4.1 Samandrag

Regjeringa vil auke den einskildes rettstryggleik og leggje til rette for tenester som er utforma med utgangspunkt i behov og ønske hos den einskilde. Regjeringa ønskjer å leggje forholda til rette slik at kommunane sjølve kan velje den mest tenlege organiseringa av tenestene.

Etter kommunelova står kommunane fritt til å organisere tenestene slik at dei er best mogleg tilpassa lokale prioriteringar og behov. Kommunehelsetenestelova og sosialtenestelova legg også som hovudprinsipp til grunn at kommunane står fritt til å bestemme korleis tenestene skal givast, men det finst visse føresegner som legg føringar for korleis kommunane skal løyse oppgåvene. Kommunehelsetenestelova pålegg mellom anna kommunen plikt til å syte for sjukeheim eller anna buform for heildøgns omsorg og pleie. Tilsvarande er kommunane i sosialtenestelova pålagde å syte for plass i institusjon eller husvære med heildøgns omsorgs­tenester.

Det knyter seg ulike rettsverknader til opphald i ulike buformer. Regelverket gir ulike rettar alt etter kvar tenestene blir ytte trass i at menneske med heildøgns pleiebehov i dag bur og tek imot tenester både i sine eigne, opphavlege heimar, i omsorgsbustader og i sjukeheimar. Det blir uttala at manglande harmonisering og nøytralitet mellom tilbod som i stor grad er likeverdige, gjer at reglane er vanskelege å forstå for brukarar og pårørande, og at det derfor kan synast lite tenleg å halde oppe eit skilje i regelverket basert på ulike buformer. Regjeringa ønskjer å tilpasse regelverket som regulerer pleie- og omsorgstenestene, for å oppnå eit meir samordna og harmonisert regelverk for tenestene ved å regulere likearta tenester likt.

Regjeringa ønskjer å endre kommunehelsetenestelova og sosialtenestelova slik at vedtak om plass i institusjon blir erstatta av spesifiserte einskildvedtak der det tenestetilbodet brukaren skal få, blir konkretisert. Regjeringa meiner at forslaget vil sikre omsynet til brukaren sin sjølvråderett på ein betre måte enn dei noverande ordningane, og såleis vere med på å heve kvaliteten på tenestene.

Det blir peika på at fleire tilsyn har avdekt svikt i saksbehandlinga i kommunane på helse- og sosialtenesteområdet, og departementet, meiner det er naudsynt med meir kunnskap om saksbehandling i kommunane. Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidd ein rettleiar for saksbehandling etter kommunehelsetenestelova og sosialtenestelova og har bede fylkesmennene i landet om å følgje opp rettleiaren i saksbehandling ved å støtte og setje i gang kurs- og opplæringstiltak, rettleiing og rådgiving for dei som driv med saksbehandling i pleie- og omsorgstenesta.

Sosialdepartementet sende i mai 2002 på høyring eit forslag om ei lov om rettar for personar med demens. I lovforslaget er det teke med føresegner om avgrensing av og kontroll med bruk av tvang overfor demente. Eit hovudmål med forslaget var å førebyggje og avgrense bruken av tvang i omsorga for demente og styrkje rettane til dei pårørande. I det vidare arbeidet med reglar for bruk av tvang i tenesteyting til demente vil Sosialdepartementet leggje til grunn tilbakemeldingane frå Stortinget i samband med behandlinga av Ot.prp. nr. 55 (2002-2003) og vurdere om det er ønskjeleg å lage eit felles regelverk for psykisk utviklingshemma og demente. I samband med arbeidet med ein ny rettleiar til kvalitetsforskrifta vil det bli vurdert om det er nødvendig å utdjupe krav i samband med tenestetilbodet til demente spesielt.

