5.1 Samandrag

Regjeringa vil syte for betre leiing og høgre kvalitet i tenestetilbodet gjennom den fireårige satsinga "Flink med folk" i samarbeid med KS.

På bakgrunn av undersøkingar som blir refererte, meiner Regjeringa det er grunnlag for å seie at bruk av konkurranse i pleie- og omsorgssektoren kan føre til innsparingar og auka effektivitet. Det blir uttala at når det gjeld bruk av anbodskonkurransar, indikerer dei fleste studier at dette har størst effekt på kostnadene på kort sikt, mens det er meir usikkert om effekten varer ved, og mykje tyder på at skilnadene i kostnader mellom offentlege og private leverandørar minkar med tida. Ei oppsummering av tilgjengelege data når det gjeld konkurranseutsetjing i pleie- og omsorgssektoren, viser heller ingen eintydig samanheng mellom bruk av konkurranse og kvalitet.

Regjeringa ønskjer at kommunane skal stillast fritt når det gjeld måten å organisere dei kommunale tenestene på, og at kommunar som ønskjer å utsetje pleie- og omsorgstenestene for konkurranse, skal ha høve til å gjere det. Regjeringa ser på eit større innslag av private aktørar i den offentlege pleie- og omsorgssektoren som eit positivt bidrag til større mangfald og utvikling av nye og betre organisasjonsformer.

Regjeringa føreslår å etablere og utvikle ein erfaringsbank som skal gi kommunane hjelp til å utvikle eigen tingarkompetanse, og at Sosial- og helsedirektoratet får oppfølgingsansvaret for ein slik erfaringsbank.

I samarbeid med KS vil Regjeringa utvikle kvalitetsindikatorar, gjennomføre brukarundersøkingar og offentleggjere kvalitetsresultat via ein nasjonal internettbasert kvalitetsportal. Effektiviseringsnettverka vil bli brukt aktivt for systematisk samanlikning av kvalitet i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene.

Sosial- og helsedirektoratet vil gjennom IT-tiltaksplanen støtte utviklingsarbeid og prøveprosjekt for å få tilpassa ulike dokumentasjonssystem til elektronisk samhandling for å få etablert rutinar og for å vinne erfaringar med nye måtar å samhandle på i tiltakskjeda.

Regjeringa vil innføre eit nytt statistikk- og informasjonssystem (IPLOS) til bruk i alle kommunar i landet, og dette skal vere operativt og landsdekkjande frå 2006.

Sosialdepartementet får signal om at utskrivingspraksisen i spesialisthelsetenesta og meir omfattande bruk av poliklinisk behandling skaper problem for mange kommunar. Det blir uttala at omsynet til ei effektiv drift av sjukehusa gjer at kommunane i stadig større grad må ta ansvar for menneske med behov for omfattande og til dels spesialiserte helsetenester, samtidig som det i dag er mogleg å behandle pasientar poliklinisk i eigne heimar eller i sjukeheimar der det før ville vore nødvendig med innlegging i sjukehus. Utviklinga av telemedisin, nye behandlingsmetodar og betre infrastruktur gjer at tilfredsstillande behandling i større grad kan skje lokalt.

Det er ikkje gjennomført noka systematisk kartlegging av omfanget av overføring av oppgåver frå andrelinjetenesta til kommunane etter sjukehusreforma, og det er heller ikkje klarlagt kva for konsekvensar dette har for kommunane økonomisk og kompetansemessig. Sosialdepartementet meiner at det vil vere tenleg med ei kartlegging av omfanget og ei vurdering av konsekvensar før ein vurderer eventuelle tiltak utover dei som allereie er gjennomførte. Sosialdepartementet vil ta initiativ til eit samarbeid med Helsedepartementet og Kommunenes Sentralforbund om ei slik kartlegging.

I den vidare oppfølginga av omsorgslønnsordninga og hjelpestønadsordninga vil Regjeringa leggje vekt på å sjå på korleis ein kan motverke at ordningane sementerer tradisjonelle kjønnsroller. Sosialdepartementet meiner at ei statleg refusjonsordning for éin type av pleie- og omsorgstenester vil kunne føre til at det vil vere finansieringsordninga og ikkje brukaren sine behov som blir avgjerande for vedtak i kommunane, og at dette vil skape rom for at kommunane tilpassar tenestetilbodet i forhold til kvar det statlege finansieringsansvaret er sterkast.

Det blir uttala at omsorgslønn og ordinær hjelpestønad i stor grad dekkjer dei same behova og kan erstatte eller supplere kvarandre. Regjeringa meiner mykje tilseier at ansvaret for desse tenestene og stønadene burde liggje på det same forvaltningsnivået, og at det mest aktuelle alternativet er å overføre ansvaret for ordinær hjelpestønad til kommunane, noko som i praksis ville innebere ei ordning der omsorgslønn og ordinær hjelpestønad blir slått saman og praktisert med eit felles regelverk. Regjeringa ønskjer ein meir heilskapleg gjennomgang av det gjeldande regelverket og verkemiddelapparatet med sikte på å gi det ei utforming som i større grad sikrar at det er i samsvar med måla i velferdspolitikken. Regjeringa ønskjer derfor å kome tilbake med ei vurdering av hjelpestønaden og omsorgslønna i samband med ei slik samla vurdering av velferdsordningane.

