontroll- og straffetiltak og hensynet
til vern av forvaltningens kilder. Votering over forslag om å lukke
dørene skjer for åpne dører. Vedtak om å lukke dørene krever minst to
tredjedels flertall blant de møtende representanter. Personalsaker
skal alltid behandles for lukkede dører."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet finner
det betenkelig at kun medlemmer av det folkevalgte organet og parter
i saken kan kreve lukningsvedtak brakt inn for departementet for
lovlighetskontroll. Det følger av Grunnloven § 100 femte ledd at
hovedregelen skal være åpne møter. Videre følger det at allmennheten
har krav på innsyn med mindre tungtveiende grunner som er lovfestet
tilsier det motsatte. Det er disse medlemmers syn
at man må innrømme også allmennheten rett til å få gjennomført lovlighetskontroll
ut i fra enhver rimelig fortolkning av Grunnloven § 100.
Komiteens medlem fra Venstre beklager
at allmennheten ikke er gitt klageadgang på at retten til møteoffentlighet
ikke oppfylles. Adgangen til å overvære møter i folkevalgte organer
er en grunnlovfestet rett for allmennheten – etter revisjonen av Grunnloven
§ 100 i 2004. Det finnes mange eksempler på at fylkesmennene har
vegret seg for å behandle klager fra presse eller publikum på manglende
møteoffentlighet, og hvor Sivilombudsmannen har måttet påpeke og
rette opp åpenbare lovbrudd fra de folkevalgtes side. At departementet
ønsker en klageadgang for de folkevalgte er vel og bra. Men møteoffentligheten
er ikke til for de folkevalgte. Den er til for folket. Da må også
allmennheten gis adgang til å få prøvet lovligheten av slike vedtak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre fremmer følgende forslag:
"§ 59 nr. 1 skal lyde:
Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget
kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller
den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet til
kontroll av avgjørelsens lovlighet. Det samme gjelder vedtak om
habilitet. Lukking av møter, jf. § 31, kan påklages av enhver."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet,
viser til at kommuneloven § 77 som regulerer møteordningen for Kontrollutvalget,
fastsetter at møtene holdes for lukkede dører med mindre utvalget
sjøl bestemmer noe annet. Hovedregelen for kommunale organer er
at møtene holdes for åpne dører, men at de unntaksvis kan lukkes.
For Kontrollutvalget gjelder det omvendte prinsipp, nemlig at utvalgets
møter holdes for lukkede dører. Flertallet viser
til at Regjeringen har nedsatt en arbeidsgruppe som skal gjennomgå
kontrollutvalgets funksjon og arbeidsform.
Flertallet mener at hovedprinsippet om åpne møter
i den kommunale forvaltning også skal gjelde for Kontrollutvalget. Flertallet ber
Regjeringen sørge for at hovedprinsippet om åpne møter blir utredet
av den nedsatte arbeidsgruppen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre finner det svært betenkelig å opprettholde,
som hovedregel, lukkede møter for kontrollutvalgene. Ut ifra prinsippet
om meroffentlighet i forvaltningen synes det lite gjennomtenkt som
hovedregel å lukke møtene i de organer hvis oppgave også er å føre
tilsyn med at forvaltningen opptrer i tråd med intensjonene om god forvaltningsskikk. Disse
medlemmer vil med bakgrunn i dette endre rettstilstanden
slik at også kontrollutvalgene som utgangspunkt skal la møtene gå
for åpne dører og at de kun kan lukkes der særskilte grunner tilsier
det.
Disse medlemmer vil derfor foreslå å endre § 77
nr. 8:
"§ 77 nr. 8 skal lyde:
Reglene om åpne dører i folkevalgte organer, jf. § 31 nr. 1-3,
gjelder tilsvarende for kontrollutvalget."