Regjeringa presiserer at det i den gjeldande lovgivinga ikkje blir lagt hindringar i vegen for at pleietrengande som ønskjer det, skal kunne flytte mellom kommunar, og at dersom pleietrengande vel å flytte, så skal tilflyttingskommunen overta ansvaret for å yte og finansiere tenestene. Slik Regjeringa ser det, ligg ikkje eventuelle hindringar for å flytte i sjølve reguleringa av ansvaret for tenestene. Regjeringa vil derfor ikkje gjere endringar i regelverket på dette området.

Det blir vist til at innføring av heimel for individuell plan i sosialtenestelova vil føre til aktiv brukarmedverknad, gjere at brukarane kjenner seg tryggare og føre til avklaring av ansvarsforhold og til samordning og samarbeid mellom ulike delar av tenesteapparatet.

Regjeringa ønskjer at dei individuelle behova skal danne grunnlaget for tenesteytinga uavhengig av om behova har med den kulturelle og språklege bakgrunnen å gjere, eller om det er andre særskilde behov som gjer seg gjeldande hos brukaren. Det blir uttala at kvar einskild kommune må vurdere behovet for særskilde tenestetilbod for grupper med minoritetsbakgrunn, og at mangfaldet av grupperingar, ulik befolkningssamansetjing frå kommune til kommune og andre lokale tilhøve gjer det vanskeleg å utforme nærmare retningslinjer for korleis kommunane skal organisere teneste-tilbodet for desse gruppene.

Regjeringa vil gjennom rekrutteringsplanen for helse- og sosialpersonell satse på tilbod til mino­ritetsspråklege som treng supplerande opplæring for å oppnå autorisasjon som hjelpepleiar eller sjukepleiar.

I arbeidet med ny rettleiar til kvalitetsforskrifta skal det synleggjerast at Regjeringa vil rette fokus mot individuelle tenester og auka valfridom. Omsynet til brukarar med anna språkleg, kulturell og religiøs bakgrunn skal også omtalast i rettleiaren. Sosial- og helsedirektoratet har fått i oppdrag å setje i gang ei kartlegging av ressursar og behov i kommunane når det gjeld tilrettelegging av pleie- og omsorgstenester til minoritetar.

4.2 Merknader frå komiteen

Komiteen vil peke på at det er behov for en gjennomgang av regelverket innen pleie- og omsorgstjenesten som sikrer at den enkelte brukers rettigheter tydeliggjøres, og som samtidig sikrer at kommunene kan organisere tjenestene ut fra lokale forhold og behov. I dag er pleie- og omsorgstjenester hjemlet i to lover, og det er stor forskjell på regelverket i institusjon og i eget hjem. Komiteen vil peke på at lovverket må innrettes slik at brukernes behov skal avgjøre hvilke tjenester som skal ytes, og hvordan personalet skal opptre, og ikke styres av hvilken lov tjenesten reguleres av. Komiteenimøteser derfor resultatet av det arbeid som nå pågår med harmonisering av helse- og sosiallovgivningen.

Komiteenstøtter forslaget om at det skal fattes enkeltvedtak om innholdet i tjenesten ved tildeling av plass i sykehjem. Komiteenlegger til grunn at dette skal komme i tillegg til enkeltvedtak om tildeling av plass i institusjon og ikke komme til erstatning for dette.

Komiteenvil peke på at en styrking av brukerens rettigheter forutsetter økt kompetanse hos personalet og i kommunens administrasjon. Dette gjelder så vel innholdet i rettighetene som saksbehandlingen. Komiteenviser i den forbindelse til at tilbakemeldinger fra fylkesmennene og fylkeslegene tyder på at kvalitetsforskriften ikke er godt nok kjent i kommunene. Komiteenber derfor om at en styrking og klargjøring av brukernes rettigheter følges opp med opplæring og kontroll med at regelverket oppfylles.