5.2 Merknader frå komiteen

Komiteenhar merket seg KS og Sosialdepartementets 4-årige samarbeidsprosjekt "Flink med folk" og målet om at halvparten av kommunene skal delta i prosjektet fram til 2007. Komiteenviser til målsettingen om at den enkelte bruker skal være med i utformingen av sitt eget tjenestetilbud, og vil i den forbindelse understreke at det vil være behov for skolering blant ansatte i pleie- og omsorgssektoren i metodisk tilnærming til hvordan et slikt samarbeid kan foregå.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, legger til grunn at det skal være et offentlig ansvar å sørge for nødvendige pleie- og omsorgstjenester til den enkelte.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener konkurranseutsetting ikke endrer dette ansvarsforholdet, men åpner for at andre aktører enn offentlige tjenesteytere kan utføre tjenestene. Slik dette flertallet ser det, er det ikke avgjørende hvem som utfører tjenestene, men at tjenestene holder nødvendig kvalitet. Dette flertallet påpeker at private aktører, herunder frivillige organisasjoner, tradisjonelt har spilt en viktig rolle på pleie- og omsorgssektoren. Etter dette flertallets vurdering bør slike aktører fortsatt ha en sentral plass på dette området. Konkurranseutsetting bidrar til å sette fokus på innholdet, kvaliteten og organisering av tjenestene, også for de offentlige tjenesteyterne. Dette flertallet vurderer derfor at konkurranseutsetting er et egnet virkemiddel for å sikre best mulig kvalitet i forhold til de ressurser som benyttes i pleie- og omsorgssektoren. Dette forutsetter at kommunene har god bestillerkompetanse, og at de vektlegger kvalitet og ikke bare kostnader ved vurdering av anbud. Dette flertallet har merket seg at Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund har iverksatt såkalte effektiviseringsnettverk som skal øke kommunenes kompetanse om organisering og styring av sine tjenester.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har registrert at flere kommuner har tatt i bruk anbuds- og konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenestene som et styringsverktøy. Videre har disse medlemmermerket seg at begrunnelsen for konkurranse/anbudsutsetting har vært en antagelse om at en vil få større effektivitet, mindre kostnader og økt kvalitet. Disse medlemmermener at diskusjonen om konkurranseutsetting kan ha bidratt til et sterkere fokus på diskusjon om kvalitet og behov for kvalitetsindikatorer i pleie- og omsorgstjenesten, og at denne diskusjonen har gitt en økt bevissthet om dette. Disse medlemmerviser imidlertid til at erfaringer med konkurranseutsetting ikke har gitt grunnlag for konklusjon om at dette er en metode som gir kvalitetsforbedring, effektivisering og besparelse.

Disse medlemmer viser i den forbindelse til at rapportene som har evaluert ulike sider ved konkurranseutsetting, spriker og således vanskelig kan legges til grunn for noen klar konklusjon. Disse medlemmerhar imidlertid registrert at det som i størst grad påvirker den opplevde tjenestekvaliteten, er strukturelle forhold som alder og størrelse på sykehjemmet, samt individuelle forhold som brukernes alder og om de har enerom.

Disse medlemmerhar merket seg at Regjeringen ønsker å legge til rette for et større innslag av private aktører i pleie- og omsorgssektoren og legge til rette for mulighetene for konkurranseutsetting bl.a. ved å opprette og utvikle en erfaringsbank og webportal for konkurranse- og anbudsutsettelse. Disse medlemmer er skeptisk til en slik tilrettelegging og vil advare mot utstrakt anbuds- og konkurranseutsetting i pleie- og omsorgssektoren. Disse medlemmerfinner at markeds- og konkurranselogikk på mange punkter står i motsetning til en omsorgslogikk og til en rekke kvalitetsindikatorer som må inngå i en omsorgslogikk. Omsorgslogikkens krav til stabilitet og forutsigbarhet kan lett motarbeides av anbudslogikkens kortsiktige tidshorisont med skiftende tjenesteytere. Tilsvarende kan omsorgslogikkens forutsetning om helhetlig tilnærming til den enkelte komme på tvers av spesifikasjons- og oppdelingslogikken som ligger til grunn for anbudslogikken. Disse medlemmerfinner det derfor lite hensiktsmessig å etablere en erfaringsbank og webportal med konkurranseutsetting som formål.

Disse medlemmer viser til at gjennom de siste åras politiske debatt er konkurranseutsetting som virkemiddel fra enkelte blitt framholdt som velegna både til å heve kvaliteten på offentlige tjenester og til å sørge for kostnadseffektiv drift.

Disse medlemmer registrerer at Regjeringa i denne meldinga framholder at erfaringer med konkurranseutsetting ikke har gitt grunnlag for å si at dette er en metode som gir kvalitetsforbedringer, effektivisering og besparelser. Til tross for dette registrerer disse medlemmer at Regjeringa ønsker å legge til rette for et større innslag av private aktører i pleie- og omsorgssektoren og vil øke mulighetene for konkurranseutsetting. På bakgrunn av de erfaringer man har høstet, finner disse medlemmer dette noe underlig og kan vanskelig se at Regjeringas ønske om mer konkurranseutsetting kan ha annen begrunnelse enn den reint ideologiske.