Komiteenvil peke på at en styrking av brukerens rettigheter forutsetter at det eksisterer gode og effektive klageordninger, og at brukere med behov for det får nødvendig juridisk bistand til å få prøvd sine saker. Komiteen vil be om en vurdering av om eksisterende rettshjelpsordninger i så måte er tilstrekkelige.

Komiteenhar merket seg at departementet er i ferd med å utrede spørsmål knyttet til bruk av tvang overfor personer med demens i omsorgstjenestene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil vise til at et flertall i komiteen ved behandlingen av Ot.prp. nr. 55 (2002-2003) i Innst. O. nr. 14 (2003-2004) understreket behovet for å få regelverk som regulerer bruken av tvang og makt for andre grupper enn psykisk utviklingshemmede. Det vises videre til at flertallet også understreket behovet for å regulere bruken av tvang for å gjennomføre medisinsk undersøkelse og behandling, herunder tannbehandling. Flertallet pekte på at det bør være et langsiktig mål å komme fram til én felles lov som regulerer bruken av tvang og makt overfor ulike grupper som av ulike årsaker ikke kan gi sitt samtykke. Flertalleter bekymret over at dette arbeidet går så sakte, og vil be om at det settes fortgang i arbeidet. Dette er nødvendig for å sikre enkeltindividets rettssikkerhet og forenkle både de ansattes arbeidssituasjon og tilsynsmyndighetenes virksomhet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine generelle merknader hvor det fremholdes at partiet vil gå imot den nye tvangslov for senil demente. Det burde etter disse medlemmers mening utformes en rettighetslov for senil demente. Det viser seg i det praktiske, daglige liv i sykehjemmene at der en har tilstrekkelig med personell og kompetanse, er problemene i omsorgen med de senil demente langt, langt mindre enn i andre sykehjem hvor man driver med svært mye ufaglært hjelp, og hvor de senil demente stadig må forholde seg til nye personer fordi sykehjemmene opererer med altfor mange små brøkstillinger.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til sine merknader lenger fremme i innstillingen når det gjelder bruk av tvang og makt overfor personer med demens.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg at departementet legger til grunn at kvalitetsforskriften skal være med på å sikre kvalitet i tjenesteutøvelsen for hver enkelt bruker. Flertallet vil be om en vurdering av om kvalitetsforskriften, slik den i dag er utformet, i tilstrekkelig grad er et virkemiddel for å sikre brukerne grunnleggende rettigheter, og om det er behov for en klargjøring og styrking av rettig­hetene innenfor de områder som denne forskriften regulerer.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene fra 1. juli 2003 gjelder for tjenesteyting etter lov om sosiale tjenester og etter lov om helsetjenester i kommunene. Forskriften pålegger kommunene å utarbeide prosedyrer for å sikre at brukerne får dekket sine grunnleggende behov på en god måte. I forskriftens § 3 er det opplistet hva som konkret defineres som grunnleggende behov. I henhold til forskrift om internkontroll plikter kommunen å utarbeide systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen, herunder kvalitetsforskriften. Ved tildeling av sosiale tjenester samt hjemmesykepleie og plass i institusjon etter lov om helsetjenester i kommunene skal forvaltningslovens krav til saksbehandling følges. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket er klageinstans for slike vedtak og fører tilsyn med tjenestene for å sikre at myndighetskravene oppfylles i praksis. Slik saksbehandlingsreglene knyttet til vedtak om plass i sykehjem praktiseres i dag, mottar brukerne et vedtak om plass, uten at det gjøres rede for det konkrete innholdet i tjenestene. Disse medlemmer påpeker at Regjeringen har foreslått at det skal gis spesifiserte enkeltvedtak om tjenestetilbudet også ved tildeling av plass i institusjon. På denne måten styrkes brukerens rettssikkerhet i forhold til innholdet i pleie- og omsorgstjenestene.

Disse medlemmer legger til grunn at kvalitetsforskriften sammenholdt med internkontrollforskriften innebærer klare plikter for kommunene til å sikre at den enkelte får tjenester av forsvarlig kvalitet. Kvalitetsforskriften definerer konkret hvilke grunnleggende behov som skal dekkes hos den enkelte. Disse medlemmer vurderer at kravene om prosedyrer og internkontroll er hensiktsmessige for å sikre et systematisk kvalitetsarbeid, der innholdet i tjenesteytingen ikke er overlatt til tilfeldigheter eller den enkelte ansatte alene. Tilsynsordningene og den foreslåtte spesifiseringen av tjenesteinnholdet i institusjon i form av enkeltvedtak skal også sikre at den enkeltes rettssikkerhet blir ivaretatt. På bakgrunn av dette vurderer disse medlemmer at de rettslige virkemidlene er tilstrekkelige for å ivareta brukernes rettssikkerhet og kvalitet i tjenesteytingen. Rapporter fra tilsynsmyndighetene viser imidlertid at det er behov for å implementere gjeldende regelverk i større grad. Disse medlemmer mener at arbeidet med kvalitetsutvikling i kommunenes pleie- og omsorgstjenester vil bidra til dette.

Komiteen har merket seg det arbeid som er gjennomført for å samordne tilsynet overfor kommunesektoren innenfor helse- og sosialtjenestene, og er positiv til at det nå settes ned et utvalg for å vurdere ytterligere samordning og harmonisering av statlige tilsyns- og kontrollordninger overfor kommunesektoren.

Komiteen er tilfreds med at eksisterende regelverk åpner for at eldre med behov for pleie- og omsorgstjenester som av ulike årsaker ønsker å bosette seg i andre kommuner, har rett til dette. Komiteenvil be om at det føres særskilt tilsyn med hvordan regelverket praktiseres på dette området. I denne forbindelse vil komiteen peke på at enkelte grupper har særlige behov, og at det må legges til rette for at disse får sp­esielt tilrettelagte tjenester og eventuelt institusjonsplasser.

Komiteenmener at døve og døvblinde som trenger det, må ha rett til å velge et tilbud i et tegnspråkmiljø. Komiteenviser imidlertid til at en rekke kommuner av økonomiske grunner ikke gir innbyggere som har behov for denne type sykehjem, muligheten til å velge et slikt tilbud, og at en derfor bør finne frem til en ordning som gir eldre døve som ønsker pleie/omsorgstilbud i et tegnspråkfelleskap, en reell valg­mulighet.

Komiteener kjent med at departementet har denne problemstilling til vurdering, og komiteenvil i den forbindelse be om at en ordning med statlig bunnfinansiering rettet mot de tegnspråklige og kommunikativt tilrettelagte miljøene som gir et slikt tilbud, også blir vurdert.