Økt bruk av konkurranseutsetting betinger at store økonomiske ressurser i kommunene bindes til utarbeidelse av anbudsbetingelser, kravspesifikasjoner, anbudsinnhentelser og vurdering av disse og til omfattende oppfølging og kontroll. Dette vil, slik disse medlemmer ser det, legge beslag på betydelige ressurser som ellers kunne gått til pleie og omsorg. Erfaringene tilsier også at den effekt konkurranseutsetting har på kostnadene er av kortsiktig karakter, og eventuelle forskjeller i kostnader mellom offentlige og private aktører avtar med tida. Dette tyder på at konkurranseutsetting i sin natur skaper et økt fokus på kortsiktige økonomiske innsparinger framfor fokus på kvalitet.

Disse medlemmer mener på bakgrunn av dette at konkurranseutsetting ikke er et velegna virkemiddel i arbeidet for å skape et bedre kvalitativt innhold i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene og ønsker ikke at det fra statens side skal legges til rette for økt bruk av private aktører og større grad av konkurranseutsetting.

Komiteenviser til at det er brukerens eller pasientens behov som skal være bestemmende for hvilken behandling og hvilke tiltak den enkelte får. Dette må også være retningsgivende når samhandlingsrutiner mellom primær- og spesialisthelsetjeneste utvikles. Komiteenviser til at det ikke er blitt gjennomført noen systematisk kartlegging av omfanget av overføringen av oppgaver fra andrelinjetjenesten til kommunene og omvendt etter sykehusreformen. Komiteenmener at en slik kartlegging og vurdering av økonomiske og kvalitetsmessige konsekvenser er nødvendig, og at dette bør gis høy prioritet.

Komiteenvil understreke at helsetjenesten for eldre må fungere som en sammenhengende kjede. Et godt samarbeid mellom fastlegen, pleie- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten er avgjørende for at eldre skal få de tjenester de trenger.

Komiteenviser til forsøksprosjektene innen tannhelsetjenesten som departementet har i samarbeid med enkelte fylker, og vil samtidig understreke behovet for en bedret tannlegetjeneste innen den kommunale pleie- og omsorgstjenesten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser imidlertid til at disse partier i flere sammenhenger har etterlyst og bedt om å få seg forelagt en helhetlig utredning om behov og utvikling av tannhelsetjenesten i Norge. Flertalletviser til at en slik plan har vært ønsket i lang tid, og vil i denne forbindelse uttrykke sin utålmodighet overfor Regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringen i mars 2004 har oppnevnt et utvalg som skal utrede det offentlige engasjement på tannhelsefeltet. Utvalget tar sikte på å avgi sin innstilling i løpet av våren 2005.

Komiteenhar merket segat departementet vil foreta en samlet gjennomgang av velferdsordningenes virkemiddelapparat og regelverk og i den forbindelse vil komme tilbake med en vurdering av forholdet mellom hjelpestønaden og omsorgslønn og eventuelt se på en bedre samordning av disse ytelsene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil avvente en slik gjennomgang, men vil allikevel komme med noen vurderinger som bør hensyntas i det videre arbeid. Flertalletviser til at de to ordningene i sin karakter er vesensforskjellige ikke bare i sin forvaltning, men til dels også i sitt formål. Omsorgslønn må betraktes som en kompensasjon til den som utøver omsorgen, mens hjelpestønaden gis til den enkelte bruker for å dekke et hjelpebehov. Flertalletviser videre til at hjelpestønaden er forankret i en rettighetslov, mens omsorgslønn tildeles på grunnlag av skjønn hjemlet i sosialtjenesteloven, med ulik forvaltning fra kommune til kommune. Flertalletber om at departementet i det videre arbeidet med utforming av disse to ordningene legger vekt på å sikre brukermedvirkningen, og at rettighetsperspektivet sikres. Flertalletvil utover dette avvente departementets gjennomgang.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil allerede nå varsle at disse partiene ikke vil kunne akseptere en omlegging av disse ordningene som er slik at rettighetene for den enkelte til å motta hjelpestønad svekkes, og at finansieringa av denne stønaden overføres fra folketrygda til de kommunale budsjettene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine generelle merknader hvor det fremholdes at problemet med tidlig utskrevne pasienter og manglende faglighet i mottaksapparatet i kommunene etter hvert er blitt et alvorlig problem som har medført at antall korridorpasienter i sykehusene nå er sterkt voksende. Det er etter disse medlemmers mening vel verdt å vurdere å etablere en halvannen­linjetjeneste hvor en kan forsikre seg om at eldre sterkt syke mennesker får en faglig forsvarlig god nok oppfølging i den kommunale omsorgen etter utskriving fra sykehus. En halvannenlinjetjeneste må skje i et samarbeid mellom helseforetakene og kommunen.