Komiteen vil peke på at en styrking av brukernes rettigheter også må innebære at tjenestene i større grad enn i dag må tilpasses brukere med en annen språklig og kulturell bakgrunn enn nordmenn flest.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at eldre mennesker med minoritetsbakgrunn har en annen bakgrunn og livssituasjon enn majoriteten blant eldre i Norge. Disse medlemmer vil peke på at utformingen av pleie- og omsorgstjenester til denne gruppen må ta hensyn til dette. Etter disse medlemmers syn er det for lite dokumentert hvilken helsemessig, økonomisk og sosial situasjon eldre med minoritetsbakgrunn lever med. På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å utrede hvilken helsemessig, økonomisk og sosial situasjon eldre med minoritetsbakgrunn lever under."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringen har opprettet et nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse. Senteret skal ha fokus på minoritetsbefolkningens helse og omsorg. Disse medlemmer viser videre til at det fremgår av foreliggende stortingsmelding at Sosial- og helsedirektoratet har fått i oppdrag å kartlegge kommunenes behov og ressurser i forhold til pleie- og omsorgstjenester til minoritetsbefolkningen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet anser det som en selvfølge at alle borgere er likeverdige og behandles likt av det offentlige hjelpeapparat, og at alle skal ha like rettigheter uavhengig av bakgrunn, etnisk opprinnelse, personlige oppfatninger, økonomi eller geografisk tilhørighet i Norge, når det gjelder det offentliges ansvar for sosiale eller helsefaglige tjenester, slik det er nedfelt i Fremskrittspartiets handlingsprogram. Disse medlemmer mener at syke og omsorgstrengende skal ha individuelle juridiske rettigheter til nødvendig behandling finansiert av det offentlige, basert på den enkeltes situasjon og ikke som medlemmer av en gruppe.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at det er gjennomført en rekke forsøksprosjekt med ulike former for brukerombud, herunder eldre- og omsorgsombud i enkelte kommuner. Evalueringene av forsøksordningene viser at det er behov for en instans uavhengig av tjenesteapparatet som kan gi informasjon, veiledning og bistand til kontakt med hjelpeapparatet. Flertallet vil imidlertid påpeke at det er behov for en instans som kan betjene ulike grupper brukere, og at organet bør ha et bredt mandat på tvers av administrative enheter og forvaltningsnivå. På bakgrunn av dette vurderer flertallet at det ikke er hensiktsmessig å opprette egne ombud for enkeltgrupper, hvis mandat begrenses til det kommunale tjenesteapparatet. Det fremgår av St.meld. nr. 40 (2002-2003) at Regjeringen vil utrede en utvidelse av dagens pasientombudsordning til også å gjelde kommunale helse- og sosialtjenester. Flertallet vurderer at en slik utvidelse vil ivareta behovet for en bred ombudsordning, som omfatter flere brukergrupper og tjenester på ulike forvaltningsnivå.

Flertallet mener en slik bred ombudsordning bl.a. kan ivaretas gjennom et brukerkontor som er kommunalt eller interkommunalt drevet, eventuelt i samarbeid med pasientombudet. Det vises også til behandlingen av St.meld. nr. 40 (2002-2003) der dette er tatt opp.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen støtte etableringen av et ombuds- og brukerkontor i Hedmark i samarbeid med pasientombudet i Hedmark og Oppland for å kunne få en bredere erfaringsbakgrunn når det gjelder etablering av framtidige ombudsordninger."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg at en utvidelse av pasientombudsordningen er under vurdering. Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på at eldre har behov for egne talspersoner i kommunene for å sikre at brukernes synspunkter kommer fram når det skal tas avgjørelser om utforming av tjenestetilbud til eldre. Disse medlemmer vil derfor foreslå at det etableres en ordning med eldreombud i kommunene. Kommunene må selv avgjøre på hvilken måte det er mest hensiktsmessig å organisere en eldreombudsordning. På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å utrede innføring av en ordning med eldreombud i kommunene."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Dokument nr. 8:56 (1994-1995) fra stortingsrepresentant John I. Alvheim og Dokument nr. 8:15 (2000-2001) fra stortingsrepresentantene John I. Alvheim og Lodve Solholm om opprettelse av en ordning med eldreombud. Disse medlemmer vil peke på at de nevnte forslagene omfattet et statlig eldreombud som skulle påse at eldreomsorgen i de forskjellige kommuner oppfyller de krav som loven pålegger dem på dette området. Ettersom staten har pålagt kommunene ansvaret for eldreomsorgen, mener disse medlemmer at staten må ha et selvstendig ansvar for at lovens intensjoner blir fulgt opp. Manglene som gjennom mange år har preget eldreomsorgen i Norge, har etter disse medlemmers mening vist at staten ikke har vært seg sitt ansvar bevisst. Disse medlemmer ønsker derfor å etablere et statlig eldreombud og mener at kommunale ombud ikke vil kunne fylle den funksjon som et statlig ombud vil ha i forhold til det statlige, overordnede ansvar for eldreomsorgen.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om etablering av en ordning med statlig eldreombud."